ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ МАКОВКИНА СВЕТЛАНА АЛЕКСАНДРОВНА ВАСИЛЬЕВА ЕЛЕНА ИГОРЕВНА УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ РАНХИГС

Содержание 1. Понятие и виды ОРВ. 2. Законодательные основы ОРВ. 3. Опыт организации системы ОРВ в РФ: федеральная и региональная практика 4. Порядок проведения экспертизы действующих НПА в ЯНАО 5. Подготовка заключений об ОРВ в ЯНАО. Правила и рекомендации 6. Оценка качества заключений об ОРВ

Виды экспертиз НПА в России: - правовая экспертиза нормативных правовых актов; - антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов; - экологическая экспертиза нормативных правовых актов; - правовой мониторинг (мониторинг правоприменения); - финансово-экономическое обоснование регулирования.

Правовая экспертиза проводится значительным кругом субъектов: в первую очередь органами юстиции, юридическими службами; включает в себя оценку проекта с точки зрения: -его соответствия правовым принципам; -правильности использования правовых категорий; -соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; -обеспечение системности законодательства; -обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; -соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Юридическая экспертиза Правовая оценка: – Формы акта – Его целей – Задач – Предмета правового регулирования – Компетенции органа, принявшего акт – Содержащихся в нем норм – Порядка принятия, обнародования(опубликования) Соответствие акта законодательству Соответствие требованиям юридической техники

Юридическая (правовая) экспертиза Методика: рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (приложение к Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. 278)

Антикоррупционная экспертиза Проводится федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами – в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Целью проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является выявление в них коррупциогенных факторов и их последующее устранение. База - федеральный закон от 17 июля 2009 г. 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от Коррупциогенными факторами являются «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

На основе анализа норм закона 172 можно сделать вывод о том, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах: 1) по объекту экспертизы она делится на экспертизу проектов нормативных правовых актов (проводится до момента подписания правового акта соответствующим должностным лицом) и экспертизу действующих нормативных правовых актов (проводится в любое время после вступления правового акта в силу) – ч.1 ст.1 ФЗ 172; 2) по субъекту экспертизы она делится на внутреннюю (осуществляемую структурами правотворческого органа) и внешнюю (осуществляемую третьими лицами, например органами прокуратуры или юстиции, независимыми экспертами) – ст.3,ст.5 ФЗ 172; 3) по участию институтов гражданского общества она делится на официальную (проводится органами и должностными лицами в силу возложенных на них законом обязанностей) и независимую (проводится за счет собственных средств юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) – ст.3, 5 ФЗ 172; 4) по уровню правотворческого органа она делится на экспертизу правовых актов РФ, правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов – ст.3 ФЗ 172. Антикоррупционная экспертиза

I Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага). Антикоррупционная экспертиза

II Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Экологическая экспертиза осуществляется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Экологическая экспертиза представляет собой «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду».

Правовой мониторинг (мониторинг правоприменения в соответствии с Указом Президента РФ от N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» проводится Министерством юстиции Российской Федерации. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в установленных законом случаях. Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Методика проведения утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694

Финансово-экономическое обоснование Используется для оценки расходов, возникающих в результате реализации мер государственного регулирования, принятия нормативных правовых документов. Финансово-экономическое обоснование в сложившейся в России практике составляется органами, осуществляющими государственное регулирование.

Предметом финансово-экономической экспертизы Закон 6-ФЗ определил проекты: 1) законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации; 2) государственных программ субъекта Российской Федерации.

Основными отличиями проведения оценки регулирующего воздействия от практики финансово-экономического обоснования являются: - анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод; -проведение публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами По своей сути понятие «финансово-экономическое обоснование» близко к понятию «оценка регулирующего воздействия» (ОРВ).

ИОГВ ЯНАО Повышение результативности и эффективности нормотворческой деятельности в ЯНАО, в том числе: снижение рисков уклонения субъектов экономической и иной деятельности от выполнения требований, устанавливаемых при принятии НПА в области государственного регулирования; Экономия бюджетных средств вследствие отказа органов власти от принятия экономически необоснованных решений и реализации оптимального варианта политики с предварительной оценкой издержек и преимуществ; Обеспечение возможности эффективного взаимодействия с субъектами предпринимательской деятельности в процессе выработки управленческих решений, тем самым значительное повышение качества НПА; Формирование у управленцев всех уровней стимулов к более взвешенному и обоснованному способу принятия регулирующих решений, и к изменению культуры принятия управленческих решений Граждан и организаций Исключение или снижение издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности, других заинтересованных лиц по выполнению установленных требований; Способствование развитию предпринимательской деятельности и снижению потенциала возникновения коррупции; Повышение инвестиционной привлекательности ЯНАО; Обеспечение открытости процесса нормотворчества, обеспечение доступа заинтересованных лиц к информации, на основании которой осуществляется выработка государственной политики, учет мнений заинтересованных групп Рост доверия граждан и бизнеса к принимаемым ИОГВ ЯНАО решениям за счет их привлечения к обсуждению и корректировке разрабатываемых НПА (проектов НПА)

Основные характеристики системы ОРВ в ЯНАО Предмет ОРВ – нормативные правовые акты положения которых: вводят (содержат) избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению; способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также граждан; способствуют возникновению необоснованных расходов консолидированного бюджета автономного округа; способствуют необоснованному ограничению конкуренции.

Основные характеристики системы ОРВ в ЯНАО Этапы ОРВ а) разработка и утверждение плана проведения ОРВ (далее – план); б) подготовка уполномоченным органом заключения: об ОРВ проекта нормативного правового акта; об оценке фактического регулирующего воздействия действующего нормативного правового акта; в) подготовка доклада о развитии и результатах процедуры ОРВ в автономном округе и представление в Минэкономразвития России и Губернатору автономного округа.

Экспертиза действующих НПА Цели: - отслеживание правоприменения - расчистка законодательства от неэффективных норма и административных барьеров Область действия: действующие НПА ОИВ, затрагивающие субъектов инвестиционной и предпринимательской деятельности Этапы: 1. Формирование плана экспертизы 2. Подготовка заключения

Содержание заключения общая информация; описание проблемы, на решение которой направлено принятие нормативного правового акта; цели регулирования; варианты решения проблемы; основные группы участников отношений, интересы которых будут затронуты принятием нормативного правового акта; изменение функций, полномочий и прав органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления; оценка расходов и доходов бюджета; новые обязанности или ограничения для субъектов предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности; оценка дополнительных расходов предпринимателей и (или) инвесторов; оценка последствий и рисков решения проблемы предложенным способом; описание методов контроля эффективности избранного способа; необходимые мероприятия для достижения цели; выводы об обоснованности предлагаемого регулирования; справка о проведении публичных консультаций.

ОРВ на муниципальном уровне может быть реализовано: 1. Путем внесения изменений в муниципальный нормативный правовой акт, устанавливающий правила подготовки и издания муниципальных правовых актов администрации муниципального образования; 2. Путем принятия отдельного муниципального нормативного правового акта администрации муниципального образования, устанавливающего порядок осуществления оценки регулирующего воздействия при подготовке отдельных категорий нормативных правовых актов.

Условия внедрения ОРВ в МО 1. Модель (схема) оценки регулирующего воздействия; 2. Участники процедуры оценки регулирующего воздействия: - регулирующие органы - структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, ответственные за участие в реализации муниципальной политики и нормативное правовое регулирование в установленной сфере; - уполномоченный орган - структурное подразделение исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, ответственное за внедрение процедуры ОРВ и выполняющее функции нормативно-правового и информационно-методического обеспечения процедуры ОРВ, а также экспертизу качества оценки регулирующего воздействия в установленной сфере, экспертизу действующих нормативных правовых актов; - общественные и экспертные организации – участники публичных консультаций; 3. Иные участники процесса принятия решений в муниципальном образовании, включенные в систему оценки регулирующего воздействия (например, представительный орган муниципального образования); 4. Сфера распространения оценки регулирующего воздействия (круг вопросов по которым проводится ОРВ) и состав муниципальных актов, подпадающих под процедуру оценки регулирующего воздействия; 5. Последовательность процедур и место оценки регулирующего воздействия в нормотворческом процессе.

Централизованная модель (ОРВ 1)

Централизованная модель Плюсы модели: - сосредоточение всей работы по ОРВ в одном органе снижает организационные издержки, облегчает проблему обучения сотрудников; - процесс легко наблюдаем и контролируем, ОРВ проводится по единому стандарту даже в ситуации недостаточной проработанности методической базы. Минусы модели: - данная модель не в полной мере соответствует главной цели ОРВ – повысить качество разработки нормативных правовых актов, а значит и ответственность разработчика проекта акта. - жесткая ограниченность времени на проведение ОРВ и публичных консультаций; - высокая нагрузка на структурное подразделение местной администрации, ответственное за проведение оценки регулирующего воздействия, и, соответственно, повышенные требования к квалификации сотрудников такого подразделения; - низкая вовлеченность в процесс и незаинтересованность других структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в проведении ОРВ; - как результат риск подготовки недостаточно качественных ОРВ из-за невозможности в короткий срок и при недостатке необходимой информации провести полноценный анализ, дискредитация всей системы ОРВ.

Децентрализованная модель (ОРВ-2)

Децентрализованная модель (ОРВ 2) Плюсы модели: - большая вовлеченность регулирующих органов местной администрации в процесс и постепенное привитие им культуры подготовки и обоснования принимаемых регулирующих решений; - отсутствие жестких временных и информационных ограничений при проведении ОРВ регулирующими органами местной администрации; - ОРВ на стадии идентификации проблемы (ранней стадии) позволяет не тратить ресурсы на разработку ненужного регулирования; - возможные более длительные сроки проведения публичных консультаций обеспечивают большую вовлеченность заинтересованных сторон; - возможность подготовки более качественных ОРВ при условии хорошего методического обеспечения и контроля; - возможность охвата практически всех сфер муниципального регулирования. Минусы модели: - более высокие организационные и временные затраты по сравнению с централизованной моделью; - высокие требования к исходному методическому обеспечению и обучению разработчиков проектов нормативных правовых актов; - незаинтересованность регулирующих органов местной администрации в проведении качественных ОРВ может существенно снизить эффективность системы, привести к вырождению ОРВ в формальную процедуру, аналогичную сегодняшней подготовке пояснительной записки к проекту нормативного правового акта и консервации узковедомственного подхода к принятию регулирующих решений.

Смешанная модель (ОРВ-3) Наличие координационного (совещательного) органа по ОРВ, который может принимать решения о: - целесообразности предложенного регулирования и необходимости разработки проекта нормативного правового акта; - одобрении проекта нормативного правового акта и его направлении на согласование в установленном порядке, либо мотивированном отклонении проекта нормативного правового акта, необходимости его доработки; - необходимости детальной оценки регулирующего воздействия и формировании рабочей группы, срока проведения публичных консультаций; - и др.

Смешанная модель (ОРВ 3) Плюсы варианта модели: Возможность согласованного взвешенного решения по каждому регулированию. Минусы варианта модели: Организационная сложность, порождающая более высокие управленческие и временные затраты по сравнению с централизованной и децентрализованной моделями.

Модели экспертизы по действующим нормативным правовым актам: 1. Экспертиза осуществляется непосредственно Уполномоченным органом (соответствующая модель реализована на федеральном уровне); 2. Экспертиза осуществляется Уполномоченным органом во взаимодействии с органом – разработчиком акта (соответствующая модель реализована в Свердловской области); 3. Экспертиза осуществляется органом – разработчиком акта; 4. Экспертиза осуществляется независимой организацией.

Выбор основных участников Подразделения администрации экономического блока, в компетенцию которых входят вопросы создания конкурентных условий на рынке и предупреждения ограничения конкуренции, поддержки и развития малого бизнеса, повышения инвестиционной привлекательности и широко вовлеченные в процесс принятия муниципальных решений; Общественные и (или) экспертные организации, способные репрезентативно представлять позицию определенной группы хозяйствующих субъектов в рамках публичных консультаций; Подключение к процедуре ОРВ представительного органа муниципального образования может осуществляться с учетом оценки его готовности к применению ОРВ.

Типовая структура муниципальной нормативно- правовой базы процедуры ОРВ на уровне муниципального образования - нормативно-правовой акт, утверждающий уполномоченный орган по проведению ОРВ и его функции; - порядок проведения оценки регулирующего воздействия в муниципальном образовании; - стандарт проведения публичных консультаций в муниципальном образовании; - положение об общественном (экспертном, координационном) совете по оценке регулирующего воздействия в муниципальном образовании; - типовое соглашение о взаимодействии при проведении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в муниципальном образовании с организациями, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской деятельности, экспертными учреждениями и иными организациями; - порядок организации работы официального сайта в муниципальном образовании для проведения публичных консультаций и размещения информации о процедуре оценки регулирующего воздействия и ее результатов; - порядок проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

Дополнительно рекомендуется утвердить следующие документы: - типовая форма заключения об оценке регулирующего воздействия; - типовая форма заключения об экспертизе муниципального нормативного правового акта; - типовая форма уведомления о проведении публичных консультаций; - типовая форма опросного листа для проведения публичных консультаций, включающего в себя перечень вопросов, обсуждаемых в ходе их проведения; - типовая форма сводки предложений по результатам проведения публичных консультаций; - типовая форма экспертного заключения о проведении оценки регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия в МО может проводиться по вопросам: 1) регулирования инвестиционной деятельности; 2) реализации муниципальных целевых программ; 3) осуществления муниципального контроля; 4) установления правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности; 5) установления требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности; 6) распределения ограниченных ресурсов; 7) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; 8) утверждение правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство; 9) утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; 10) организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; 11) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. Перечень может быть расширен или сжат с учетом местных особенностей регулирования, исходя из существующих приоритетов социально-экономического развития муниципального образования и т.д.

Минтранс и любой другой ОИВ

1. Общая информация 2. Степень регулирующего воздействия проекта акта 3. Описание проблемы, оценка негативных эффектов 4. Цели регулирования и их соответствие принципам правового регулирования и др. 5. Анализ международного, федерального, регионального опыта в соответствующих сферах деятельности 6. Описание предлагаемого регулирования и иных возможных способов решения проблемы 7. Новые обязанности/ограничения для субъектов предпринимательской и иной эк.деятельности /изменение содержания существующих обязанностей и ограничений, порядок организации их исполнения 8. Оценка соответствующих расходов 9. Оценка расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности 10. Риски решения проблемы предложенным способом регулирования и риски негативных последствий, описание методов контроля эффективности 11. Предполагаемая дата вступления в силу проекта НПА, оценка необходимости установления переходного периода и (или) отсрочки вступления в силу проекта НПА 12. Необходимые для достижения целей регулирования организационно- технические, методологические, информационные и иные мероприятия 13. Описание методов контроля эффективности избранного способа достижения цели регулирования 14. Необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно- технические, методологические и иные мероприятия 15. Индикативные показатели, программы мониторинга и иные способы (методы) оценки достижения заявленных целей регулирования 16. Сведения о размещении уведомления, сроках предоставления предложений в связи с таким размещением, лицах, предоставивших предложения, и рассмотревших их структурных подразделениях 17. Иные сведения, которые, по мнению разработчика, позволяют оценить обоснованность предлагаемого регулирования Структура заключения об ОРВ

Анализ качества заключения об ОРВ Цель анализа качества ОРВ – не переделать заключение об ОРВ, а лишь выявить, соответствует ли проведенная оценка установленным требованиям. Должен быть максимально простым, быстрым в реализации и не требующим излишних финансовых затрат. Методика: анализ качества – многостадийный процесс и состоит из некоторого количества тестов качества различного уровня сложности Методика: тестов много, мы предлагаем тест ГУ ВШЭ

Тест полноты заключения Анализ качества заключения об ОРВ содержит ли анализируемый текст заключения ОРВ все требуемые элементы? Простота и дешевизна Чек-лист Тест качества заключения ОРВ модуль оценки качества каждого элемента заключения модуль оценки качества применяемых аналитических инструментов модуль оценки достоверности информации Углубленный тест качества ОРВ + экспертная оценка достоверности выводов и результатов ОРВ Тест результативнос ти ОРВ модуль оценки достоверности полученных результатов ОРВ модуль оценки влияния ОРВ на принятие решения о регулировании

Анализ качества заключения об ОРВ

Спасибо за внимание! Успехов в развитии института ОРВ!