Изменение подхода государства к регулированию процессов производства и обращения продукции Лопатин Иван Вячеславович 23 мая 2011 г. - презентация

1

2 Изменение подхода государства к регулированию процессов производства и обращения продукции Лопатин Иван Вячеславович 23 мая 2011 г.

3 Безопасность продукции Обращение продукции на рынке Реформа техрегулирования Реформа нормативно-технических стандартов - Ведомственные документы - Отраслевые инструкции - Независимые стандарты Реформа гос. контроля (надзора) Гос. услуги + прикрепленные требования по оценке соответствия Реформа государственных функций Создание единого регламента по переводу ведомственных функций в Единый орган по аккредитации (согласованная программа) Единый национальный орган по аккредитации 1. Установить исчерпывающий перечень объектов аккредитации (экспертные работы, инспекционные ); 2. Дополнить аккредитационные требования экспериментальными методами проверки компетентности (межлабораторные испытания, сдача квалификационных экзаменов и пр.); 3. Разработать план- график передачи функций по аккредитации и оценке соответствия от федеральных ведомств в Федеральную службу по аккредитации 4. Доработать порядок финансирования мероприятий по аккредитации и инспекционному контролю. Гармонизация в рамках Таможенного союза Гармонизация в рамках Евросоюза и ВТО Снижение административных барьеров для вывода на рынок новой продукции и выхода новых участников Увеличение доли мелких и средних предприятий Стимулирование добросовестной конкуренции Снижение уровня коррупции (извлечения административной ренты) Снижение трансакционных издержек по преодолению административных барьеров Дорожная карта изменения роли государства в части регулирования процессов в экономике в производстве и обращения продукции Координация

4 Системы обязательной сертификации, объединяемые в рамках создания Единой национальной системы аккредитации Системы сертификации, объединяемые в рамках Единой национальной системы аккредитации 1. Система сертификации ГОСТ Р Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) 2. Система сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Министерство путей сообщения Российской Федерации 3. Система сертификации "Электросвязь" Министерство Российской Федерации по связи и информатизации 4. Система сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности Министерство внутренних дел Российской Федерации 5. Система сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации Министерство транспорта Российской Федерации 6. Система сертификации геодезической, топографической и картографической продукции Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) 7. Система сертификации иммунобиологических препаратов Министерство здравоохранения Российской Федерации 1. Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства РФ от 12 октября 2010 г. N 1760-р г. 2. Указ Президента РФ от 24 января 2011 г. N 86 «О единой национальной системе аккредитации». Основная цель создания единой системы - повышение прозрачности процедур сертификации, повышение степени защиты от опасной продукции, взаимное признание сертификатов на международном уровне и снижение цен за получение сертификатов.

5 Создание Единой национальной системы аккредитации I. Формирование Единого национального органа по аккредитации и единой национальной системы по аккредитации 1. Выработать единые принципов аккредитации с учетом отраслевых особенностей. 2. Разработать план-график передачи функций по аккредитации и оценке соответствия от федеральных ведомств в Федеральную службу по аккредитации (ФСА) и порядок перевода существующих систем аккредитации на Единый национальный порядок аккредитации. 3. Подготовить проект постановления Правительства РФ «Об аккредитации» (взамен ПП 163), отработать основные проблемы первого этапа реформы. 4. Доработать проект федерального закона «Об аккредитации», предусмотрев в нем: – исчерпывающий перечень объектов аккредитации (экспертные работы, инспекционные и пр.); Распространение его действия на область добровольной сертификации; – ввести плату за оказание услуг по аккредитации; – дополнить аккредитационные требования экспериментальными методами проверки компетентности (межлабораторные испытания, сдача квалификационных экзаменов и пр.); – полномочия национального органа по прекращению действия аттестата аккредитации без решения суда, открытый доступ к данным об областях аккредитации аккредитованных организаций 5. Доработать проект Положения о ФСА, предусмотрев в нем порядок финансирования мероприятий по аккредитации и инспекционному контролю. II. Совершенствование системы сертификации и аккредитации как формы обеспечения качества и безопасности продукции 1. Целесообразно установить исчерпывающий перечень сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации и оценке соответствия, по аналогии с исчерпывающим перечнем видов деятельности, подлежащих лицензированию. 2. Сокращение перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации за счет расширения сферы обязательного декларирования соответствия продукции и усиления контроля за продукцией на стадии ее обращения на рынке; обязательную сертификацию следует применять только в отношении продукции, где имеются высокие риски нанесения ущерба жизни и здоровью граждан, а также безопасности государства. 3. Дополнить методы документального контроля экспериментальными методами оценки компетентности. 4. Усилить ответственность за выдачу ложного сертификата соответствия (декларации о соответствии) (статья КОАП). 5. Оптимизировать процедуры аккредитации (сертификации) с целью сокращения сроков и снижения стоимости аккредитации (сертификации) (например: обеспечить юридическую значимость записи в реестре вместо выдачи документа (аттестата) об аккредитации на бумажном носителе (бланке). Исключить учредительные документы и иные сведения, хранящиеся в системах государственных реестров из перечня документов, подаваемых в орган по аккредитации и пр.)

6 Прозрачность и минимальность технических требований Определение требований к подтверждению соответствия продукции и процессов (производства, строительства) I. Критерии оценки соответствия 1. Достаточность оценки соответствия 2. Исключение дублирования 3. Прозрачность обязательных норм II. Определение законодательных норм 1. Технические регламенты 2. Национальные стандарты 3. Ведомственные требования III. Внесение изменений в законодательные акты с целью ликвидации избыточных норм и требований Изменение подходов государства к принципам надзора I. Ревизия избыточных функций 1. Администрирование функций 2. Межведомственное пересечение II. Сокращение надзорных ведомств III. Перевод надзорных функций из надзорных в уведомительный

7 Ликвидация навязываемых услуг I. Ревизия требований государственных ведомств 1. Государственные услуги 2. Требования по экспертизам и инструментальным оценкам. II. Навязанных услуг (внесение изменений в законодательство) Принцип одного окна с минимальным набором услуг Единый национальный орган по аккредитации 1. Аккредитация всех видов услуг для оценки соответствия 2. Достаточность и простота использования органами по сертификации, лабораториями и экспертными организациями законодательных норм на подтверждение соответствия

8 Количество видов надзора – 57, Федеральных надзорных органов – 19, Региональных – 166, Местных – до Федеральное субсидирование 18,5 млрд. руб. (2011 год) Количество нормативных документов >

9 Контрольно-надзорные функции как форма оценки соответствия 1. Требуется определения роли и места каждой из форм оценки соответствия для обеспечения безопасности, надежности и качества производственных процессов и продукции. 2. Анализ законодательства и нормативно-технических документов для исключения избыточных и дублирующих функций, четкое определение, понятия безопасности и методов ее обеспечения. 3. Оценка регулирующего воздействия различных форм оценки соответствия, разработка четких целевых показателей (сроки, стоимость, предотвращаемые риски), определения конечного перечня инструментов подтверждения соответствия. 4. Совершенствование форм и методов оценки соответствия с целью: a.Сокращения административных барьеров, стимулирование конкуренции b. Снижения стоимости и сроков оценки c.Предотвращения попадания на рынок некачественной продукции d.Предотвращения угрозы техногенных аварий

10 Саморегулируемые организации, как инструмент развития технического регулирования I.Текущая ситуация С 2010 г. определенные виды строительных работ могут выполняться только на основании допуска, выданного саморегулируемой организацией (п. 4 ст. 48, п. 1 ст Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 3.2 Федерального закона от г. 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ред. от г.). Допуск выдается только членам саморегулируемой организации и только после уплаты вступительного взноса и взноса в компенсационный фонд (пп. 4, 6 ст. 55.6, пп. 6, 7, 18 ст ГК РФ). Свидетельство о допуске к определенным видам работ выдается без ограничения срока и территории его действия (п. 9 ст ГК РФ).п. 4 п. 1 п п. 9 Согласно исследованию МЭР, в настоящее время свидетельства о допуске к указанным в Перечне видам работ получили: изыскателей, проектировщиков и строителей, то есть субъектов предпринимательской деятельности., потратившим на вступление в СРО (в первый год) рублей, что составляет в среднем от 29% (у строителей), до 75% (у изыскателей) от их чистой прибыли. Сравнительный анализ затрат организаций (предпринимателей) при системе регулирования в строительной отрасли, основанной на саморегулировании (в существующем варианте) и основанной на лицензировании, показал, что на получение свидетельства о допуске тратится в среднем в 25 раз больше, чем на получение лицензии. II.Недостатки системы саморегулирования 1. Требование об обязательном членстве в СРО создает обременительные условия для бизнеса и вызывает существенный прирост затрат, необходимых для получения допуска на рынок. 2. Отсутствие в законодательстве требований к органам управления СРО не позволяет выполнять функции по саморегулированию (55.5 ГК РФ), стандарты СРО, определяющие правила выполнения работ, и влияющие на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ не разрабатываются. III.Предложение по совершенствованию 1. Создать механизм расчета минимально достаточных платежей в компенсационный фонд и механизма его защиты и расходования. 2. Определить перечень документов, которые станут едиными и обязательными к исполнению для всех участников СРО. 3. Создать регламенты по внедрению Единых национальных стандартов и механизмов контроля качества работ 4. Перевести регистрацию СРО в МЭР (ФСА) 5. Ввести процедуру аккредитации органов управления СРО, в целях исключения из реестра СРО «однодневок», нацеленных только на получение вступительных, членских взносов и управление средствами компенсационного фонда.

11 Предложения по реформе законодательства в сфере технического регулирования 1. Необходимо внедрение принципа взаимного признания (либерализация) результатов испытаний, сертификатов и т.д. 2. Необходимо производить пересмотр документов в сфере технического регулирования по итогам серьезных аварий, несчастных случаев или выявления избыточных или противоречивых норм. – 3. Необходимо дать четкое определение понятия «продукция», определить, чем она отличается от «товара», «предприятия», «объекта недвижимого или движимого имущества» и пр. 4. Требуется определить понятие «обращение на рынке», приведя его в соответствие с законодательством, регулирующим переход права собственности. 5. Возложить обязанность декларировать соответствие на производителя (изготовителя), а не на эксплуатирующую организацию. – так и есть см. следующий слайд. Определить понятие «процессы», приведя его в соответствие с законодательством, регулирующим работы и услуги. 6. Необходимо исключить из иных нормативных правовых актов положения, противоречащие Закону «О техническом регулировании» 7. Разработать и утвердить Закрытый перечень форм оценок соответствия и Закрытый перечень государственных услуг (ведомственные требования, технические регламенты, необходимые требования). Целесообразно установить исчерпывающий перечень сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации и оценке соответствия, по аналогии с исчерпывающим перечнем видов деятельности, подлежащих лицензированию.

12 В государствах-членах ВТО техническое регулирование затрагивает вопросы безопасности продукции и лишь в исключительных случаях - безопасности процессов изготовления продукции. В мировой практике вопросы профессиональной безопасности и здравоохранения (Occupational safety and health) не входят в сферу технического регулирования. Отечественное техническое регулирование идет дальше, распространяясь и на другие процессы. В отличие от Соглашения по техническим барьерам в торговле, Законом не предусмотрены уведомление других стран и учет их замечаний. Может оказаться, что требования к продукции, объекты и схемы подтверждения соответствия в регламентах будут отличаться от аналогичных в международных стандартах, создавая для России проблемы с ВТО. Необходимо внедрение принципа взаимного признания (либерализация) Основная причина реформы – приведение отечественного технического регулирования в соответствие с принципами Всемирной торговой организации (ВТО). В частности, Соглашение по техническим барьерам в торговле ВТО признает регламенты обязательными документами, а национальные стандарты - добровольными.

13 Но: В настоящее время требования к объектам технического регулирования, обеспечивающие безопасность, устанавливаются актами, относящимися к различным отраслям законодательства, регулирующим вопросы охраны труда, охраны окружающей среды, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, промышленной, пожарной безопасности и т.д. Как правило, такие акты носят межотраслевой характер и определяют требования к субъектам правоотношений (организационные механизмы). В соответствии с Законом с середины 2003 г. органы власти прекратили принятие и пересмотр документов в сфере технического регулирования. Раньше часть требований в документах органов власти корректировалась после каких-либо серьезных аварий или несчастных случаев. Федеральным законом от 30 декабря 2009 года N 385-ФЗ (вступил в силу 11 января 2010 г.) это право вернули Второй причиной реформирования являлось отсталость, громоздкость и несогласованность существующей нормативной технической базы (примерно 20 тыс. государственных стандартов, значительное количество документов органов исполнительной власти, в том числе органов власти бывш. СССР).

14 Третьей причиной было наличие необоснованных препятствий для предпринимательской деятельности, предоставление избыточных полномочий федеральным органам исполнительной власти (далее - органы власти). Но: Есть обоснованные опасения, что в результате реформы будут созданы еще более жесткие ограничения для предпринимательской деятельности, чем раньше. Данные Ростехнадзора (а ранее - Госгортехнадзора России) о причинах аварий и несчастных случаев на производстве в основных отраслях экономики из года в год свидетельствуют, что большая часть этих событий, несмотря на изношенность и медленное обновление основных фондов, связана не с недостатками техники, а с неправильной организацией работ, нарушениями технологии и производственной дисциплины, неосторожными действиями работников. В таких ситуациях обязательные требования к продукции или процессам в регламентах нисколько не действеннее таких же обязательных требований в стандартах или других документах органов власти.

15 Понятие "продукция" (результат деятельности, представленный в материально- вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования) в Законе допускает довольно широкое толкование, включая здания, строения и сооружения. Продукцией могут считаться, например, гайка, телевизор, Транссибирская магистраль, магистральный нефтепровод или газопровод. Если для телевизора в регламенте имеет смысл и можно установить процедуры обязательного подтверждения соответствия, гармонизированные с международными, то для магистрального нефтепровода такие процедуры в рамках ВТО явно лишены смысла, поскольку он, как целостный материально- вещественный объект, вряд ли может быть предметом международной торговли, соответствие которого чему-нибудь можно подтвердить. Между тем уже имелись попытки включить в регламент "О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов" обязательное декларирование соответствия для таких объектов магистрального трубопроводного транспорта, как насосная станция или резервуарный парк (нефтебаза), которому нет аналогов ни в России, ни за рубежом. При этом, похоже, не принималась во внимание невозможность маркировать знаком обращения на рынке нефтебазу целиком. Основной системой учета в РФ является бухгалтерский учет. Все операции оформляются первичными бухгалтерскими документами. Однако используемая терминология в техническом регулировании существенно отличается. Непонятно, какими документами необходимо подтверждать наличие или отсутствие «Продукции». Необходимо дать четкое определение понятия «продукция», определить, чем она отличается от «товара», «предприятия», «объекта недвижимого или движимого имущества» и пр.

16 Понятие "обращение" также не определено, но используется Законом в основополагающих нормах: "объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации" и "в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции". Если обращение означает обращение на рынке, то подтверждение соответствия возможно только до передачи права собственности на продукцию, а государственный контроль (надзор) - только при такой передаче. В пользу этого предположения свидетельствует введенный Законом знак обращения на рынке. Если обращение означает все стадии жизненного цикла продукции, кроме ее изготовления, тогда вторая из приведенных норм не содержит информации, поскольку продукция появляется только после изготовления, а при изготовлении никакой продукции еще нет и контролировать нечего. На последнем неверном предположении, очевидно, основывались разработчики указанного выше регламента, заставляя принимать декларацию о соответствии организацию, эксплуатирующую объекты магистрального трубопроводного транспорта, а не их изготовителей. Требуется определить понятие «обращение на рынке», приведя его в соответствие с законодательством, регулирующим переход права собственности. Возложить обязанность декларировать соответствие на производителя (изготовителя).

17 Нет определений понятий, связанных с процессами. Остается неясным отличие процессов, являющихся объектами регулирования в регламентах, от работ и услуг, которые такими объектами не являются. Целью подтверждения соответствия процессов Закон называет удостоверение их соответствия регламентам, стандартам, условиям договоров, не указывая, для чего вообще оно нужно. Даже для работ и услуг определено, что подтверждение соответствия нужно для содействия приобретателям в компетентном их выборе и повышения их конкурентоспособности. Процессы, соответствие которых подтверждено добровольно (сертифицированные в системе добровольной сертификации), могут маркироваться знаком соответствия этой системы. При этом остается непонятно, как вообще можно маркировать процессы, чем бы они не были, и где на них должен находиться этот знак. Другие нормы Закона, применимые только к продукции, искусственно перенесены на процессы. В частности, регламент должен содержать исчерпывающий перечень объектов технического регулирования, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения регламента. Минпромэнерго России предлагает для перечней таких объектов использовать различные классификаторы. Для продукции эти классификаторы существуют, но их нет для процессов. Приравнивать процессы к видам экономической деятельности, классифицированным в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД), нельзя. В отечественных стандартах тоже нет определений понятий "процесс производства", "процесс эксплуатации". Производственный процесс (возможный аналог процесса производства) в ГОСТ "Технологическая подготовка производства. Термины и определения основных понятий" определен как совокупность всех действий людей и орудий труда, необходимых на данном предприятии для изготовления и ремонта продукции. ГОСТ "ССБТ. Процессы производственные. Общие требования безопасности", устанавливающий как будто общие требования безопасности к производственным процессам, содержит требования к чему угодно, только не к действиям людей. Регламенты на процессы вообще не имеют смысла пока не установлено, что является процессом.

18 Противоречие с иными законодательными актами. В Федеральном законе "Об электроэнергетике" определено, что регламенты принимаются по вопросам качества электрической и тепловой энергии, установления нормативов резерва энергетических мощностей, а также деятельности субъектов электроэнергетики. В Федеральном законе "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" сказано, что правила безопасного ведения горных работ определяются регламентами. Между тем по Закону вопросы качества, деятельности субъектов в регламентах не предусмотрены, а энергия, хотя и может быть товаром, но не имеет материально-вещественной формы, поэтому не является продукцией и не может быть объектом технического регулирования, как и ведение работ, для которых Закон предусмотрел требования в национальных стандартах, но не в регламентах. Закон не согласуется с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", в котором говорится об обязательных требованиях к работам и услугам, хотя по Закону требования к выполнению работ или оказанию услуг могут быть только добровольными для исполнения. проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами; Необходимо исключить из иных нормативных правовых актов положения, противоречащие Закону «О техническом регулировании»

19 Перечень форм оценки соответствия (государственный контроль (надзор), аккредитация, испытания, регистрация, подтверждение соответствия, приемка и ввод в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и иные формы) в Законе является открытым. Различные виды экспертиз можно рассматривать как формы оценки соответствия. При этом получается, что правила государственной экологической экспертизы, экспертизы градостроительной документации, экспертизы промышленной, пожарной безопасности с определенными сроками их проведения должны быть установлены практически в каждом регламенте, что явно излишне. Одновременно с этим в нормативных документах, не связанных с техническим регулированием, содержатся требования о проведении многочисленных экспертиз, испытаний и регистраций, требования к которым регулируются отдельными сферами законодательства. Совершенно неясна причина подобного дифференцированного подхода к схожим административным процедурам. Разработать и утвердить Закрытый перечень оценок соответствия и Закрытый перечень государственных услуг (ведомственные требования, технические регламенты, необходимые требования). Целесообразно установить исчерпывающий перечень сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации и оценке соответствия, по аналогии с исчерпывающим перечнем видов деятельности, подлежащих лицензированию