Об оптимальных структурах контроля и подавлении коррупции Васин А. А. Николаев П.В. Уразов А.С. Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований по проекту и гранта НШ

Роль государственных инспекций в экономике Отметим два основных направления деятельности государственных инспекций. Сбор денег (налоговых, таможенных и других платежей) в государственный бюджет. Задача налоговой, таможенной и других инспекций – контроль за правильностью уплаты бюджетных платежей различными экономическими агентами, в частности, за предоставлением льгот, предусмотренных законодательством для определенных категорий экономических агентов. Пресечение противоправной, общественно-опасной деятельности. Этой работой занимаются милиция, таможня, госнаркоконтроль, санитарная, пожарная и другие инспекции. Задача при этом сходная: на основе информации, поступающей от контролируемых агентов, а также из других источников, нужно организовать систему контроля так, чтобы минимизировать ущерб для общества. 2

Проблемы эффективной организации инспекций Важнейшей проблемой на пути эффективной организации инспекций является коррупция. С начала 2000-х руководство России выражает желание ограничить коррупцию, однако позитивных сдвигов достичь не удалось. В 2005 г. Фонд Индем представил результаты опроса, посвященного коррупции в России. Согласно результатам опроса, в сфере бизнеса годовой объем взяток достиг $316 млрд., в 2,6 раза больше доходной части федерального бюджета. По оценке Transparency International, в 2008 г., Россия переместилась со 127-го на 147-е место из 166 в рейтинге восприятия коррупции. Необходимо отметить, что экономический ущерб от коррупции нельзя оценивать, исходя лишь из количества и размера взяток. Его составляющие – это сотни миллиардов рублей налогов и таможенных пошлин, не выплаченных государству, тысячи людей, погибших и пострадавших в результате пожаров, несчастных случаев на производстве, отравлений некачественными продуктами и алкоголем. Адекватная оценка должна учитывать все компоненты снижения общественного благосостояния, в том числе и сокращение темпов экономического роста, связанное с коррупцией. 3

Цели работы В настоящей работе суммируются и обобщаются предыдущие результаты анализа проблемы оптимальной организации государственной инспекции (см. Васин, Панова (2000), Васин (2005), Васин, Морозов (2005)). Цель нашего исследования – ответить на вопрос: как с минимальными издержками организовать систему контроля над экономическими агентами, чтобы подавить коррупцию и обеспечить соблюдение закона? Стратегия организации включает порядок проведения проверок и ревизий, а также метод расчета зарплат инспекторов и ревизоров различных уровней. Концепция оптимальной организации инспекции и подавления коррупции излагается на примере задачи сбора простого бюджетного платежа, размер которого фиксирован, а проблема контроля возникает, поскольку при некотором условии агент освобождается от его уплаты. 4

Обзор литературы Коррупции и ее влиянию на эффективность государственных инспекций посвящено множество работ (см. обзоры в Сатаров (2004), Левин, Цирик (1998)). Отметим работы Chander, Wilde (1992), Hindriks, Keen, Muthoo (1999), которые также рассматривают коррупцию в налоговой инспекции. Вскрытие фактов взяточничества в этих моделях происходит экзогенно с заданной вероятностью, называемой уровнем остаточной честности. o Первая работа изучает равновесное поведение агентов и сравнительную статику чистого налогового дохода при изменении налогов и штрафов. Показано, что иногда их увеличение может снижать чистый налоговый доход. o Вторая работа рассматривает механизмы стимулирования инспекторов со стороны государства и определяет его оптимальную стратегию в рамках подхода «принципал-агент». Отметим, что эффективность работы инспекции и максимальный чистый налоговый доход в упомянутых работах оказываются низкими из-за неоправданного ограничения множества стратегий государства. Инспектор - потенциальный взяточник - проверяет каждого плательщика, ревизия не проводится. Похожая ситуация возникает в модели Acemoglu, Verdier (2000), где вывод о низкой эффективности регулирования промышленной деятельности связан с предположением о том, что только штрафы, собираемые инспекцией за использование «грязной» технологии, могут идти на финансирование её работы. 5

Описание модели 6

7

Обеспечение честного поведения 8

Численное моделирование 9

10

Обсуждение результатов Данный пример соответствует стилизованной усреднённой модели налогообложения малых предприятий. Среднее число таких предприятий в России – около 5 на 1000 человек, то есть число приходится примерно на 20 млн. (население крупного федерального округа). Средняя величина годового дохода, который можно попытать укрыть от налогов, принимается равной 1200 тыс. рублей при средней налоговой ставке 12,5%. Вместо непрерывного в реальности распределения укрываемого дохода мы рассматриваем двухточечное распределение с указанным средним значением. Предприятиям с низким доходом нечего укрывать, а каждое предприятие с высоким доходом может попытаться скрыть доход в 2400 тыс. рублей. Значение штрафа согласуется с законом, согласно которому уклонение в крупных размерах (более 300 тыс. руб.) может наказываться штрафом в размере годового дохода, скрытого от налогообложения. Сроки проведения проверки малого предприятия и альтернативная зарплата инспектора соответствуют экспертным оценкам для Москвы. 11

Обсуждение результатов Результаты расчетов подтверждают возможность эффективной организации инспекции, подавления уклонения и коррупции. Начиная с четырех уровней, затраты на проверки и ревизии составляют не более пяти процентов от валового налогового дохода. Для эффективного контроля за плательщиков нужно не более 220 инспекторов и двух доверенных лиц. Среднее количество проверок в расчете на одного плательщика не превышает В масштабах России наиболее эффективной будет, видимо, инспекция с 5-6 уровнями. Её формирование не потребует существенного изменения существующей структуры. 1-ый уровень составят районные инспекции, 2-ой – региональные управления, 3-ий – центральный аппарат и служба собственной безопасности инспекции, 4-ый – Счетная палата РФ. В качестве доверенных лиц можно рассматривать руководителей инспекции и Счетной палаты. 12

О практических мерах по борьбе с коррупцией Примером страны, в которой подобная стратегия эффективно применяется, является Сингапур. В этой стране существует независимое ведомство по противодействию коррупции с широкими полномочиями, которое подчиняется лично главе государства. Чиновники получают высокие зарплаты, но подвергаются интенсивному контролю – вышестоящий чиновник проверяет нижестоящих, производя время от времени случайные, непредвиденные проверки. Недобросовестная работа карается увольнением без права поступить в дальнейшем на государственную службу. На начальном этапе из налоговой и таможенной инспекции было уволено свыше 50% служащих. В настоящий момент страна входит в десятку наименее коррумпированных по рейтингу Transparency International. 13

О практических мерах по борьбе с коррупцией Исходя из международного опыта и проведенного анализа, следует отметить и обсудить следующие меры по борьбе с коррупцией. 1. Регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур. Все страны, достигшие хороших результатов, использовали этот подход. Если чиновники сами пишут правила и законы, относящиеся к их сфере деятельности, то нередко за счет сложных и неоднозначных норм закладывают возможность практически неустранимой коррупции. Большую опасность с этой точки зрения представляют законы или административные акты, предоставляющие чиновнику возможность произвольно выбирать меру наказания проверяемого им плательщика или чиновника низшего уровня. 2. Ужесточение режима проверок и наказаний. Далеко не всегда это дает хороший результат. В некоторых случаях ужесточение наказаний ведет лишь к увеличению размера взяток. Наш анализ подтверждает такую возможность в случае, когда стратегия проверок не адаптируется к изменению штрафов за уклонение от налога. Но и при оптимальной стратегии проверок слишком жесткие наказания налогоплательщиков и инспекторов могут иметь негативные последствия, поскольку они толкают нарушителей к более серьезным преступлениям. 14

О практических мерах по борьбе с коррупцией 3. Стимулирование эффективной работы инспекторов путем установления высокой зарплаты и/или гибкой системы оплаты в зависимости от результатов. Сочетание «кнута и пряника» позволило минимизировать коррупцию в Сингапуре и Гонконге, дало неплохие результаты в Японии и Китае. Модель многоуровневой инспекции подтверждает возможность эффективной организации инспекции за счет разумного выбора зарплат и системы проверок и увольнения недобросовестных сотрудников. Что касается премий, пропорциональных сумме собранных штрафов, то такой метод стимулирования опасен, поскольку создаёт предпосылки для координации действий инспекторов и формирования коррупционной структуры. Отметим, что в странах, достигших низкого уровня коррупции, такое стимулирование не использовалось. 4. В настоящее время в России широко обсуждается обязательное декларирование чиновниками и их ближайшими родственниками доходов и имущества. Введение такой нормы может быть разумным с точки зрения ограничения социального неравенства и усиления общественного контроля за расходованием государственных средств. Однако, ожидать большого эффекта от этой меры в плане борьбы с коррупцией на наш взгляд не следует. Она позволит выявить лишь неопытных и глупых коррупционеров. Основная масса крупных взяточников готова к введению этой нормы и найдет, на кого переписать доходы и имущество. Более того, данная норма создает потенциальную возможность для провокаций с целью дискредитации и устранения честных чиновников. Поэтому она должна быть тщательно проработана с этой точки зрения. 15

О практических мерах по борьбе с коррупцией 5. Совсем неверной представляется идея ограничения максимального числа проверок плательщика одной или двумя за годовой отчетный период. Для выявления чиновников- взяточников необходимо проведение ревизий, частью которых являются повторные проверки плательщиков. Как показывает наша модель, при этом лишь малая часть агентов подвергается проверке более одного раза. Но потенциальная возможность ревизии является важнейшим фактором, предотвращающим коррупцию. Важно отметить, что механизм случайного выбора проверяемых должен находиться в руках центра. Инспекторы не должны иметь возможности освободить плательщика от проверки или ревизии. В противном случае будет создаваться ситуация, благоприятная для развития коррупции. Иногда приходится слышать, что во всех странах, достигших успеха, искоренение коррупции потребовало очень много времени, и поэтому нельзя рассчитывать на быстрые результаты. Пример Сингапура убедительно свидетельствует, что это не так. Что необходимо – так это политическая возможность для подавления коррупции. 16

О практических мерах по борьбе с коррупцией Особая сложность борьбы с коррупцией в России связана со сращиванием власти и бизнеса. Руководящие чиновники в системе исполнительной власти на разных уровнях контролируют через родственников или иных доверенных лиц коммерческие предприятия, деятельность которых является для них главным источником дохода. Для максимизации прибыли и захвата доминирующих позиций на рынке чиновники добиваются для своих предприятий всевозможных льгот и выводят их из-под контроля государственных инспекций. Предлагаемая в данной работе стратегия организации инспекций может быть применена для разрушения коррупционных структур такого рода, если будет обеспечена независимость инспекторов от местной власти. 17