Правовое обеспечение государственного и муниципального управления
Тема 2. Конституционно-правовое обеспечение государственного и муниципального управления в России
1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления. 2. Субъекты государственного и муниципального управления 3. Понятие компетенции и ее соотношение с полномочиями предметами ведения Понятие правового статуса органа управления. 4. Понятие органа власти и государственного и муниципального управления. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления. 6. Распределение компетенции в органе государственного и муниципального управления 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления Вопросы темы
Система государственного управления отождествляется с системой органов государственной власти. Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества. Конституция РФ 1993 г., как нормативный правовой акт высшей юридической силы, определяет и разграничивает органы государственной власти, закрепляет систему принципов их организации и деятельности, иерархию построения, полномочия и функции, порядок образования и упразднения. Система (все ее государственные органы) выступает в качестве непосредственного объекта (предмета) конституционно-правового регулирования и обеспечения. Они обладает широким спектром разнообразных свойств и закономерностей, правовое обеспечение которых имеет первостепенное значение для решения весьма острых проблем по достижению эффективности как системы в целом, так и ее элементов - органов государственной власти. Главной категорией системных исследований является понятие «система» (от греч. systema). Систему рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое согласно принципам или закону либо она определяется как совокупность частей, связанных общей функцией. В широком смысле - это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Многообразие подходов к определению понятия «система», а их известно «более сорока», показывает, что со временем изменение понятия «система» происходило не только по форме, но и по содержанию. Наукой пока не выработано общепринятое определение понятия «система», которое может быть приложено к изучению любых объективно существующих или мыслимых предметов. Следует обратить внимание на определение В.Д. Могилевского: «Система есть особая организация специализированных элементов, объединенных в единое целое для решения конкретной задачи». Эту же группу можно усложнить - отнести синергетический подход к определению понятия «система». Система органов государственной власти имеет системные конституционно- правовые характеристики: открытости - взаимодействия с внешней средой (ч. 4 ст. 15, п. «о» ст. 72, п. «м» ст. 83, п. «г» ст Конституции РФ и др.), самоорганизации, устойчивости (инерции - эластично-возвратного механизма) и эргатичности ( непременным элементом системы является человек), историчности (самобытные корни). Система по всему профилю взаимодействует с гражданами и структурами гражданского общества, а также является встроенной в мировой системный порядок 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Речь идёт не о разделении абсолютно независимых властей, а разделении единой государственной власти (единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма) на три самостоятельные ветви власти. Принцип разделения властей является основополагающим, ориентирующим, но не безусловным. Согласно статье 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ (он является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в системе федеральных органов поставлен на первое место и не отнесён непосредственно ни к одной из основных ветвей власти), Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации, её законодательный и представительный орган, состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы ), Правительство Российской Федерации (возглавляет систему органов исполнительной власти РФ), суды РФ Конституционный РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие федеральные суды (осуществляют судебную власть, в частности, правосудие). Помимо указанного в Конституции Правительства РФ действуют и другие федеральные органы исполнительной власти федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также их территориальные органы. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
На основе методологии общей теории систем можно определить систему органов государственной власти Российской Федерации как открытую социально- политическую элементно-эшелонированную двухуровневую конституционно- правовую конструкцию с централизовано-сегментарным разделением властной компетенции базовых (создаваемых в порядке конституционных установлений) институтов государственной власти. Они структурирует власть по секторам (происходит разделение труда) Ее элементы взаимодействуют на основе форм системообразующего (конституционного), родового (законодательного) и видового (нормативного) выражения прямых и обратных взаимосвязей и взаимозависимостей которые объективируют закономерности конституционно-правовых параметров построения и функционирования системы органов государственной власти Российской Федерации 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Государственные органы, не относимые к одной из основных ветвей власти Помимо Президента России, некоторые государственные органы с особым статусом также нельзя отнести ни к одной из основных ветвей власти: Администрация Президента РФ - обеспечивает деятельность Президента РФ; Полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах - представляют Президента РФ и обеспечивают реализацию его конституционных полномочий в пределах федерального округа; Органы прокуратуры РФ (де юре является органом исполнительной власти, но не подчиняется Правительству РФ) - осуществляют от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих законов и другие функции; Центральный банк РФ - основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти защита и обеспечение устойчивости рубля; Центральная избирательная комиссия РФ - проводит выборы и референдумы, возглавляет систему избирательных комиссий; Счётная палата РФ- осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы граждан РФ и других заявителей на решения и действия государственных органов и органов местного самоуправления, принимает меры по восстановлению нарушенных прав; другие федеральные государственные органы, также не относящиеся ни к одной из основных ветвей государственной власти. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Разделение властей в субъектах Российской Федерации Помимо разделения властей «по горизонтали», существует разделение властей «по вертикали» разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разделение властей в самих субъектах федерации. Ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 года закреплены такие принципы деятельности органов государственной власти, как единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий. Указанным федеральным законом также определены основные полномочия, основы статуса и порядка деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти, а также высших должностных лиц субъектов РФ. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. В субъектах РФ также действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также должностные лица Администрации Президента РФ, органы прокуратуры, избирательные комиссии и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из основных ветвей власти. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Система органов государственной власти в Российской Федерации отражает единство конституционных принципов построения и деятельности государственных органов. К ним относятся: 1) Приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст.2,7,18 Конституции РФ). Именно права и свободы человека и гражданина определяют главное содержание и направление деятельности органов государственной власти России с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития человека; 2) Народовластие (ст.3 Конституции РФ). Верховной властью в стране наделяются органы, которым народ доверяет и вручает соответствующие полномочия. Эти органы формируются непосредственно населением страны или от его имени представителями народа – депутатами. 3) Федерализм (ст.5 Конституции РФ). Благодаря этому принципу обеспечивается единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий, равноправие и самоопределение народов. 4) Разделение властей (ст.10,11 Конституции РФ) Основные функции власти (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляются самостоятельными органами, которые не зависимы, самостоятельны и взаимно уравновешенны. Разделение властей действует как по горизонтали (самостоятельные ветви власти), так и по вертикали (федеральный уровень и субъектов Федерации). 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Президент РФ – глава государства Администрация Президента РФ Законодательная власть Федеральное собрание СФ РФ Исполнительная власть Правительство РФ Министерства Федеральные службы Федеральные агентства Судебная власть КС РФ ВАС РФ ВВСРФ ГД РФ Генеральная прокуратура РФ Российская модель разделения и взаимодействия властей (система сдержек противовесов) Субъекты РФ Местное самоуправление С К РФ 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований и «функционально не зависит от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании». При этом организация данных систем имеет идентичные основные принципы на основе Закона ФЗ, который является основой для разработки уставов и иных правовых актов местного самоуправления. С теоретической точки зрения можно выделить три основные модели: -административная модель - подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, встроенность местной власти в государственную власть. Последовательная реализация данной модели означает прекращение самостоятельности местного самоуправления, его замену системой местного государственного управления; -децентрализованная модель, при которой органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти. Эта модель практически не встречается в мире, так как местное самоуправление не может игнорировать потребности государства, а государство не может полностью дистанцироваться от местных дел; -дуалистическая модель - сочетание первой и второй моделей. Эта модель предполагает контроль государства за местным самоуправлением, хотя этот контроль не является всеобъемлющим. Однако ни одна из этих моделей не является оптимальной 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
В зависимости от численности населения, территории, масштабов хозяйственной деятельности кардинально может отличаться и структура исполнительных и распорядительных органов муниципального образования. В поселении с несколькими сотнями жителей вся администрация может состоять из старосты, его помощника и счетовода. В большом муниципальном районе и тем более в мегаполисе - городском округе, имеющем несколько сотен тысяч или миллионов жителей, местная администрация состоит из десятков подразделений, которые включают большой штат муниципальных служащих. I. Поселения и городские округа Глава муниципальног о образования Население Представит ельные органы поселения Глава местной администрации Местная администрация Представительный орган муниципального образования 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
II. Поселения и городские округа Глава муниципальног о образования Представит ельные органы поселения Население Глава местной администрации Местная администрация Представительн ый орган муниципального образования 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением. 3. В соответствии с уставом муниципального образования он возглавляет представительный орган. 4. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса. 5. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. 6. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Данную модель можно охарактеризовать как "сильный представительный орган - слабый исполнительный". Похожие структуры создавались в г. Кургане, где представительный орган, возглавляемый избранным главой муниципального образования, имел право нанять по контракту управляющего, и в г. Тюмени, где администрацией руководил первый заместитель главы муниципального образования. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
III. Поселения и городские округа Глава местной администрации Местная администрация Представительн ый орган муниципального образования Глава муниципальног о образования Представит ельные органы поселения Население 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением. 3. В соответствии с уставом муниципального образования он возглавляет местную администрацию. 4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Эта достаточно традиционная модель "сильный мэр - совет" до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. оставалась наиболее распространенной в России. В частности, она была реализована в Екатеринбурге, Калуге, Красноярске, Нижнем Новгороде, Твери, Ульяновске, Южно-Сахалинске. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления Глава муниципальног о образования Представит ельные органы поселения Население IV. Сельские поселения 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования. 3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. 4. Структура исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (главы муниципального образования). Данная схема предусматривается только для сельских поселений и является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством ее является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании. 1. Роль ветвей государственной власти в правовом регулировании государственного и муниципального управления.
Субъекты государственного и муниципального управления – это органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные полномочиями, имеющие свои правовые статусы которые подлежат правовому обеспечению. Они различаются по основаниям: - по ветвям власти; -по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни; -по сферам деятельности; -по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.; - по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты: экспертные советы, фракции и т.д.; - по составу: индивидуальные, коллегиальные. Понятие правового статус органа государственной власти (должностного лица) может быть выражено через его политико-социальное назначение, выражаемое в задачах, что и обусловливает его место в системе органов государственной власти, а также и компетенцией, которая представляет собой совокупность полномочий для выполнения этих задач, установленных Конституцией и законодательством РФ, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризируется их функциональным назначением, управленческим профилем, структурно- функциональными качествами и особенностями, наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов 2. Субъекты государственного и муниципального управления
Термин «компетенция» происходит от латинского «competentia», что означает ведение, способность, принадлежность по праву, и обычно используются в двух смыслах: а) для определения круга вопросов, в которых субъект обладает познаниями (используется в объективном (или фактическом) смысле при обозначении ведения, компетентности субъекта); б) для определения круга полномочий, которыми наделен субъект (употребляется в формальном (или юридическом) смысле при характеристике прав и обязанностей субъекта). Определение понятия компетенция в формальном (юридическом) значении предлагалось различными авторами и зависело от элементов, включаемых ими в структуру компетенции. В качестве этих элементов назывались полномочия, предметы ведения, функции. Некоторые государствоведы в качестве самостоятельных элементов компетенции выделяют цели и задачи, стоящие перед субъектом-носителем компетенции, формы его деятельности, ответственность. Как правило, понятие «компетенция» употребляется как объединяющее для понятий «предмет ведения», «функции» и «полномочия» и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (т.е. каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т.е. в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (т.е. направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (т.е. пределы такого воздействия). 3. Понятие компетенции и ее соотношение с полномочиями предметами ведения.
Термин «компетенция» достаточно часто используется в нормативных правовых актах, при этом нормодатель допускает его употребление в различных значениях. Легальное (законодательное) закрепление понятие «компетенция органа государственной власти» получило в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Оно определяется как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. При этом под полномочиями названным законом понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Компетенция государственных, муниципальных органов и должностных лиц определяется федеральными нормативными правовыми актами, актами субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления. Установленная правовыми актами компетенция органов и должностных лиц не подлежит расширительному толкованию. 1. Понятие компетенции и ее соотношение с полномочиями предметами ведения.
В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как "составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации. В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. Под государственными полномочиями понимается полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности всего государства, субъекта Федерации или муниципального образования Под предметами ведения РФ, субъектов РФ следует понимать конституционно установленные вопросы РФ, субъектов РФ, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов самоуправления в соответствующих сферах общественной жизни. Под предметами ведения муниципального образования следует понимать вопросы местного значения, установленные для данного вида муниципального образования законодательством Российской Федерации. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его элементов, блоков, подсистем, и взаимосвязями между ними. Под структурой механизма государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев, элементов, их соподчиненность, соотношение и характер взаимосвязи. 3. Понятие компетенции и ее соотношение с полномочиями предметами ведения.
Государственный орган - элемент механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства. Под органом государственной власти мы понимаем гражданина или коллектив граждан профессионально выполняющих государственно-властные полномочия в пределах установленных государством задач и функций. Государственные органы образуют государственный аппарат, то есть единое организационное целое, объединенное общностью целей, задач, принципов их деятельностью по осуществлению государственных функций. Порядок создания, наделения властными полномочиями и функционирования органа государственной власти должен быть определен соответствующими нормативными правовыми актами. Орган власти должен обладать самостоятельностью в пределах выполнения присущих только ему задач и функций. Орган власти имеет свою структуру и материальную базу, финансовые средства, источник финансирования. Употребляется термины «органы государства», «государственные органы», «органы государственной власти» Критерий, принятый за основу при разделении функций властных (государственно-властных) и обеспечивающих государственно-властную деятельность, может быть применен и при классификации государственных органов 4 Понятие органа власти и государственного и муниципального управления
Они могут быть подразделены на «органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность» В подходе к терминологии основным критерием считать функции (компетентность, полномочия) конкретного органа. Они непосредственно выражают функции органов государственной власти, связанных с принятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлением исполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческой деятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствием общественных отношений конституции и законам. Что касается термина «государственной орган власти», то в научной литературе существует мнение, что государственные органы – это такие подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять функциональную деятельность государства и наделены полномочиями, через которые призваны обеспечивать деятельность соответствующих высших органов государственной власти. С точки зрения явлений государственно-правовой жизни, это – органы, которые связаны с организацией государственной власти, ее осуществлением – «орган государства» или, как его аналог, «государственный орган», обеспечивающие государственно-властную деятельность. То есть организационные структуры, которые, не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач органов государственной власти. Они являются самостоятельными структурными частями государственного аппарата. Также в научной литературе выделяются и «вспомогательные государственные органы», выполняющие вспомогательные функции в установленном государством порядке 4 Понятие органа власти и государственного и муниципального управления
Если предметы ведения характеризуют конкретный вопрос сферы жизнедеятельности, то объем же деятельности органов государства и местного самоуправления в пределах предмета ведения соответственно РФ, ее субъектов и местного самоуправления будет характеризоваться понятием «компетенция». Для того чтобы не происходило смешения деятельности органов власти (особенности исполнительной) в конкретных сферах, для каждого из них устанавливается определенный набор функций, который и указывает на специфику органа, на его место в управленческой "вертикали". Именно функции конкретного органа указывают, какие действия он должен осуществить для выполнения задач, ради которых он создан. Именно посредством функций органы власти оказывают управляющее воздействие на общественные отношения, возникающие и развивающиеся в конкретной сфере жизнедеятельности общества которая составляет совокупность его прав и обязанностей – то есть компетенцию. Компетенция различных государственных органов существенно отличается: одни руководят промышленностью, другие-обороной и безопасностью страны и т.д. Компетенция органов государственной власти и управления закрепляется в специальных законах и положениях. Например, компетенция прокуроров закреплена в Законе о прокуратуре РФ. 5. Понятие органа власти и государственного и муниципального управления
Компетенция высших органов власти и управления закреплена и Конституции РФ 1993 г. В зависимости от характера и объема их компетенции органы Российской Федерации подразделяются на следующие основные виды: 1. Органы государственной власти - Президент и Федеральное Собрание. 2. Органы государственного управления - Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, ведомства, агентства, администрация государственных предприятий и учреждений. Их называют исполнительно-распорядительными органами, так как они осуществляют распорядительную деятельность во вверенной им сфере. 3. Органы надзора и контроля включают в себя Конституционный суд РФ, Генерального прокурора РФ, которые осуществляют надзор и контроль за соблюдением Конституции, общефедеральных законов, фактическим исполнением решений государства. 4. Органы охраны правопорядка (правоохранительные органы) - суд, арбитраж, органы внутренних дел. Это органы, которые стоят на страже законности, предупреждают и пресекают правонарушения, привлекают к ответственности лиц, нарушающих законодательство- К числу правоохранительных органов относят тж. прокуратуру, которая соединяет функцию надзора за соблюдением законов и других нормативных актов с борьбой за правопорядок. Она возбуждает уголовные дела и занимается расследованием некоторых категорий преступлений. 5. Органы зашиты государства: армия, внешняя разведка и контрразведка, пограничная и таможенная служба-защищают наше государство от нападений извне, разоблачают и пресекают подрывную деятельность иностранных разведслужб, ведут борьбу с терроризмом, бандитизмом и международной наркомафией. 6. Органы государственного управления субъектов Федерации, наделенных компетенцией по управлению делами субъекта Федерации. 7. Органы местного самоуправления, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями (компетенцией) по решению соответствующих вопросов местного характера 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
На исполнительную власть приходится наибольшая часть властной государственной нагрузки. К тому же именно органы исполнительной власти непосредственно участвуют в распределении общественных благ, формируют правоприменительную практику и наделены наиболее объемными полномочиями в сфере социального контроля, а их штат крайне обширен. Поэтому одной из наиболее сложных и, в тоже время, крайне актуальных проблем совершенствования исполнительной власти в России является вопрос исследования системы неформальных отношений, складывающихся как в горизонтальном взаимодействии министерств и ведомств, исполнительной и иных ветвей государственной власти, так и при вертикальной властной коммуникации между соответствующими уровнями исполнительной власти. Органы исполнительной власти делятся по уровню, предмету и территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Они составляют единую систему органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), возглавляемую Правительством РФ. Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер. По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. Следует различать также коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. Коллегиальные: Правительство РФ и правительства субъектов Федерации, единоначальными органами являются министерства и ряд других органов исполнительной власти. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность. В ее рамках исполнительные органы совершают юридически значимые действия, выражающие их административную правовую дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением. Реализация компетенции имеет четко установленную сферу применения, пределы их территориального использования. Для того, чтобы орган государственной власти не выходил за рамки своей компетенции и не присваивал себе полномочий других органов государственной власти объем компетенции органа государственной власти устанавливается при его создании нормативными правовыми актами - законами, указами, положениями и т.д., которые впоследствии законным порядком могут быть изменены или дополнены. Орган государственной власти обладает самостоятельной компетенцией, чего, как правило, лишены его внутренние подразделения и в силу чего они не могут рассматриваться как самостоятельные государственные органы. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы были оценены пять тысяч шестьсот тридцать четыре функции и среди них признаны избыточными , дублирующими - 263, требующими сокращения масштабов исполнения функций. сформулирована основа новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; приняты: типовой регламент федерального органа исполнительной власти и регламенты исполняемых функций (административные регламенты). Однако стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, касающихся, в основном, реорганизации федеральных органов исполнительной власти, носящих «инерционный характер», и направленных преимущественно на завершение «формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой типологии». Система органов исполнительной власти представляет собой двухуровневую эшелонированную структуру, включающую в свой состав: Правительство РФ, министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные органы федеральной исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), образуемые субъектами в соответствии с их конституциями, уставами и в рамках установлений федерального законодательства. В состав Правительства РФ входят (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ): Председатель Правительства, его заместители, федеральные министры и иные руководители федеральных органов исполнительной власти, имеющие статус министров, а также Аппарат Правительства, при этом федеральные органы исполнительной власти имеют свои административно-управленческие аппараты. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет и утверждает положения-регламенты о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения. Они делятся на органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции, имеющие территориальные структуры или нет. А также федеральные органы исполнительной власти в федеральных округах (они могут создаваться для реализации полномочий соответствующего федерального органа исполнительной власти на данной территории в целом или для осуществления полномочий по отдельным направлениям его деятельности). Органы исполнительной власти путем издания властных предписаний мобилизуют возможные ресурсы на решение стоящих задач, обеспечивают расстановку кадров, совершенствуют структуру аппарата управления, осуществляют координацию деятельности отдельных звеньев, планируют, прогнозируют, контролируют и т.д. Правовые акты исполнительной власти носят организационный, регулятивный или административно-императивный характер. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
Качество нормативного предписания отражает степень профессионализма, который всегда является залогом успешной деятельности институтов исполнительной власти. Но в нормах права нельзя регламентировать бесконечное многообразие организационных мероприятий, возникающих в государственном управлении. Наличие, в известных пределах, собственного административного усмотрения позволяет органам исполнительной власти в ходе организационно-распорядительного применения норм права принимать решения, содержание которых определяется, прежде всего, спецификой управленческой ситуации, стремлением позитивно решить конкретную задачу при помощи совокупности приемов и способов, направленных на определение или преобразование (изменение состояния) социального объекта, «достижение заданного результата специфическими социальными средствами» определенных программ, логических схем, форм, алгоритмов деятельности. В противном случае отпали бы основания говорить о творческом и эффективном содержании исполнительно-распорядительной деятельности исполнительной власти, а органы исполнительной власти превратились бы в механически действующих субъектов, работа которых запрограммирована в шаблонных нормах права. Структура федеральных органов исполнительной власти разделена на три группы: -имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов; -имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов; -территориальные органы, которые имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
При этом около 39 федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативно-правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности и более 40 федеральных органов исполнительной власти обладают определенными функциями контроля и надзора. Особое место в системе органов межотраслевой компетенции занимают контролирующие органы исполнительной власти субъектов Федерации - инспекции, осуществляющие государственный контроль и надзор в отведенной им сфере хозяйства. Как правило, во всех субъектах РФ созданы инспекции в жилищной сфере, сфере строительства, а также в сфере контроля и надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники и т.д. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: -обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; -влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений; -издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; -пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушении установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности. 5. Наделения компетенцией органов государственного и муниципального управления.
Структура системы контроля управления государственной собственностью
Распределение компетенции федеральных органов исполнительной власти рассматривается как явление, в рамках которого определяются конкретные субъекты, уполномоченные осуществлять функции, возложенные в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами на систему федеральных органов исполнительной власти В рамках распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти определяются конкретные субъекты, уполномоченные осуществлять функции, возложенные в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно- правовыми актами на систему федеральных органов исполнительной власти. Предпосылками распределения компетенции между отдельными федеральными органами исполнительной власти являются, во-первых, положения о том, какие виды функций могут быть возложены на федеральные органы исполнительной власти различных видов (элемент системы федеральных органов исполнительной власти) во-вторых, основные задачи федеральных органов исполнительной власти (элемент структуры федеральных органов исполнительной власти). Указы Президента РФ, которыми изменяется структура федеральных органов исполнительной власти (образуются, преобразуются и упраздняются федеральные органы исполнительной власти и (или) изменяются основные задачи федеральных органов исполнительной власти), не распределяют компетенцию федеральных органов исполнительной власти. 6. Распределение компетенции в органе государственного и муниципального управления
Компетенция федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, распределяется постановлениями Правительства РФ, содержащими нормы о распределении функций органов. Компетенция федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, распределяется указами Президента РФ, содержащими нормы о распределении функций органов. Порядок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти требует специального правового регулирования в нормативном акте, определяющем систему федеральных органов исполнительной власти. Необходимо установить в нормативном акте, определяющем систему федеральных органов исполнительной власти, что дата, с которой упраздняемый (преобразуемый) федеральный орган исполнительной власти утрачивает функции, а орган, в пользу которого распределена компетенция, начинает реализовывать переданные функции, должна устанавливаться отдельным нормативным актом Президента РФ или Правительства РФ (в зависимости от подчиненности органов). Эту дату необходимо увязать с завершением организационно-штатных мероприятий, предопределяющим готовность федерального органа исполнительной власти, в пользу которого распределена компетенция, начать реализацию распределенных функций. 6. Распределение компетенции в органе государственного и муниципального управления
Компетенция отдельного федерального органа исполнительной власти распределяется как между входящими в его структуру субъектами (структурными подразделениями и должностными лицами), так и, в ряде случаев, между субъектами, не входящими в состав федерального органа исполнительной власти (территориальными органами и подведомственными государственными учреждениями). Компетенция федерального органа исполнительной власти качественно отличается от компетенции его структурных подразделений и должностных лиц. Реализуя свою компетенцию, структурные подразделения и должностные лица федеральных органов исполнительной власти, как самостоятельные субъекты административного права, от своего имени вступают во внутриорганизационные отношения, в рамках которых формируется воля органа, направленная на реализацию его компетенции в отношениях с внешними для федерального органа исполнительной власти субъектами. Распределение компетенции федерального органа исполнительной власти между не входящими в структуру органа субъектами (территориальными органами, подведомственными государственными учреждениями) не является делегированием компетенции, поскольку такое распределение осуществляет не сам федеральный орган исполнительной власти, а вышестоящий орган. Функции, находящиеся в компетенции федерального органа исполнительной власти, одновременно оказываются в компетенции иного субъекта (территориального органа, государственного учреждения). Реализуя свою компетенцию, территориальные органы и государственные учреждения вступают в правоотношения от своего имени и тем самым одновременно реализуют компетенцию федерального органа исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти при этом в правоотношения с подвластным субъектом не вступает. Поскольку компетенция территориальных органов производна от компетенции федерального органа исполнительной власти, в том случае, если федеральный орган в соответствующей части утрачивает компетенцию, она прекращается также и у территориальных органов, даже если нормативный акт об изменении компетенции территориальных органов не принимался 6. Распределение компетенции в органе государственного и муниципального управления
7. Компетенция в структурном подразделении органа управления В основе системы и структуры аппарата государственного управления лежит принцип единства системы органов государственного управления. Под структурой государственного органа понимается совокупность его подразделений, должностей, распределение между ними прав и обязанностей. Структура органа государственного управления должна отвечать определенным требованиям: 1)требование мобильности (численный состав и количество внутренних подразделений является оптимальным для эффективного управления) 2)требование оперативности (быстрота и сохранность управленческой информации, своевременность принятия решения) 3)требование экономичности (необходимость определения стоимости государственного аппарата) Кадровое обеспечение государственного управления ведется на уровне законодательной и исполнительной власти. Кадровое обеспечение государственного управления требует функциональной специализации и рациональности, постоянно действующего ядра профессионалов.
Кадры государственных органов – государственные служащие, кадровое обеспечение – деятельность государства по реализации мер организационного, образовательного, управленческого характера, направленная на удовлетворение потребностей государственного органа в кадрах. Кадровое обеспечение организуется через государственную кадровую политику. Целью данной политики является формирование дееспособных трудовых коллективов, рациональное использование человеческих ресурсов страны. Сила организации прежде всего лежит в человеческом капитале. Процедуры управления персоналом выделяют в 3 группы: 1)методы формирования кадрового состава 2)методы поддержания работоспособности персонала 3)методы оптимизации кадрового потенциала Для характеристики кадрового состава используются количественные и качественные показатели – численность государственных служащих, половозрастной состав, образование. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
Штатное расписание – это основной документ, который применяется для оформления структуры, штатного состава и штатной численности организации в соответствии с учредительным документом (уставом или положением). Штатное расписание содержит перечень структурных подразделений, должностей, сведения о количестве штатных единиц, должностных окладах, надбавках и месячном фонде заработной платы. Этот документ дает руководству право на укомплектование организации и ее структурных подразделений работниками. На основе штатного расписания кадровая служба ведет подбор сотрудников на вакантные должности, формирует резерв на выдвижение, организует повышение квалификации кадров. Штатное расписание утверждается приказом (распоряжением) руководителя организации или уполномоченным лицом, полномочие по утверждению данного документа должно быть закреплено в письменной форме. В таком приказе в отличие от типовой формы приказа по основной деятельности отсутствует констатирующая часть, и приказ может начинаться со слова ПРИКАЗЫВАЮ, так как никаких дополнительных пояснений для введения в действие штатного расписания не требуется. На основе штатного расписания устанавливаются наименования должностей, специальностей, профессий, которые отражаются в трудовых договорах и иной кадровой документации. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
Согласно ст. 57 ТК РФ наименование должностей, специальностей, профессий устанавливается в соответствии со штатным расписанием. В штатное расписание можно включить новые наименования должностей, например в случае, если в организации внедряются новые методики структурирования и управления персоналом. Однако при этом желательно выполнить два условия: 1) проверить, не содержится ли в квалификационной карте (характеристике) вводимой должности обязанностей, аналогичных обязанностям по должностям, для которых законодательство предусматривает пенсионные и иные льготы; 2) не увлекаться заимствованными названиями, так как большинство из них относится к профессиональному сленгу (жаргону) и даже в странах – источниках заимствования они применяются только в разговорной речи (например, хэдхантер – специалист по поиску руководителей). Внести изменения в штатное расписание можно двумя путями: 1) изменить само штатное расписание. Новое штатное расписание за следующим регистрационным номером утверждается приказом по основной деятельности; 2) когда изменения, вносимые в штатное расписание, несущественны, их можно оформить посредством приказа по основной деятельности. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
В случае если изменения вносятся в штатное расписание посредством приказа, то заголовок приказа может быть следующим: - "О внесении изменений в штатное расписание"; - "Об изменении штатного расписания"; - "О частичном изменении штатного расписания". В качестве основания для внесения изменений в приказе могут быть указаны следующие причины: - совершенствование организационной структуры организации; - проведение мероприятий, направленных на улучшение деятельности отдельных структурных подразделений; - реорганизация организации; - расширение или сокращение производственной основы организации; - изменение законодательства; - оптимизация управленческой работы; - планово-экономические расчеты отдела по работе с персоналом, устранение дублирования функций и т.д. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
В Постановлении Госкомстата России 1 предусмотрено, что унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, в том числе форма N Т-3 "Штатное расписание", применяются в организациях всех форм собственности. Согласно Квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденному Постановлением Минтруда России от 21 августа 1998 г. 37, составление штатного расписания является обязанностью экономиста по труду, который входит в состав отдела организации и оплаты труда. Поскольку такое подразделение имеется не в каждой организации, разработка штатного расписания чаще всего поручается отделу кадров, либо планово-экономическому отделу, либо группе специалистов, либо бухгалтерии, т.е. руководство предприятия самостоятельно решает вопрос, на кого возлагается эта работа. Наименования должностей приводятся на основании общеотраслевого Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих. Кроме того, квалификационные требования по наименованиям должностей отдельных отраслей содержатся в различных сборниках. Большинство сборников ориентировано на бюджетную сферу 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
Создание новых подразделений. Основанием для организации (реорганизации) структурного подразделения являются: - решение руководителя организации; - проект структуры и штатной численности подразделения с перечнем категорий сотрудников; - проект положения о структурном подразделении; - проекты должностных инструкций по всем категориям персонала вводимого подразделения; - проект положения об оплате труда сотрудников подразделения. При определении категории создаваемого подразделения учитывается ряд принципов: - служба создается, когда круг решаемых задач не может быть выполнен в полном объеме в рамках отдела и при наличии в структуре как минимум двух самостоятельных подразделений, одно из которых должно быть не ниже отдела; - отдел, как правило, создается в структуре службы и характеризуется наличием двух четко выделенных непересекающихся направлений деятельности; - должности начальников подразделений вводятся в соответствии со структурой, удовлетворяющей принципам, изложенным выше; - должности специалистов и рабочего персонала вводятся при возникновении новых целей, задач и функций, которые не могут быть выполнены имеющимся персоналом или при значительном увеличении объема работ по данному рабочему месту. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
Введение новой (дополнительной) должности. На имя руководителя организации поступает комплект документов, включающий в себя: - служебную записку от руководителя подразделения с обоснованием введения в штатное расписание подразделения новой (дополнительной) должности; - обновленную структуру подразделения; - проект должностной инструкции на вновь вводимую должность. При выборе категории сотрудника (обосновании введения штатной единицы) необходимо руководствоваться следующими принципами: - должность ведущего специалиста и приравненных к нему работников вводится при наличии двух самостоятельных направлений работы, каждое из которых выполняется специалистом, при наличии объема работ как минимум для двух специалистов; - должность старшего специалиста и приравненных к нему работников вводится при значительном росте требований к уровню квалификации, предъявляемых к какому-либо рабочему месту на основании деловой оценки или субъективной оценки руководителя подразделения; - должности специалистов и рабочего персонала вводятся при возникновении новых целей, задач и функций, которые не могут быть выполнены имеющимся персоналом, или при значительном увеличении объема работ по данному рабочему месту. Ликвидация структурного подразделения оформляется приказом по организации в соответствии с ТК РФ за два месяца до введения в действие этого решения с предупреждением сотрудников этого подразделения об увольнении по сокращению штатов. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления
Сокращение должности. Такое решение принимается руководством организации при обнаружении несоответствия (дублирования) функций, обязанностей, объема выполняемых работ принятым в организации внутренним регламентам. Решение о сокращении должности, занимаемой сотрудником организации, оформляется приказом по организации в соответствии с трудовым законодательством за два месяца до введения в действие этого решения с предупреждением сотрудника о предстоящем увольнении по сокращению штатов. Увольнение сотрудников в связи с ликвидацией структурного подразделения, сокращение должности, занимаемой работником, производится кадровым приказом с соответствующей формулировкой. Рабочая форма штатного расписания, в которую внесены инициалы и фамилии работников, занимающих должности, предусмотренные штатным расписанием, называется замещением должностей или штатной расстановкой. На практике могут использоваться и другие названия данного документа. Штатная расстановка не имеет унифицированной формы, для ее составления за основу может браться табличная часть штатного расписания. Главное отличие штатной расстановки от штатного расписания заключается в том, что это динамичный документ, изменяющийся в зависимости от происходящих (численных и качественных) изменений в личном составе предприятия, организации и не требующий издания приказа о его утверждении. 7. Компетенция в структурном подразделении органа управления