Экономика общественного сектора Лекция 1. «Общественный сектор в смешанной экономике» 09 февраля 2012 г., аудитория Лектор: Молчанов Игорь Николаевич, д.э.н., доцент кафедры экономики социальной сферы экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова,

2 Молчанов И.Н План лекции 1.Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора. 2. Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики. 3. Провалы рынка и общественные блага. Литература: 1. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора. - М.: ИНФРА-М, Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. - М.: МГУ, Экономика общественного сектора /Под ред. П.В.Савченко, И.А.Погосова, Е.Н.Жильцова. – М.: ИНФРА-М, 2009.

3 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Под общественным сектором экономики страны, как правило, понимают государственный сектор, представляющий и обслуживающий интересы всего населения. Государство является основным институтом, организующим и координирующим взаимоотношения граждан и социальных групп в стране и обеспечивающим условия для их совместной деятельности. Предполагается, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, поэтому его принято называть общественным сектором.

4 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Зачем изучают общественный сектор? 1. Для понимания того, как органы власти могут с должной эффективностью достигать целей проводимой ими социально- экономической политики. 2. Как находить наиболее рациональное соотношение между государственным и частным секторами экономики. 3. Для анализа государственных расходов, т.е. направлений использования денежных средств, издержек и выгод, оптимального налогообложения, общественного выбора. 4. Для объяснения, почему государство занимается одними видами деятельности и не занимается другими. 5. Чтобы ответить на вопрос, почему перечень видов деятельности, которыми занимается государство, не одинаков в различных странах, как складываются тенденции развития.

5 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Основными направлениями деятельности общественного сектора экономики являются: предоставление общественных благ; перераспределение доходов и богатства; оказание социальной помощи населению; производство и реализация товаров и услуг на коммерческой основе предприятиями, принадлежащими или контролируемыми государством. В силу своей особой роли государство может также оказывать воздействие на экономическое поведение субъектов хозяйствования путем: принятия законодательных и иных нормативных актов; налогообложения, субсидий других мер регулирования экономической деятельности.

6 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора 1. Предоставление населению общественных благ - товаров и услуг коллективного и индивидуального пользования, относящихся к общественному потреблению, осуществляется, как правило, на бесплатной основе. Экономические потоки, связанные с предоставлением общественным сектором этих услуг, не оформляются сделками купли-продажи, не зависят от спроса и предложения и носят, как принято говорить, нерыночный характер. Однако существуют факторы, определяющие общие возможности государства по сбору налогов и неналоговых средств в государственные финансовые фонды и вытекающие из этого возможности предоставления общественных благ, связанные с общим экономическим потенциалом и состоянием экономики страны.

7 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Механизм рынка не в состоянии производить общественные блага, потребность в которых не выражается в индивидуальном платежеспособном спросе, хотя общество в целом и отдельные его члены в них нуждаются. К таким общественным благам относятся национальная оборона, общественный порядок и безопасность, фундаментальная наука и др. Общественные блага рассматриваются как коллективные, если их использование одними лицами, как, например, услуги по обороне, не лишает других лиц возможности также пользоваться этими благами.

8 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора К индивидуальным благам относятся такие, которые в случае их потребления одним лицом не могут быть одновременно потреблены другими, например лекарства в государственной больнице. В отличие от благ, предоставляемых частным сектором экономики, общественные блага доступны всем членам общества без оплаты. Поскольку эти блага может получить любой член общества без оплаты, частные производители не заинтересованы в их производстве. Оплата таких благ осуществляется за счет финансовых ресурсов государства.

9 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора В ряде сфер деятельности потребности людей удовлетворяются на основе как общественных благ, так и благ, предоставляемых частными предпринимателями. Это относится, в частности, к здравоохранению, образованию, строительству и эксплуатации дорог, муниципальному жилью. Как правило, за счет общественных благ в этих случаях удовлетворяются потребности менее состоятельных граждан, не имеющих возможности оплачивать дорогие услуги частных медицинских и образовательных учреждений и т.п. Предоставляя гражданам жилье, услуги здравоохранения, образования и др., государство обеспечивает так называемые насущные блага, т.е. такие блага, которые люди должны получать независимо от уровня их доходов.

10 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора 2. Другой важной сферой деятельности государства является перераспределение доходов и богатства и оказание поддержки отдельным группам населения в виде социальной помощи и социального страхования с использованием таких инструментов, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и др. 3. Производство товаров и услуг, являющееся третьей крупной сферой экономической деятельности общественного сектора, осуществляется на принадлежащих ему или контролируемых им предприятиях на коммерческих принципах. Их товары и услуги реализуются по ценам, формируемым на рыночной основе.

11 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора С позиций концепции государства всеобщего благосостояния, общественный сектор экономики обеспечивает перераспределение доходов между различными социальными группами населения, реализует принцип социальной справедливости. Предполагается, что перераспределение доходов позволяет увеличить общее благосостояние. Важным элементом такого подхода является принцип солидарного (кооперативного) поведения, согласно которому такое поведение приносит больший эффект, чем эгоистическое поведение, определяемое интересами каждого отдельного индивидуума. При этом, поскольку существует определенное противоречие между личными и коллективными интересами, необходим механизм принуждения, реализуемый органами государственной власти.

12 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Государство решает проблему обеспечения социально приемлемого уровня жизни с помощью системы механизмов перераспределения доходов корпораций и физических лиц, направленной на: уменьшение дифференциации доходов различных социальных групп населения; регулирование уровня оплаты труда наемных работников, уровней занятости и безработицы; финансовую поддержку пенсионеров, инвалидов, лиц с низким уровнем доходов. Побочным результатом такого перераспределения является увеличение конечного потребления за счет уменьшения возможностей накопления капитала.

13 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Система формирования органов власти в демократическом обществе призвана обеспечить преобладание в них представителей политических сил, отражающих интересы большинства населения. Задачей органов государственного управления является решение проблем общества в целом, преодоление интересов отдельных групп и слоев населения, не совпадающих с общенациональными. В ходе выборов органов власти и при принятии решений отдельные социальные группы объединяются и лоббируют свои интересы, причем интересы отдельных групп могут идти вразрез с интересами общества.

14 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Институциональные единицы общественного сектора являются субъектами рыночного хозяйства. Органы государственного управления, прежде всего на федеральном уровне, определяют стратегию и политику в сфере социально-экономического развития общества. Их роль в экономике является двойственной. С одной стороны, они определяют и регулируют экономическое развитие, с другой стороны, функционируют как субъекты рыночной экономики в рамках ее норм и правил. Поэтому рассмотрение экономики общественного сектора не может осуществляться изолированно от стратегии и экономической политики в области макроэкономики, финансов и кредитно- денежной сферы.

15 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Современная экономика является смешанной. Экономическая деятельность в ней осуществляется: общественным (государственным) сектором; частными нефинансовыми предприятиями; финансово-кредитными организациями; другими организациями (часто объединяемыми общим понятием «частный сектор»). Смешанной является и экономика самого общественного (государственного) сектора. Составными частями общественного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежащие или контролируемые государством, но относящиеся согласно общепринятому подразделению экономики на экономические сектора к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу общественного сектора составляет сектор общественного (государственного) управления, применительно к которому формируются также государственные финансы.

16 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора В настоящее время при составлении прогнозов социально- экономического развития, формировании финансов, принципов построения статистики и экономическом анализе границы секторов экономики определяются в соответствии с системой национальных счетов. Соответственно, трактовка основных понятий и определение границ общественного сектора и сектора общественного управления должны производиться применительно к системе национальных счетов, которая принята во всем мире. Таким образом, обеспечиваются единые подходы к изучению экономики общественного сектора и экономики других секторов, их имущества, складывающихся между ними потоков товаров, услуг и денежных средств. В системе национальных счетов, принятой Организацией Объединенных Наций в 1993 г., сектор государственного управления выделяется как один из секторов экономики.

17 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Согласно СНС хозяйствующие субъекты страны (институциональные единицы), владеющие и распоряжающиеся активами и вступающие в экономические отношения с другими хозяйствующими субъектами, в соответствии с осуществляемыми ими функциями и способами финансирования затрат объединяются в пять институциональных секторов экономики. Этими секторами являются: сектор нефинансовых корпораций; сектор финансовых корпораций; сектор государственного управления; сектор домашних хозяйств; сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (НКООДХ).

18 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Под институциональной единицей понимается хозяйствующий субъект (экономическая единица), который владеет и распоряжается активами от своего имени, принимает обязательства, вступает в экономические операции с другими институциональными единицами, составляет полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. В качестве хозяйствующих субъектов принимаются как юридические лица (предприятия, органы государственного управления, кредитные организации, страховые компании и др.), так и домашние хозяйства, поскольку они являются центрами принятия экономических решений. Субъекты хозяйствования располагают находящимися в постоянном обороте экономическими ресурсами.

19 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора К нефинансовым корпорациям относятся находящиеся на экономической территории страны институциональные единицы (корпорации и квазикорпорации), основной функцией которых является производство товаров и нефинансовых услуг с целью продажи их на рынке и получения прибыли. Затраты на производство возмещаются из выручки от реализации. К этому сектору относятся, в частности, предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли и др. Под квазикорпоративными предприятиями понимаются институциональные единицы, аналогичные корпорациям по своим функциям и способу финансирования, но не имеющие формально статуса корпорации (например, государственные унитарные предприятия).

20 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора К сектору финансовых корпораций относятся институциональные единицы, основной функцией которых является финансово- кредитная деятельность, - органы денежно-кредитного регулирования, банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие учреждения, осуществляющие финансовое посредничество. К некоммерческим организациям, обслуживающим домашние хозяйства (население), относятся общественные некоммерческие организации, оказывающие нерыночные услуги домашним хозяйствам. Это общественные организации, включающие политические партии, профсоюзы, религиозные организации, различного рода общества, союзы и ассоциации, а также удовлетворяющие потребности в области образования, здравоохранения, культуры и т.д. Они финансируются за счет взносов членов, пожертвований и доходов от собственности.

21 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Сектор домашних хозяйств объединяет физических лиц или группы лиц, живущих вместе и имеющих общий бюджет. Домашние хозяйства распоряжаются своими ресурсами, имеют активы и обязательства, занимаются хозяйственной деятельностью. К ним относятся домашние хозяйства лиц, работающих по найму, домашние хозяйства предпринимателей, домашние хозяйства самозанятых (лиц свободных профессий, владельцев мелких некорпоративных ферм, семейных магазинов, кафе), домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты). Это сектор, в основном потребляющий товары и услуги и производящий их для собственного потребления и реализации.

22 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Сектор государственного управления. К сектору государственного управления относятся институциональные единицы, наделенные правом на законодательную, исполнительную и судебную власть на территории страны или ее частей. Основными функциями сектора государственного управления являются обеспечение политической и регулирующей деятельности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления членами общества, а также перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий. Это предопределяет его роль в качестве основы общественного сектора, его ведущего элемента.

23 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Соответственно, экономика сектора государственного (общественного) управления является центральным звеном экономики государственного (общественного) сектора. Выделение сектора общественного (государственного) управления в качестве одного из секторов экономики связано с тем, что формирование секторов в системе национальных счетов осуществлено по функциям институциональных единиц в экономической деятельности. Институциональные единицы других секторов деятельностью, свойственной государственному (общественному) управлению, не занимаются. Соответственно, предприятия, производящие и реализующие продукцию по рыночным ценам, в том числе принадлежащие и контролируемые государством, к этому сектору не относятся.

24 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Существует потребность в рассмотрении общего объема экономической деятельности государства с учетом права собственности на институциональные единицы. В этой связи наряду с понятием сектора государственного управления системой национальных счетов допускается формирование собирательного государственного сектора, называемого также общественным сектором. Объединение сектора государственного (общественного) управления и принадлежащих государству или контролируемых им предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, как и предприятия частного сектора, в государственный (общественный) сектор производится на основе принципа собственности.

25 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Поскольку эти предприятия принадлежат государству или государство владеет в них частью собственности, позволяющей оказывать решающее влияние на их деятельность, оно может использовать их для проведения своей экономической политики. Однако по характеру своей экономической деятельности они относятся к нефинансовым или финансовым корпорациям. Таким образом, необходимо различать экономику общественного (государственного) сектора и экономику сектора общественного (государственного) управления. Часто термины «экономика государственного сектора» и «экономика общественного сектора» используются как синонимы. Также в качестве синонимов можно использовать термины «экономика сектора общественного управления» и «экономика сектора государственного управления» как основной части экономики общественного сектора, имея в виду, что смысл используемых терминов должен быть ясен из контекста или специально оговорен.

26 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Реализация функций сектора общественного управления предполагает проведение социальной политики, направленной на оказание помощи малоимущим, недопущение чрезмерных разрывов в уровнях доходов высоко- и слабообеспеченных слоев общества. К услугам этого сектора относятся общегосударственные услуги, связанные с управлением, обороной, общественным порядком и безопасностью, услуги, связанные с экономической деятельностью, и услуги социального характера (здравоохранение, образование, культура и др.). Государство осуществляет эти функции не в целях коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения общественных благ или, как часто говорят, нерыночных услуг обществу.

27 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Основным критерием отнесения институциональных единиц к сектору государственного управления являются выполняемые ими функции как института, управляющего делами общества. В сектор государственного управления входят главным образом государственные учреждения (институциональные единицы сектора государственного управления), осуществляющие властные полномочия в качестве основного вида деятельности. Являясь институциональными единицами, они занимаются также экономической деятельностью: владеют активами, ведут операции с другими институциональными единицами, принимают обязательства, имеют полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. Другой составной частью сектора государственного управления являются государственные организации социального страхования, управляющие соответствующими фондами. Организации социального страхования в силу своей специфики могут быть выделены в особый подсектор сектора государственного управления.

28 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора К институциональным единицам сектора государственного управления относятся также бюджетные некоммерческие организации (НКО), в отношении которых государственные органы управления определяют программу их деятельности и назначают их руководителей. Эти некоммерческие организации проводят государственную политику и финансируются государственными институциональными единицами. К таким организациям относятся, в частности, научно- исследовательские учреждения и организации, устанавливающие нормативы, которыми руководствуются предприятия и население в сфере образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и др.

29 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Общественный (государственный) сектор - это более широкое понятие, чем сектор государственного управления. Он объединяет сектор государственного управления и принадлежащие государству или контролируемые им предприятия и организации, производящие, как и предприятия частного сектора, товары и услуги на основе коммерческой деятельности и являющиеся составной частью секторов нефинансовых и финансовых корпораций. Государство как субъект экономической деятельности выступает не только в качестве экономического сектора государственного управления, но и в качестве управляющего или регулирующего органа власти по отношению к принадлежащим или контролируемым им предприятиям.

30 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора К предприятиям, находящимся в государственной собственности, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, действующие на основе права хозяйственного ведения или на праве оперативного управления (казенные предприятия). Имущество этих предприятий (например, предприятий атомной промышленности) принадлежит органам государственной или муниципальной власти, которые назначают их руководителей, играют решающую роль в определении их производственной программы, цен на продукцию, заключают контракты на обязательную поставку продукции для государственных нужд. При этом могут устанавливаться цены, не покрывающие полностью издержек производства. Взамен жесткого управления органы государственной и муниципальной власти оказывают им финансовую помощь, предоставляют льготы, кредиты и т.п.

31 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Другой формой предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются акционерные общества (например, акционированные предприятия оборонной промышленности), в которых им принадлежит более половины акционерного капитала или других видов участия в капитале. Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль включает выработку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть капитала предприятия, но при этом они в значительной степени контролируют его деятельность, такое предприятие, по существу, является государственным. Единого однозначного критерия, определяющего порядок отнесения к государственному сектору предприятий, контролируемых государством, не существует.

32 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Государственные предприятия успешно функционируют во многих, в том числе высокоразвитых, странах мира и используются для реализации важнейших государственных программ. Основная проблема заключается не в том, кто владелец предприятия, а в том, как организовано управление им, как обеспечены заинтересованность и ответственность управляющих. Для этого может использоваться сочетание коммерческих и административных рычагов. В отношении государственной собственности на протяжении многих десятилетий наблюдаются противоположные тенденции. Одна из них заключается в расширении и развитии государственного предпринимательства за счет создания новых и национализации старых предприятий. Другая - в денационализации предприятий и передаче их в негосударственный сектор.

33 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Наряду с некоммерческими организациями сектора государственного управления, входящими в государственный сектор, нерыночные услуги членам общества оказывают общественные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (НКООДХ). Основной функцией некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, является предоставление услуг и товаров домашним хозяйствам на нерыночной основе. Предметом рассмотрения в отношении этих организаций являются характеристика их типов, объема и видов осуществляемой ими деятельности, финансового обеспечения, воспроизводственные процессы в этом секторе экономики, взаимоотношения его институциональных единиц с организациями-нерезидентами, а также их роль в формировании и развитии гражданского общества.

34 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Предметом изучения экономики общественного сектора являются: роль и функции государства как хозяйствующего субъекта рыночной экономики; теоретические основы и мотивации его экономической деятельности; взаимодействие с другими хозяйствующими субъектами внутри страны и за рубежом. При изучении курса будет рассмотрена экономическая деятельность государственного сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельности.

35 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Основными проблемами, рассматриваемыми экономикой общественного сектора, являются: влияние общественного сектора на уровень и условия жизни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и использования других инструментов; формирование доходов, расходов и имущества общественного сектора; влияние экономической политики и экономической деятельности общественного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведение; производство товаров и услуг общественным сектором на коммерческой основе.

36 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Экономика общественного сектора как наука занимается вопросами как макроэкономики, так и микроэкономики. Предметом рассмотрения макроэкономики являются экономика в целом и экономика ее основных секторов. Соответственно, при рассмотрении экономики сектора общественного управления как основы общественного сектора используются агрегированные показатели: валовой внутренний продукт, валовая добавленная стоимость, валовой доход сектора, валовой располагаемый доход сектора, сбережение и накопление. При этом интерес представляет как их формирование по видам деятельности сектора государственного управления, так и роль сектора государственного управления в перераспределении доходов между секторами экономики.

37 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Предметом рассмотрения на макроуровне являются также государственные финансы и их воздействие на социально- экономическое развитие. С использованием средств, аккумулируемых в государственных финансах, органы власти осуществляют меры, направленные на стабилизацию и развитие экономики, перераспределяют доходы (и соответственно, ресурсы) между секторами экономики и субъектами хозяйствования, производят общественные блага, оказывают поддержку малообеспеченным слоям населения путем перераспределения доходов корпораций и высокодоходных групп домашних хозяйств.

38 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора В то же время в состав сектора государственного управления входят более мелкие институциональные единицы, осуществляющие менее масштабные экономические процессы. К ним относятся министерства, службы, агентства, органы управления на муниципальном уровне, школы, больницы, организации культуры и т.п., в отношении которых предметом изучения является их поведение в процессе производства, распределения и потребления общественных благ, а также их отношения между собой и субъектами хозяйствования других секторов. Именно этими институциональными единицами осуществляются непосредственные контакты с институциональными единицами корпоративного сектора, сектора финансовых учреждений на поставку общественному сектору товаров и услуг, а также непосредственное предоставление общественных услуг домашним хозяйствам. С позиций микроуровня рассматривается также деятельность принадлежащих государству и контролируемых им предприятий.

39 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Государственное участие в экономике обычно связывается с противоречивым характером самого рыночного хозяйства, не способного решить ряд сложных проблем социально- экономического развития, так называемыми «провалами рынка». К недостаткам рыночного хозяйства, вызывающим необходимость государственного вмешательства в экономику, в частности, относятся: неспособность частного предпринимательства обеспечить нормальный процесс воспроизводства, что приводит к кризисам, безработице, инфляции и т.п. Государственное вмешательство в экономику позволяет избегать глубоких экономических кризисов, смягчать их и обеспечивать более или менее равномерный экономический рост;

40 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора неспособность частного предпринимательства обеспечить производство общественных благ, что связано в основном с невозможностью или трудностью исключения отдельных индивидуумов из числа потребителей общественных благ. Вытекающая из этого необходимость предоставлять эти блага на бесплатной основе приводит к тому, что многие товары и услуги не могут быть предоставлены рынком или могут быть предложены в недостаточном количестве; недостатки конкуренции. В ряде отраслей и производств существуют одна, две или три фирмы, занимающих очень большую долю рынка, что приводит к ослаблению конкуренции и возможности скрытой договоренности. В других случаях существуют препятствия для вхождения в производство, связанные с высокой экономией на масштабах производства, что приводит к естественным монополиям;

41 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора неравномерность и недоброкачественность информации о потребительских свойствах товаров, технологиях производства, экономической конъюнктуре и тенденциях развития, что может приводить к неправильным решениям участников рынка; внешние эффекты. Существуют случаи, когда деятельность корпораций наносит ущерб другим, - так называемые отрицательные экстерналии; неполные рынки. Частные рынки в ряде случаев не могут обеспечить отдельные товары и услуги, в которых нуждаются рынки частного предпринимательства.

42 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Выделим несколько обстоятельств, которые сами по себе обусловливают неизбежность участия общественного сектора в экономической жизни независимо от «провалов» рынка: 1. Органы государственной власти имеют двойственный характер. 2. Необходимость формирования и постоянной корректировки институциональных основ рыночной экономики. 3. Необходимость перераспределения доходов. 4. В ряде случаев люди действуют в противоречии со своими собственными интересами.

43 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Общественный сектор экономики создает возможности для решения проблем, с которыми не может справиться частное предпринимательство на основе саморегулирования. При недостаточном государственном участии в экономической жизни минусы чисто рыночного механизма проявляются в резкой форме. Вмешательство государства позволяет вносить позитивные коррективы. Вместе с тем оно может, в свою очередь, приводить к негативным результатам. Критики государственного вмешательства в экономику справедливо указывают на такие серьезные недостатки, как недостаточная информированность органов власти при принятии решений, недоучет ответной реакции частного сектора на осуществляемые меры, бюрократизм и коррумпированность государственного аппарата, ограничения, обусловленные политическими процессами.

44 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Недостатки государственной деятельности в значительной мере связаны со слабым контролем общества над органами государственной власти, негативным воздействием отдельных элементов политического процесса, недостаточной мотивацией к эффективности государственных управленческих структур. Используемые меры и механизмы должны быть работоспособными и содействовать улучшению экономической ситуации в стране.

45 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Исследуя роль государства в экономической жизни, следует сконцентрировать внимание не на проблеме ее увеличения или сокращения. Основная проблема заключается в том, справляется ли государство со своими функциями и задачами, стоящими перед обществом и экономикой. Органы государственной власти всегда являются неотъемлемой частью общества и выполняют свои функции в условиях конкретно складывающейся социально-экономической, политической и международной ситуации. При этом существенную роль играют исторические традиции и менталитет населения. Проблема заключается в том, как эти функции выполняются, насколько государству удается способствовать социально-экономическому развитию.

46 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Одной из острых, постоянно дискутируемых проблем является проблема эффективности общественного сектора экономики. По существу, это проблема соотношения эффективности экономического развития и справедливости и равенства в потреблении. Считается, что частный сектор является более эффективным, чем общественный сектор. Он развивается на основе конкуренции, способствующей формированию рыночного равновесия. На этой основе покупатели могут максимизировать для себя выбор товаров и услуг, а производители - обеспечить максимизацию прибыли. Экономика считается эффективной, если при имеющихся ограниченных ресурсах производится максимально возможная при данных условиях величина необходимых обществу товаров и услуг.

47 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Этот подход при его внешней логичности имеет недостатки. Для определения расчета оптимальности необходимо иметь информацию о предпочтениях потребителей, объемах ресурсов и производстве товаров и услуг, технологиях производства, издержках, прибыли, нормах замещения и др., что если и возможно, то в условиях реально функционирующего рынка, тогда как информация для регулирования нужна заблаговременно. Рыночный механизм нацелен на дифференциацию доходов и как следствие - обострение социальной напряженности. В этой связи важным фактором участия государства в экономике является выработка и реализация политики государственного социального обеспечения, направленной на поддержку бедных на основе механизмов перераспределения доходов.

48 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Необходимо соблюдать принцип максимального учета интересов населения конкретных территорий. Сфера ответственности органов власти при предоставлении общественных благ в значительной мере связана с размерами территории, численностью и интересами населения, для которого они предназначены. Ответственность и полномочия в этой связи следует максимально приближать к потребителям услуг. Чем в большей мере услуги затрагивают интересы населения данной конкретной территории, требующие учета местных особенностей, тем на более низком уровне должны концентрироваться полномочия и ответственность за их предоставление.

49 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Как правило, для образования, здравоохранения, жилищной сферы более эффективна концентрация ответственности и полномочий на региональном и местном уровнях; для внешнеполитической деятельности, обороны - на федеральном. В то же время, чем выше заинтересованность центрального уровня управления в реализации каких-либо проектов в регионах и муниципалитетах, тем больше оснований для выделения средств на них из федерального бюджета.

50 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Принцип территориальной справедливости означает выравнивание доступа граждан к основным предоставляемым благам вне зависимости от места проживания. Реализация этого принципа означает, в частности, что по основным функциональным направлениям социальных расходов во всех регионах и муниципальных образованиях должно обеспечиваться выполнение минимальных государственных стандартов. Местные (муниципальные) органы управления согласно конституциям многих стран, в том числе России, не относятся к органам государственной власти. Считается, что в местных (муниципальных) образованиях должен реализоваться принцип местного самоуправления. См., например, автореферат диссертации Зариповой Ильсияр Равиловны на тему: «Экономические основы формирования государственных социальных стандартов на региональном уровне»«Экономические основы формирования государственных социальных стандартов на региональном уровне»

51 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Органы государственной власти, к которым относятся и органы власти регионального уровня, не должны вмешиваться в решение вопросов местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется самим населением через выбранные им непосредственно представительные органы. К ведению местных органов власти относятся вопросы жизнеобеспечения населения территориальных административных образований. Реализация этого принципа в России еще не завершена, финансирование расходов на оказание услуг и социальные выплаты в значительной мере осуществляется за счет средств региональных бюджетов. К тому же они осуществляют непосредственное предоставление населению услуг в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и др.

52 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Для России характерна чрезвычайно большая дифференциация в уровнях развития различных регионов и связанная с этим огромная разница в доходах различных регионов страны. В этой связи в нашем курсе рассматриваются проблемы выравнивания уровней экономического развития, поддержания жизненного уровня населения регионов, находящихся в тяжелом экономическом положении, и роль общественного сектора экономики в их решении. В сферу деятельности национального общественного сектора экономики входят также экономические операции с зарубежными партнерами и регулирование внешнеэкономических связей всей национальной экономики.

53 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора При анализе деятельности сектора государственного управления могут использоваться два основных подхода: нормативный и позитивный. При нормативном подходе внимание концентрируется на том, что правительство должно делать. Он нацелен на выявление роли государства в экономике, постановку целей развития, формулирование и обоснование способов (программ) их достижения. Позитивный подход нацелен главным образом на объяснение того, что реально делает государство, выявление последствий его деятельности, экономических и политических сил, заинтересованных и практических реализующих те или иные программы действий. При изучении нашего курса будут использоваться оба подхода.

54 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Институциональные единицы сектора общественного управления, как и институциональные единицы других секторов экономики, располагают активами, обеспечивающими их деятельность. Экономическая деятельность сектора общественного управления зависит не только от его платежеспособности, но и от чистой стоимости государственных активов - величины имущества, владельцем которого он является. Его возможности и экономическая устойчивость определяются интегрированной величиной всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления, и чистой стоимости государственного имущества. Стоимость государственного имущества определяется величиной нефинансовых и финансовых активов.

55 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора В секторе государственного управления, так же как и в других секторах экономики, создается валовая добавленная стоимость, образуются валовые и располагаемые доходы, осуществляются конечное потребление и накопление капитала. Обладая активами и осуществляя экономическую деятельность, сектор производит все виды экономических операций: производство и использование товаров и услуг; распределение и перераспределение доходов; операции с финансовыми инструментами - принятие и приобретение финансовых обязательств, прирост депозитов в банках и др. Активы и финансовые операции сектора участвуют в качестве составной части в общей экономической и финансовой жизни страны. В силу этого он участвует в общем выпуске продукции, кругообороте доходов, расходов и формировании активов и пассивов.

56 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Масштабы и доля сектора государственного управления характеризуются рядом показателей, отражающих различные аспекты экономики. Такими показателями являются, в частности, величины валовой добавленной стоимости и доходов, получаемых в результате производства и перераспределения валовой добавленной стоимости. Валовой выпуск продукции в секторе государственного управления, определяемый по большинству видов деятельности в размере фактических текущих расходов и потребленного основного капитала, в 2007 г. составил 5,57 трлн. руб., а валовой располагаемый доход - 10,24 трлн. руб., или 31,8 % валового дохода всей экономики (табл. 1).

57 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Показатели КодыМлн. руб. В процентах к соответствующим показателям по экономике в целом Валовой выпуск P ,69,62% Валовая добавленная стоимость B.1g ,49,27% Валовой доход (сальдо первичных доходов) B.5g ,421,08% Валовой располагаемый доход B.6g ,131,78% * См.: Национальные счета России в гг. М.: Росстат, Использованы таблицы и 2.2.7, расчеты автора. Таблица 1 Доля сектора государственного управления в соответствующих показателях по экономике в целом в 2007 г.*

58 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Участвуя в воспроизводственном процессе, сектор государственного управления оказывает существенное воздействие на создание ВВП, формирование совокупного спроса, сбережения, инвестиций и инноваций в целом по экономике. Он формирует налогово- бюджетную, денежно-кредитную и внешнеэкономическую политику, во многом определяющие экономические условия производства, вырабатывает и реализует социальную политику. В этом плане существенную роль играют расходы на конечное потребление. Они складываются из двух компонентов: стоимости произведенных нерыночных услуг и закупки товаров для передачи домашним хозяйствам. Доля сектора государственного управления в расходах на конечное потребление ВВП в 2008 г. составила 17,7%, в том числе на индивидуальные услуги - 8,2%, а на коллективные услуги - 9,5%.

59 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Справочно: Конечное потребление складывается из расходов на конечное потребление домашних хозяйств, расходов государственного управления на индивидуальные товары и услуги и на коллективные услуги, расходов на конечное потребление некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Такая группировка показывает, кто финансирует расходы на конечное потребление. Расходы государственного управления на индивидуальные товары и услуги состоят из расходов сектора государственного управления на потребительские товары и услуги, предназначенные для индивидуального потребления. Такие расходы финансируются за счет Государственного бюджета и внебюджетных фондов из средств, полученных в результате сбора налогов и из других доходов государства. В эти расходы включаются расходы организаций, оказывающих бесплатные (для населения) услуги в области образования, здравоохранения, культуры. Расходы государственного управления на коллективные услуги включают расходы на оказание услуг обществу в целом. В этот показатель включаются расходы бюджетных организаций на государственное управление и обеспечение военной безопасности, на нерыночную науку, на оплату услуг организаций, обслуживающих сельское хозяйство и прочее.

60 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора По общественному (государственному) сектору объемы валового выпуска, валовой добавленной стоимости, валового располагаемого дохода и другие показатели системы СНС в России и других странах не рассчитываются. Общеэкономические результаты деятельности принадлежащих к государству и контролируемых им предприятий отражаются в составе показателей, характеризующих экономику секторов нефинансовых и финансовых корпораций. Для определения суммарного объема деятельности сектора общественного управления в целом могут быть использованы лишь отдельные показатели - численность занятых, стоимость основного капитала и другие, которые позволяют сделать некоторые оценки (табл. 2).

61 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора Таблица 2

62 Молчанов И.Н Понятие, границы и масштабы экономики общественного сектора В России доля численности работников, занятых в государственном секторе, включая сектор государственного управления и предприятия, единственным собственником которых является государство, в 2006 г. в общей численности занятых в экономике составляла около 1/3. Основной капитал общественного сектора составляет более 1/5 всего основного капитала страны, а численность занятых – 1/3. Это свидетельствует о том, что объем деятельности принадлежащих государству предприятий превышает объем деятельности сектора государственного управления. При этом следует иметь в виду, что под предприятиями и организациями, находящимися в государственной собственности, в приведенных данных понимаются предприятия и организации, находящиеся полностью в собственности государства, - казенные предприятия, государственные унитарные предприятия и предприятия, где государству принадлежат 100% акций. Отнесение к ним предприятий и организаций, контролируемых государством, приведет к значительному расширению государственного сектора экономики (общественного сектора). По оценке, его доля в общем объеме ВВП страны составит более половины.

63 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Как для экономики в целом, так и для экономики общественного сектора управления существует проблема выбора в использовании имеющихся ограниченных ресурсов. На всех этапах социально- экономического развития приходится решать, что производить, как производить и для кого производить. При решении вопроса о том, что производить, необходимо делать выбор между общественными благами, предоставляемыми населению бесплатно, и товарами и услугами, производимыми и реализуемыми на коммерческой основе. Общественные блага производятся сектором государственного управления. Платные товары и услуги производятся нефинансовыми корпорациями, финансовыми корпорациями, некоммерческими организациями, обслуживающими домашние хозяйства, и домашними хозяйствами.

64 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Ресурсы экономики ограничены. Поэтому увеличение расхода ресурсов на общественные блага ведет к сокращению производства товаров и услуг на коммерческой основе, и наоборот. Указанными обстоятельствами предопределяется общая граница возможных масштабов бесплатных общественных благ. Эта граница довольно подвижна, однако предоставление чрезмерного, по сравнению с возможностями экономики, объема общественных благ ведет к повышению налогообложения и за определенным пределом - к сокращению роста производства. В этой связи существует проблема распределения ресурсов между сектором общественного (государственного) управления и функционирующими на коммерческих принципах другими секторами экономики.

65 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Другой вопрос заключается в том, как производить. В какой мере государство должно само производить товары и услуги, ответственность за обеспечение которыми оно взяло на себя, и в какой мере оно должно приобретать их у частных фирм? Этот вопрос может по-разному решаться в отношении отдельных видов деятельности. Наряду с вопросом об общем объеме производства общественных благ, существенным является вопрос, для кого производить. Интересы людей неоднозначны. Часть населения отдает предпочтение одним общественным благам, другая - иным. Для органов государственной власти решить этот вопрос иногда довольно сложно. В этом отношении существенную роль играет коллективный выбор.

66 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Представляется, что наибольшее значение для практики распределения общественных благ имеет классификация видов деятельности, основанная на функциях, выполняемых общественным сектором управления, и связанных с ними видах предоставляемых общественных благ, используемая также в функциональной классификации государственных расходов. Виды деятельности сектора государственного управления, обеспечивающие соответствующие общественные блага, могут быть объединены в три большие группы: оказание услуг общегражданского характера (общественные услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность), виды деятельности по развитию экономики и виды деятельности в социальной сфере. Наряду с этим, подлежат рассмотрению воспроизводственные процессы в общественном секторе, взаимоотношения с другими секторами экономики и внешнеэкономические связи. Рассмотрим последовательно указанные выше группы видов деятельности сектора государственного управления.

67 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 1. К услугам общегражданского характера относятся общественные услуги общего назначения, оборона страны и услуги по обеспечению общественного порядка и безопасности. Общественные услуги общего назначения. К общественным услугам общего назначения относится прежде всего проведение выборов, референдумов и других мероприятий аналогичного характера, обеспечивающих реализацию демократических свобод и формирование законодательных и исполнительных органов власти в соответствии с предпочтениями граждан. К услугам общего назначения относятся также услуги, оказываемые сформированными органами власти общими службами, не связанными с конкретной функцией управления, в частности службами экономического и социального планирования, статистической службой; услуги по содействию фундаментальным научным исследованиям.

68 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Общая задача общественных услуг общего назначения заключается в создании условий для коллективного выбора предпочтений в производстве и потреблении общественных благ. Граждане страны потребляют один и тот же их набор. Однако интересы отдельных граждан и социальных групп населения различны и нуждаются в согласовании. Такое согласование в демократическом обществе осуществляется путем выявления мнения основной массы населения. Инструментами выявления преобладающего мнения выступают органы власти, формируемые на выборной основе. В процессе выборов население оценивает предвыборные программы, предлагаемые различными партиями, и определяет свои предпочтения. Таким образом, население путем определения индивидуальных представлений о полезности тех или иных действий приходит к выработке коллективных решений, определяющих воздействие на производство и распределение доходов.

69 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Оборона. Услуги по обеспечению безопасности страны предполагают строительство и содержание вооруженных сил, гражданскую оборону, прикладные исследования и опытные разработки в области обороны. Эти услуги оказывают противоречивое воздействие на экономику. С одной стороны, они обеспечивают заказы государства производству и создают рабочие места, с другой - это прямой вычет ресурсов, которые могли быть использованы на цели выпуска товаров и услуг для населения. Они должны соответствовать возможностям экономики и бюджета и контролироваться гражданскими демократическими институтами органов государственной власти, принимающими военно- политические решения.

70 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Общественный порядок и безопасность. Деятельность правоохранительных органов направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, защиту собственности и интересов общества от противоправных действий. Эти потребности населения обеспечиваются милицией, внутренними войсками, прокуратурой, юстицией, судами, службой исполнения наказаний, органами безопасности, органами по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных препаратов, по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, пожарной охраны, миграционной службой и другими службами. В условиях рыночного хозяйства в экономическом плане важную роль играет защита собственности, гарантирующая отдельным субъектам право на владение, пользование и распоряжение имуществом.

71 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2. Деятельность сектора общественного управления по развитию экономики и обеспечению воспроизводства. Экономический рост в конечном итоге определяется четырьмя ведущими факторами: увеличением капитала; научными исследованиями и инновациями; использованием природных ресурсов; количеством и качеством трудовых ресурсов. Задача государства заключается в том, чтобы обеспечить наилучшее развитие и использование этих факторов. В этой связи основными функциями сектора государственного управления в экономике (наряду с формированием стратегии экономического развития) являются: создание условий для нормального функционирования рыночной экономики; формирование экономической политики и содействие ее реализации; поддержка производства и инновационной деятельности; разработка и реализация политики в области труда; регулирование цен; административное регулирование экономики.

72 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.1. Создание условий для нормального функционирования рыночной экономики. Основными условиями функционирования рыночной экономики являются: обеспечение законодательных основ рыночного хозяйства; организация и регулирование денежного обращения и кредита; поддержание конкурентной среды; макроэкономическое регулирование социально- экономического развития и обеспечение распространения информации.

73 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.2. Формирование законодательных основ рыночной экономики и меры по их реализации. Законодательная деятельность предполагает создание институциональных основ рынка и определение пропорций (соотношений) сосуществующих и дополняющих друг друга рыночного и государственного механизмов обеспечения рыночного хозяйства. Необходимой предпосылкой рыночной экономики являются такие основополагающие акты, как Гражданский кодекс, законы об акционерных обществах, ценных бумагах, земле, ипотеке, векселях и т.п. Законодательные и другие нормативные акты определяют порядок владения собственностью, правила функционирования рынков, регламентируют деятельность предприятий. Они должны обеспечить устойчивую правовую базу экономических отношений и правопорядка в стране, хозяйственно- правовые основы для деятельности в условиях рынка.

74 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.3. Организация и регулирование денежного обращения и кредита. Рыночная экономика немыслима без денежного обращения и кредита. Реализацию этой функции непосредственно осуществляет национальный (центральный) банк страны. Национальный банк относится не сектору государственного управления, а к сектору финансовых учреждений. Вместе с тем он является собственностью государства, которое контролирует его работу и использует его в целях регулирования денежного обращения и кредита в силу присущей ему роли координатора экономической деятельности в стране.

75 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.4. Поддержание конкурентной среды, антимонопольная политика. Наиболее полно эффективность рыночного хозяйства проявляется в условиях конкурентного производства, обеспечивающего минимизацию затрат. Однако в реальной жизни в силу неустойчивости рыночной системы, стремлений к максимизации прибыли и подавлению конкурентов наблюдается тенденция к монополизации производства и монопольному установлению цен, что снижает эффективность производства, ведет к перерасходу ресурсов, необоснованным сверхприбылям, потерям для потребителей.

76 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.5. Макроэкономическое регулирование. Учитывая, что рыночный механизм не обеспечивает устойчивого макроэкономического равновесия и, в частности, равновесия между спросом и предложением, инвестиционным спросом и предложением сбережений, крупным направлением государственной экономической политики является деятельность, направленная на обеспечение экономической стабильности, создание условий экономического роста, сглаживание негативного воздействия экономических циклов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, реализации целевых программ.

77 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.6. Обеспечение распространения информации. Для принятия решений субъекты хозяйствования должны располагать информацией о спросе и предложении товаров, ценах на производимые товары и факторы производства, конкурентах, рыночных прогнозах и т.п. Затраты на информацию являются важным видом трансакционных издержек. Между тем рыночный механизм не в состоянии самостоятельно обеспечить ее распространение. Не все субъекты рынка в состоянии располагать необходимыми сведениями. Причины этого различны. Некоторые не располагают необходимыми для сбора информации средствами. Многие виды информации доступны или становятся известны быстрее лишь некоторым хозяйствующим субъектам, например, в силу их близости к правительству или иным органам власти, принимающим решения, в силу их социального положения и по другим причинам. Неравномерность распространения информации касается не только эксклюзивной, но и общедоступной информации, несмотря на развитие современных средств связи. Лица, владеющие информацией, оказываются в более выгодном положении по сравнению со своими конкурентами. В этой связи государство берет на себя функцию определения объема информации, подлежащей обязательному раскрытию, и установления порядка публикации данных.

78 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.7. Государственная поддержка производства, инвестиционной и инновационной деятельности. Наряду с созданием условий для эффективного функционирования рыночного хозяйства, органы государственной власти осуществляют практическую деятельность, направленную на разработку и реализацию целевых программ государственного или регионального характера, обеспечение сбалансированного развития регионов, создание новых рабочих мест. Органы государственного управления поддерживают важные и перспективные отрасли и производства, финансируют научно-исследовательские работы, инновации, оказывают содействие развитию внутренней и внешней торговли, регулируют деятельность отдельных отраслей и т.д. Ведущим направлением экономической деятельности по поддержке производства является реализация крупномасштабных проектов, которые не могут быть осуществлены частным бизнесом, программ развития отраслей, имеющих особое значение для обеспечения безопасности страны. К таким отраслям относятся космическая и атомная промышленность, оборонная промышленность и др. Эта деятельность способствует наращиванию экономического потенциала страны, инновационному развитию, структурной перестройке экономики, техническому перевооружению и модернизации производства.

79 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.8. Разработка и реализация политики в области труда. Общественный сектор экономики осуществляет общее руководство трудовой деятельностью в стране. Он обеспечивает выработку и практическую реализацию политики в области труда и трудовых норм (например, продолжительность рабочего дня, часы работы, оплату труда, технику безопасности и другие условия труда). Органами государственного управления разрабатываются и осуществляются меры по снижению уровня безработицы, обеспечивается функционирование организаций по трудоустройству и арбитражу, реализуются программы, направленные против дискриминации трудовой деятельности отдельных групп населения по полу, возрасту, национальности, программы сокращения безработицы в слаборазвитых регионах и регионах с высоким уровнем безработицы.

80 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 2.9. Ценообразование. Актуальным направлением деятельности органов государственного управления является формирование механизмов и регулирование цен на услуги общественного сектора, а также воздействие на цены товаров и услуг частного сектора Административное воздействие на экономику. Предметом забот сектора общественного управления является также организация деятельности патентных бюро, служб регистрации торговых знаков, службы по авторским правам, стандартизации и метрологии, службы времени, службы разведки и изысканий в области гидрологии, геодезии и картографии, организация защиты прав потребителей.

81 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Воспроизводство в секторе общественного управления. Существование и развитие общества обеспечиваются непрерывным процессом воспроизводства, сутью которого является производство товаров и услуг, их потребление и возобновление. Сектор государственного управления выступает активным участником воспроизводственного процесса. В этой связи предметом рассмотрения являются производство, распределение и использование валовой добавленной стоимости в самом секторе, его взаимодействие с другими секторами и эффективность использования ресурсов. Ведущими показателями, характеризующими масштабы производства в секторе государственного управления, являются объем и рост валовой добавленной стоимости, ее конкретное наполнение, учитывающее изменение структуры и качественные изменения. В России в 2007 г. валовая добавленная стоимость этого сектора составила 9% суммы валовой добавленной стоимости всех секторов экономики.

82 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 3. Виды деятельности сектора общественного управления в социальной сфере В развитых странах сектор государственного управления вырабатывает и реализует комплекс мер, способствующих формированию человеческого капитала и постиндустриального общества. Важнейшими компонентами деятельности сектора государственного управления в социальной сфере являются регулирование доходов, цен и занятости, обеспечение развития социальной инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры, организация системы социальных гарантий и социальной защиты населения, охрана окружающей среды. Масштабы участия государства в социальной сфере зависят от сложившегося в различных странах типа экономики общественного сектора, преобладания либерального или социально ориентированного направления во взглядах на проводимую экономическую политику, степени регулирования или дерегулирования социально-экономического развития.

83 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Деятельность органов государственного управления в социальной сфере призвана решать две основные противоречивые задачи. Одной из них является обеспечение достаточно высоких жизненных стандартов населения и достижение на этой основе социального консенсуса. С другой стороны, социальная политика призвана стимулировать экономическую активность населения. В условиях рыночного хозяйства, для которого характерны существенные разрывы в уровнях доходов различных социальных групп населения, безработица и другие социальные беды, необходимость повышения жизненных стандартов и сокращения бедности обосновывается требованиями обеспечения социальной справедливости.

84 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Одной из важнейших задач государства является обеспечение возможно более справедливого распределения благ между членами общества. Осуществляя эту деятельность, государство уменьшает социальную дифференциацию путем перераспределения доходов, материальных благ и услуг на основе налогообложения и реализации социальных программ.

85 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики 4. Основными группами предприятий, принадлежащих государству или контролируемых им, являются нефинансовые предприятия и предприятия финансово-кредитного сектора. Нефинансовые предприятия. Сферой деятельности государственных предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, являются: производства, к которым не проявляют интереса частные фирмы; сферы, где требуются крупные первоначальные капиталовложения, которые не под силу частным предпринимателям; производства, связанные с высокими рисками; сферы деятельности, где участие частного капитала нежелательно для государства. К таким предприятиям могут относиться предприятия почты, снабжения водой, газом, электроэнергией, теплом, атомная промышленность, оборонные заводы и др.

86 Молчанов И.Н Виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики Финансово-кредитные учреждения. Почти во всех странах государственной организацией является центральный банк. Он регулирует денежную эмиссию, осуществляет контроль над объемом кредита, управляет международными резервами страны, осуществляет общий контроль над денежно-кредитной системой. В собственности государства могут находиться и другие финансово-кредитные учреждения, занимающиеся приемом переводных депозитов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, принимающие финансовые обязательства и приобретающие финансовые активы. Такими учреждениям являются, например, Сбербанк России, государственные инвестиционные банки.

87 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Важной концепцией, объясняющей необходимость существования общественного сектора, прежде всего государственного сектора, и социально-экономическую роль государства в условиях рыночной экономики, является теория «провалов рынка и общественного блага». В микроэкономической теории выделяют следующие виды провалов рынка, когда свободный рынок неэффективно выполняет свои функции наилучшего удовлетворения общественного спроса и потребностей населения по оптимальным ценам, т.е. не обеспечивает эффективности по Парето, или вообще не производит соответствующих экономических благ: наличие монополий, информационная асимметрия, внешние и внутренние эффекты, общественные блага.

88 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага В качестве синонимов данного термина используются также «изъяны рынка», «несовершенства рыночного механизма» и др. Государство и общественный сектор призваны функционировать в зонах провалов рынка. При этом характер государственного вмешательства должен в каждом случае соответствовать специфике конкретных провалов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение.

89 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Один из видов провалов рынка - наличие монополий, прежде всего естественных монополий, а также олигополии в определенных отраслях экономики, ведущих к недостатку конкуренции производителей и наносящих ущерб общественному благосостоянию и потребителям. Это вызывает необходимость государственного вмешательства в форме создания государственных и муниципальных предприятий в отраслях с наличием естественной монополии и олигополии, государственного регулирования и контроля цен, объема производства и качества соответствующих экономических благ.

90 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Сложнее обстоит дело в ситуации естественной монополии. Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, скорее всего, возрастут.

91 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста, либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обязательств.

92 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Особо выделяется так называемая легальная монополия, или монополия интеллектуальной собственности, специально создаваемая государством для стимулирования научно- технического, технологического прогресса и инновационного развития национальной экономики. Легальная монополия создается законодательно и существует в форме исключительных временных привилегий (правовых и финансовых) создателей новых объектов интеллектуальной собственности (авторов изобретений, ноу-хау, художественных произведений, товарных знаков и др.). Инструментами защиты и поддержки интеллектуальной собственности являются патенты и лицензии, авторское право и др.

93 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Другой вид провалов рынка - информационная асимметрия у производителей (продавцов) и потребителей (покупателей) экономических благ. Как правило, она характеризуется преимуществом в информированности производителей и неосведомленностью потребителей о достоинствах и недостатках товаров и услуг. Особое значение она имеет в отраслях здравоохранения и образования, где без вмешательства государства может привести к оппортунистическому поведению производителей и значительному ущербу для потребителей. Например, навязыванию пациентам врачами дополнительных услуг вплоть до излишних дорогостоящих операций при наличии альтернативных методов лечения заболеваний. Существуют также отрасли, где информационная асимметрия проявляется в большей информированности потребителей, например страхование, где ущерб может быть нанесен недостаточно информированному страховщику при заниженном уровне оценке риска клиента и установлении заниженного уровня страховой премии (взноса), например в страховании жизни и здоровья населения.

94 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Данный вид провалов рынка также требует вмешательства государства, в частности наличия государственного и муниципального сектора в образовании и здравоохранении, обязательного социального страхования и регулирующих функций государства (лицензирование соответствующих видов деятельности, аккредитация учреждений и др.). Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, порождающей позитивные внешние эффекты.

95 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Информационная асимметрия более характерна для отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, поскольку купля-продажа услуги, обладающей свойством неосязаемости, как правило, предшествует ее оказанию. Покупатель вынужден принимать решение о приобретении услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства. Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других провалов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.

96 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Следующий вид провалов рынка - внешние эффекты, или экстерналии - издержки (отрицательные внешние эффекты) или выгоды (положительные внешние эффекты), приходящиеся на лиц, не участвующих в конкретной рыночной сделке. Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект. Так происходит, например, когда предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живет ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки положительные внешние эффекты. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект.

97 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Положительные внешние эффекты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам. Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей деятельности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих положительные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся отрицательными внешними эффектами.

98 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Помимо внешних эффектов, или экстерналии, в рыночной экономике встречаются так называемые внутренние эффекты, или интерналии, которые представляют собой издержки или выгоды, получаемые одной из сторон рыночной сделки в силу нечеткости формулировки контрактов, которые могут принести одной из сторон сделки незаслуженные выгоды, а другой стороне нанести экономический ущерб. Данный вид провалов рынка также требует вмешательства государства для обеспечения баланса интересов сторон при заключении и выполнении контрактов, являясь основой контрактного права. Анекдот в тему: Рабинович заключил договор с Одесским морским пароходством на окраску парохода "Тарас Шевченко". Через три дня приходит в пароходство: - Работа выполнена, хочу получить деньги. Моряки: - Погодите, давайте сначала посмотрим на Вашу работу! Идут на пирс, там стоит пароход, борт которого сверкает свежей краской. Рабинович: - Ну? Моряки: - Погодите, давайте ещё посмотрим со второго борта. Садятся в катер и огибают пароход со стороны моря. Там борт старый, ржавый, неокрашенный. Моряки: - Рабинович, кого Вы хотели обмануть? Неужели вы думали, что мы не догадаемся посмотреть со второго борта тоже? Рабинович: Минуточку! Давайте обратимся к договору! Достаёт из кармана договор, читает: "Договор о покраске парохода "Тарас Шевченко". Так... Вот! "Договор. Мы, Рабинович, с одной стороны, и Одесское морское пароходство, с другой стороны..."

99 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Наконец, важнейшим видом провалов рынка является наличие в условиях рыночной экономики помимо частных товаров и рыночных услуг, или частных экономических благ, производимых и потребляемых на рыночной основе, так называемых общественных благ, производство которых на чисто рыночной основе или невозможно вообще, или возможно, но в ограниченном масштабе, не удовлетворяющем общественный спрос. Причина заключается в особенностях их свойств, отличных от частных экономических благ (рыночных товаров и услуг), которые будут рассмотрены ниже.

100 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Существуют также макроэкономические провалы рынка, обусловленные нестабильностью функционирования рыночной экономики, вызывающей экономические и финансовые кризисы, инфляцию и безработицу, малообеспеченность и нищету значительной части населения, чрезмерную дифференциацию доходов, социальную нестабильность и другие негативные социально-экономические последствия для граждан и общества в целом. Это также требует государственного вмешательства в виде выполнения ряда социально-экономических функций: стабилизационной и социально-защитной.

101 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага В условиях цикличного развития экономики, сопровождаемого экономическими спадами, инфляцией и безработицей, государство проводит стабилизационную макроэкономическую политику, направленную на поддержание устойчивых темпов экономического роста, стабильных цен и обеспечение полной занятости. Макроэкономическая нестабильность снижает эффективность национальной экономики. Государство также формирует систему социальной защиты населения от различных социальных рисков (безработицы, нищеты и малообеспеченности, болезней, производственных травм и профзаболеваний, инвалидности и старости, смерти кормильцев и др.), обеспечивая социальную стабильность и социальную справедливость в обществе, основанном на рыночной экономике.

102 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага К провалам рынка, связанным с проблемой социальной справедливости и стабильности в обществе, относится объективно обусловленный рыночными отношениями стихийный процесс чрезмерной дифференциации доходов и имущественного положения населения, что ведет к вымыванию среднего класса и вызывает необходимость осуществления государством политики перераспределения доходов и имущества с помощью прогрессивных подоходных налогов и социальных субсидий малообеспеченным слоям населения.

103 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Общественные блага - вид экономических благ, обладающих свойствами, противоположными частным экономическим благам (рыночным товарам и услугам). Существуют чистые общественные блага, которые рынок не производит вообще (национальная оборона), и смешанные общественные блага (клубные, социально значимые и квазиобщественные блага), которые рынок может производить, но в недостаточном количестве. Источником их производства могут быть гражданское общество (клубные блага), муниципалитет или государство в определенном масштабе (социально значимые блага, квазиобщественные блага в отраслях естественной монополии).

104 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Общественное благо характеризуется двумя свойствами - неконкурентностью (неизбирательностью) и неисключаемостью. Неконкурентность означает, что потребление общественного блага одним человеком не уменьшает его доступность для других. Такое благо неконкурентно и неизбирательно, так как оно потребляется коллективно и предельные издержки для дополнительного потребителя равны нулю; следовательно, нецелесообразно назначать плату за его потребление. Неисключаемость означает, что технически невозможно ограничить потребление общественных благ или такое ограничение экономически нецелесообразно из-за неприемлемо высоких затрат на предотвращение бесплатного доступа к общественному благу дополнительного потребителя, или на введение механизма его платности.

105 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Блага, которым присущи оба свойства в полном объеме, называются чистыми общественными благами. К ним относятся национальная оборона, охрана окружающей среды, фундаментальная наука, законодательство. На практике только небольшое число экономических благ относится к чистым общественным благам. Большинство общественных благ представляют собой смешанные общественные блага, где одно из их базовых свойств (неконкурентность или неисключаемость) проявляется слабо или отсутствует. Чистые общественные блага характеризуются большим диапазоном положительных внешних эффектов.

106 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Некоторым смешанным общественным благам, т.е. исключаемым благам, присущ сильно выраженный положительный внешний эффект. Такие блага принято называть социально значимыми благами, или благами особого достоинства. К ним относятся услуги образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и социального страхования. Положительные внешние эффекты не представляется возможным интернализовать (превратить их во внутренние) с помощью конкурентно-ценового механизма, а значит, в условиях рынка будет иметь место недопроизводство таких благ. Как и в случае с чистыми общественными благами, при производстве социально значимых благ внешний эффект их воздействия затрагивает тех граждан, которые не участвуют в их оплате. Возникает проблема «безбилетного пассажира». В зависимости от масштабов положительного внешнего эффекта, от степени территориального охвата полезного действия общественного блага принято выделять международные, общенациональные и локальные общественные блага.

107 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Все чистые общественные блага и многие социально значимые блага финансируются государством за счет бюджета и налоговых доходов, а также из внебюджетных фондов обязательного социального страхования и страховых взносов (социальных налогов). Недальновидное поведение потребителей и производителей характерно для рынков услуг образования, здравоохранения, страхования социальных и профессиональных рисков, рисков гражданской и профессиональной ответственности. Данный недостаток ведет к феномену неполного рынка и негарантированности права на жизнь и охрану здоровья для незастрахованных граждан, права на школьное образование для всех молодых граждан. Это требует введения обязательного социального страхования или государственного здравоохранения, всеобщего обязательного общего среднего образования.

108 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Таким образом, ограниченный суверенитет потребителя на рынке услуг страхования социальных рисков вызывает необходимость государственного вмешательства для обеспечения всех граждан страховой защитой от социальных рисков. С этой точки зрения обязательное социальное страхование является социально значимым благом, к получению которого государство по-отечески принуждает граждан для их собственной пользы. К смешанным общественным благам могут быть отнесены услуги и продукция отраслей естественных монополий (электроэнергетика, коммунальные услуги, железнодорожный и трубопроводный транспорт, почтовая и другие виды связи и т.д.) в связи с их стратегической ролью в социально- экономической жизни страны.

109 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Смешанные общественные блага - социально значимые и блага естественных монополий - могут быть произведены в государственном и частном секторах экономики. Границы применения платности при производстве социально значимых благ (образование, здравоохранение и культура) обусловливаются не только соотношением свойств общественного блага (неисключаемости и несостязательности), но и фактором, связанным с асимметрией информации. Смешанные общественные блага в виде продукции и услуг естественных монополий производятся на платной основе, но рынок таких товаров и услуг является монопольным, и он требует соответствующих методов государственного регулирования. К смешанным общественным благам относятся исключаемые блага ограниченного доступа и перегружаемые блага.

110 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Исключаемые блага ограниченного доступа означают распространение принципа исключения не на индивида, а на коллектив индивидов, необходимость которого обусловлена совместным, коллективным характером их потребления. Такие блага принято называть клубными благами (плавательный бассейн, спортивные клубы и т.д.). Предельные издержки на доступ к потреблению таких благ невелики, и принцип платности применяется в сфере их потребления в специфической форме вступительных и членских взносов. Существует такой вид общественных благ, как перегружаемые общественные блага (дороги, мосты, тоннели и т.д.), потребление которых до определенного предела неконкурентно, неизбирательно, может финансироваться за счет бюджета и быть бесплатным для потребителя. Однако наступает рубеж, когда возникает их перегрузка («пробки» на автомобильных дорогах), растут предельные издержки и конкурентность в потреблении и может быть введена платность за пользование такими благами (плата за проезд по автострадам).

111 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага Таким образом, из провалов рынка вытекают основные функции общественного сектора в условиях смешанной рыночной экономики. Они включают: перераспределение ресурсов для производства общественных благ, антимонопольное регулирование и поддержку конкуренции, государственное предпринимательство в отраслях естественной монополии и олигополии, перераспределение доходов для обеспечения социальной справедливости и стабильности, стабилизацию развития национальной экономики, разработку и реализацию стратегии устойчивого развития национальной экономики.

112 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага К функциям государства и общественного сектора в условиях становления рыночной экономики относятся: руководство трансформацией плановой экономики в смешанную рыночную экономику; стабилизационная функция; демонополизация государственного сектора и развитие конкуренции; обеспечение макроэкономического равновесия в экономике и социальной справедливости в распределении доходов. Они также включают: регулирование цен на услуги и товары в отраслях естественной монополии и олигополии, поддержку технико-технологической модернизации национальной экономики и структурных реформ, формирование системы социальной защиты населения от различных социальных рисков. Особое значение данные функции государства имеют в условиях современного финансово-экономического кризиса.

113 Молчанов И.Н Провалы рынка и общественные блага

114 Молчанов И.Н Лекция 1. Спасибо за внимание!