Тема 2 История развития местного самоуправления в России 1. Исторические предпосылки самоорганизации местных сообществ 2. Осуществление самоуправления в период земства 3. Социально-экономическая деятельность в период земства 4. Правовые основы функционирования муниципальных образований в советский и постсоветский периоды 5. Содержательные особенности осуществления местного самоуправления на основе реализации «поселенческой модели»

Вопрос первый. Исторические предпосылки самоорганизации местных Становление человеческого общества происходило под воздействием потребности его индивидуумов в самоорганизации и самоуправлении для самосохранения и выживания, то есть совместного разрешения возникающих жизненно важных проблем. С развитием общественных отношений, обособлением территориальных человеческих сообществ в отдельные, в т.ч. национальные, государства, типы поселений возрастали различия в формах осуществления самоуправления. В древней Руси это были вечевые сходы, а позднее - общины. Еще Н.М. Карамзин в «Истории государства Российского» отмечал, что древние славяне не знали единовластия, наблюдая закон отцов своих, древние обычаи и предания. В важных для общества случаях они сходились вместе и сообща принимали решения. Современные исследователи проблем местного самоуправления единодушны в том, что в той или иной форме самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.

Формирование на Руси общинного строя, затем объединение производственных и территориальных общин в союзы общин, разделение властей на центральную и местную власть обусловили изменения форм самоорганизации и самоуправления населения. К этому времени относится зарождение института представительства местных сообществ для решения вопросов местного и государственного значения. Большую роль сыграли губная (30-е годы XVI в.) и земская ( годы) реформы Ивана Грозного, в результате которых были сформированы органы самоуправления, хотя и не были всесословными. Затем было учреждено сельское управление, а сельское общество определялось как самоуправляющаяся хозяйственно-административная единица в составе волости. Его возглавлял такое старшина, избиравшийся населением на три года.

Самоуправление в деревне того времени строилось на учете сложившихся веками крестьянских традиций, однако сельское управление этого периода было не самостоятельным и находилось под опекой местных властей, назначаемых центральной властью. После отмены крепостного права в 1861 г. в стране понадобились коренные изменения. В соответствии с Положением 1861 г. основой общественного устройства в сельской местности стала волость, просуществовавшая, кстати, до начала районирования в СССР, предпринятого в годах. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением, волостной крестьянский суд, а сельское (крестьянское) общественное управление было представлено сельским старостой и сельским сходом.

Контролировали крестьянское самоуправление институт мировых посредников, судебно-административные органы, то есть элементы государственного управления. В целях его обеспечения понадобилась соответствующая информация. Вначале это были неполные сведения о численности населения, занимаемой территории, наличии жилья, Для получения более обширных сведений нужен был системный подход, то есть соответствующая статистика (земская). Она была создана и трансформировалась в сегодняшнюю государственную статистику. О работе земских статистиков написано в книге Н. Каблукова «Пособие к ознакомлению с условиями и приемами собирания и разработки сведений при земско- статистических исследованиях», изданной в XIX веке (1897 год).

Сведения о населении формировались органами крестьянского самоуправления в специальных карточках, затем передавались земскому статистику для занесения в нее данных подворного обследования. Его проводили путем опроса населения в присутствии других жителей села. Это повышало достоверность получаемой информации. В карточках заполнялись графы, характеризующие уровень благосостояния: «постройки» избы, нежилые (холостые) постройки, наличие отопления; «земля» (по ее видам), посевы, величина урожаев по каждой культуре, наличие «запущенных» незасеянных земель; «скот» с численностью его по видам; «промысловые занятия»; «доходы и расходы». Результаты обследования давали подробные сведения о жизни сельского населения и использовались для целей управления по всей территориальной вертикали страны.

Таблица 1- Ретроспектива становления местного самоуправления п/п Название этапа Формы реализации самоуправления (местного самоуправления) 1. Древняя Русь Вечевые сходы, общины 2. Общинный строй Народные собрания, формирование института представительства местных сообществ 3.XVI- XVIII века Формирование исполнительных и представительных органов самоуправления (сходы, главы, старшины местных сообществ) 4. XIX век Земство и его исполнительные и представительные органы 5. XX век Представительные органы (система советов различных уровней) и исполнительные органы (комитеты) 6. XXI век Представительные органы (думы, советы) и исполнительные органы (администрации)

Нормативно-правовое обеспечение развития местного самоуправления в России на различных исторических этапах п/п Название этапа Нормативно-правовое обеспечение 1. Древняя Русь Нет св. 2. Общинный строй Решения сходов населения 3.XVI- XVIII века Положение о губернской реформе(1530 год) Положение о земской реформе (1555 год) 4. XIX век Положение о земской реформе (1861 год), Положение о земских начальниках (1889 год). Положение о земских учреждениях (1890 год). 5. XX век Инструкция об организации Советов рабочих и солдатских депутатов (1917 год), Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа (1918 год), Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1989 год), Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1990 год). 6. Конец XX века и начало XXI века Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ)» (1995 год), Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ)» (2003 год).

Вопрос второй. Осуществление самоуправления в период земства Практическим началом формирования эпохи земств послужила отмена крепостного права, после которого Александром II было утверждено Положение о земских учреждениях. Свое название земства получили от слова «земля» и потому одним из важнейших отправных моментов в осуществлении деятельности земств была их территориальная организация. Самоуправление в этот период существовало на самом низовом уровне – в отдельных сельских обществах (сельских поселениях) и волостях, в виде органов крестьянского самоуправления: сельского схода и сельского старосты. Сельскими сходами избирались сборщик податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей на уровне населенных пунктов. Волость – это низовая территориально-административная единица, состоявшая из земель одного или нескольких сельских обществ, в них насчитывалось в среднем чел. Функции волостного управления: исполнение крестьянами повинностей, надзор за сельскими должностными лицами и помощь полиции. Органы волостного управления: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица. Органами надзора за крестьянскими учреждениями самоуправления являлись земские начальники.

В деревне на низовом уровне реально действовали органы общественного самоуправления, подконтрольными местным (земским) и правительственным чиновникам, то есть волостное управление было вмонтировано в вертикаль государственной исполнительной власти. В отличие от него, земские органы имели известную экономическую и, более того, определенную властную самостоятельность, хотя незавершенность самого института «земство» не вызывала сомнения. В обществе того времени шла борьба за создание целостной системы земского движения. «Крышей» этого важного здания стали Всероссийский земский союз, после объединения которого с аналогичным городским союзом было образовано Всероссийское объединение земского и городского самоуправления – Земгор, решавшее в то сложнейшее для страны время многие государственные задачи.

После поражения страны в первой мировой войне, прогрессивным блоком четвертой Государственной Думы в программу мероприятий для укрепления тыла и организации всей жизни в стране был поставлен вопрос о немедленном введении волостного земства. Но прохождение этого законопроекта в Государственной Думе было чрезвычайно сложным. Царский Указ от 12 декабря 1904 г. гласил: «…для упрочения правильного в отечестве нашем хода государственной и общественной жизни признаем неотложным …предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую в законных пределах самостоятельность… с целью успешнейшего удовлетворения потребностей оного (населения), образовать сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений в теснейшей с ними связи общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках»

Особые дискуссии вызывало введение «мелкой земской единицы», узаконенная Временным правительством только в мае 1917 года она, не успев показать своих преимуществ в связи с переменой государственной власти. Наука того периода по этому поводу говорила следующее: «Самые малые свои дела пусть ведает всякое село само, всякая деревня сама, самостоятельно; это мы назовем сельским земством. Для дел поважнее, подороже и труднее несколько сел объединить в один округ, это будет окружное земство. Для дел же крупных, которые не одолеть ни сельскому, ни окружному земству, предназначены уездные земства. Наконец, еще более обширные и серьезные дела должны быть в руках земства губернского, освобожденного от мелких забот. Как окружное, так и сельское земство, по сравнению с нынешними уездными и губернскими земствами, будут мелкими земскими единицами. Это будут земства, то есть органы местного самоуправления, учреждения бессословные, ведающие местными общественными нуждами, учреждения, составленные из лиц, избранных местным населением и имеющие власть облагать земли, имущества и предприятия платежами на общественную пользу» (Е.А. Звягинцев).

«Обширные площади, многочисленные селения и общества, плохо связанные между собою дорогами, не позволяют досконально изучить их положение. Неизбежно появляется в его (земства) случайность, - забота об одном, нерадение в другом. Требовать равномерности и одинакового внимания ко всему уезду нельзя… Нынешнее земство, по самой своей организации, не имеет возможности ни знать, как следует, всех нужд уезда, ни удовлетворять всех тех нужд, какие оно знает, ни руководить, как надо, всеми теми учреждениями и мероприятиями, какие заведены. Достаточное знание всех местных нужд и необходимая чуткость слуха к этим нуждам приобретутся земством тогда, когда на местах будут образованы мелкие земства» (Е.А. Звягинцев).

Будущее описываемых событий их современник представлял так: «Во всей губернии будет единое земство, хотя и будет много самостоятельных земских собраний и земских управ; будет единое земство, но у него будут многочисленные самостоятельные органы. Через это оно будет близко всем, оно будет чутким и проницательным, сильным и умелым. Все земские учреждения будут связаны двумя прочными скрепами воедино. Первая скрепа это общая цель всех крупных и мелких земств, общая у них задача: управление местной жизнью. Второю скрепою будет то, что все земские гласные, губернские, уездные, окружные и сельские, без различия, будут избираться одним и тем же населением. У всех земств губернии будут общие силы и общие стремления; на всех своих ступенях земство будет стремиться к устроению общественной жизни по всем деревням, но для успеха одни дела будут ведаться мелким земством, а другие крупным. Таким образом, земства всех ступеней будут дополнять друг друга и преследовать общую цель» [Е.А.Звягинцев].

Законодательно (с 1890 года) были определены круг ведения и задачи земства. «К предметам ведомства земских учреждений принадлежат: 1) заведывание местными губернскими и уездными повинностями денежными и натуральными, 2) заведывание капиталами и другими имуществами земства, 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами, 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений, устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения, 5) устройство и содержание земской почты, 6) заведывание взаимным земским страхованием имуществ,

7) заведывание земскими лечебницами и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимых больных, умалишённых больных, а также сирот и увечных, 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях, 9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устройстве селений, 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счёт земства школами и другими учебными заведениями, 11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными,

12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управления, 13) дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов» и др. История доказала правоту постановки вопросов о введении мелкого земства, сторонниками которого, как следует из исторических сведений, были и практики земского строительства, и ученые, и политики, и видные экономисты того времени. Практически на всем протяжении (за небольшим исключением) в России эта идея реализовывалась в том или ином виде. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ФЗ, позволил разнообразить формы осуществления местного самоуправления, используя действительно различные принципы.

Несколько регионов страны, преимущественно аграрные, выбрали ту его модель, которая впоследствии получила название «поселенческой». В числе этих регионов был и Ставропольский край. В ФЗ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принцип «поселенческой модели» стал практически обязательным для всей территории страны. При этом именно Ставропольскому краю (в составе еще двух регионов страны) было поручено практически «отрабатывать» измененные положения данного закона, с чем он успешно справился. Можно сказать, что история в очередной раз подтвердила правоту сторонников «мелкой земской единицы». Констатируем: юридически и практически востребованными в России принципы «мелкой земской единицы» оказались только через 100 лет

Вопрос третий. Социально-экономическая деятельность в период земства Период земства характеризуется значимой социально-экономической деятельностью. Экономическая деятельность того времени рассматривалась как синоним понятия «экономические мероприятия». К экономическим мероприятиям, помогающим земледельцам улучшить свое хозяйство, относятся: земская агрономия, улучшение сельскохозяйственной техники, посевного материала, развитие травосеяния, опытное и показательное дело, содействие специальным сельскохозяйственным культурам и животноводству, улучшение естественных условий, распространение сельскохозяйственных знаний;

организация мелкого кредита, содействие маслоделию, сбыту сельскохозяйственных продуктов, содействие кооперации переселенцев и кустарей, ссудосберегательные товарищества, натуральный кредит, объединение крестьян для своевременных закупок товаров, хлебозалоговые операции, элеваторы и сбыт хлеба, сушка овощей, сыроварение, картофелетерочное производство, посредническая деятельность и борьба с малоземельем крестьян» [С. Л. Маслов]. В период земства хорошо осознавалась необходимость преобразования сельского хозяйства из отрасли только сырьевой в отрасль, поставляющую одновременно и продукцию промышленной переработки.

Это был один из способов выхода российского крестьянства из бедственного экономического положения, несмотря на земскую деятельность. Но были и другие способы его поддержки, касающиеся изменений государственной политики. Истоки этого бедственного положения в части механизма формирования налогов и земских сборов исследовала в книге «Прямые и косвенные налоги», опубликованной в Питере в 1914 году, В. Самофалова. Она отмечала следующее: «Налоги из года в год высасывали из крестьянского населения огромную часть его дохода, не давая взамен почти ничего для улучшения культуры, для увеличения производительности народного труда. Хозяйство в деревне падало, и дефициты средств покрывались лишь хроническим недоеданием. Так поступать дальше нельзя.

Сама практическая необходимость, сами выгоды казны диктуют ей: беднейшие классы населения должны быть освобождены если не от всех, то от значительной части налогов. Нашему крестьянству есть нечего; казна теперь чуть не ежегодно принуждена отпускать некоторые суммы на вспомоществование голодающих. Эта казенная помощь, развращая только население и приучая его к дармовой кормежке, составляет совершенно непроизводительные затраты, нисколько не помогая делу. Нужно вылечить болезнь, а не залечивать ее». «Составляя 80% всего населения России, крестьяне являются главными потребителями всех продуктов поощряемой промышленности, которые, вследствие протекционизма промышленности, они принуждены приобретать по сильно повышенной цене: они уплачивают на этих продуктах и косвенные налоги в пользу казны, и дивиденды предпринимателей, тщательно охраняемые от понижения покровительственными пошлинами.

Таким образом, искусственное развитие в стране обрабатывающей промышленности совершается, главным образом, за счет беднеющих крестьян. И жизнь, и производство для нашего земледельца являются значительно дороже, чем в других странах, а между тем цена на хлеб фиксируется международным рынком, на котором русский крестьянин не в состоянии повлиять на установление выгодной для него цены на хлеб, но поэтому он не может и на внутреннем рынке получить ту же прибыль, какую получает промышленный капитал. Крупные предприниматели-фабриканты скопили себе миллионные состояния, составленные из скудных средств обнищавшего сельского населения. В значительной мере, мнение В. Самофаловой актуально и сегодня, поскольку для улучшения жизни населения нужны не только значительные вложения труда, средств, но и заинтересованное внимание властных структур страны к росту уровня жизни населения.

Вопрос четвертый. Правовые основы функционирования муниципальных образований в советский и постсоветский периоды В ходе коренных преобразований общественных отношений после февраля октября 1917 г. и формирования общенародной собственности, самоуправление претерпело серьезные изменения. В марте 1917 г. князь Г. Е. Львов, министр внутренних дел страны, утвердил председателей уездных управ комиссарами Временного правительства, которые в период Октябрьской революции вступили в открытое противодействие Советам. Земства стали непопулярными в народе, не вносились земские сборы, способствуя его экономическому упадку. Однако нельзя было ломать аппарат земского самоуправления, что могло привести к полному развалу земского хозяйства, ухудшило положение народа, ведь земства управляли сетью школ, больниц, ветеринарных пунктов, опытных станций, домов призрения и другими. Поэтому укреплялась структура Советов, чтобы управлять всем земским хозяйством.

В январе 1918 г. НКВД приняло «Инструкцию об организации Советов рабочих и солдатских депутатов», которые должны использовать организационный аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями. К июлю 1918 г. с земством было покончено навсегда. В конце 1918 года Третьим Всероссийским Съездом Россия была объявлена Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Сформированные Советы низовых уровней стали всеобщей для страны формой осуществления местного самоуправления. Среди ученых, исследовавших историю становления местного самоуправления в России послеоктябрьского периода, нет единодушия в вопросе правомочности отнесения Советов низовых уровней к органам местного самоуправления.

Многие ученые полагают, что Советы нижних территориальных уровней советского периода можно рассматривать в качестве органов местного самоуправления, несмотря на то, что у них отсутствовала собственность, но средства выделялись из бюджетов вышестоящих уровней. Очередные изменения в организацию местного самоуправления были внесены Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1989), установившего систему местного самоуправления,, а основой местного хозяйства признавалась коммунальная собственность. Годом позже был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», установившем муниципальную собственность в качестве экономической основы. Была сохранена главенствующая роль местных Советов низового уровня в системе местного самоуправления, двойное подчинение и поселенческая модель его организации.

За обозримый период своего существования местное самоуправление в России претерпело множество реформ, проводимых преимущественно по инициативе государственной власти. В результате оно приобретало (или теряло) отдельные свойства, приближающие или отдаляющие его от «эталонного» представления о местном самоуправлении в части обеспечения экономической базы. В настоящее время муниципальная реформа продолжается, окончательного решения важнейших теоретических и правовых вопросов становления местного самоуправления. Это вызывает большие проблемы в практической деятельности органов местного самоуправления, приводит к ошибкам, упущениям со стороны органов местной власти и, значит, к определенной дискредитации в глазах населения его экономической значимости

Основными правовыми документами, определяющими организацию местного самоуправления, являются: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131), Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав», Федеральный закон «Об основах бюджетных прав и прав по образованию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления»,

Федеральные законы: «Об образовании», «О недрах», «О связи», «О государственной поддержке малого предпринимательства» и другие, прямо или косвенно регулирующих местное самоуправление. На региональном уровне правовая база местного самоуправления формируется на основе принятых Конституций (Уставов) регионов, законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Среди них: Закон СК «О наделении органов местного самоуправления в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями в области сельского хозяйства» от года. Закон СК «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от года и другие. Они прямо или косвенно обеспечили в Ставропольском крае правовое оформление функционирования местного самоуправления в муниципальных образованиях, в том числе и сельских.

Вопрос пятый. Содержательные особенности осуществления местного самоуправления на основе реализации «поселенческой модели» Применительно к Ставропольскому краю (пионера в реализации поселенческой модели местного самоуправления), в соответствии с административно-территориальным делением он представлен совокупностью территорий административных (муниципальных) районов и городов. Территория каждого из муниципальных районов Ставропольского края представлена совокупностью всех сельских муниципальных образований, находящихся в его границах. Территорию каждого отдельного сельского муниципального образования составляет совокупность земельных площадей, закрепленных на различных условиях за населенными пунктами, всеми хозяйствующими субъектами, расположенными в его границах.

Границами каждого отдельного муниципального образования выступают линии, отделяющие его т от соседнего муниципального образования, между ними нет территориальных «белых пятен». Эти линии закреплены в их Уставах и нанесены на карту. Правовой основой территориальной организации местного самоуправления в Ставропольском крае послужил закон СК «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», принятый дважды. Первый раз – после вступления в действие принятого Государственной Думой России на основе статутного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 154-ФЗ, второй раз – после опубликования в печати Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131-ФЗ.

В действующем законе Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» отмечено, что термины и понятия в нем аналогичны действующему Федеральному закону. Они изложены в ст. 2. В 2014 году принятием федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 27 мая 2014 г. N 131-ФЗ» внесены дополнения и перечень муниципалитетов дополнен следующими:

« городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением».

Избирая «поселенческую» модель местного самоуправления законодатель и население Ставропольского края (в числе немногих регионов России), учитывали его содержательную основу как института народовластия. Это позволило обеспечить необходимое единство власти и населения для решения важнейших проблем населения и территории. Избираемые сельским населением в органы местного самоуправления главы сельских администраций и депутаты являются жителями тех же сел, как правило, хорошо известных населению, которые решают для себя те же самые проблемы, что и их соседи, родственники, друзья и знакомые. Такой подход к организации местного самоуправления в наибольшей степени, на наш взгляд, соответствует как содержанию законодательства о местном самоуправлении, так и самой его сути.

До 2004 года в Ставропольском крае на уровне административных районов существовали исполнительные органы государственной власти в лице государственных территориальных администраций. Они создавались Губернатором Ставропольского края, осуществляя функции государственного управления и контроля в пределах полномочий, определяемых Губернатором края. В результате оказывалось, что на уровне административных районов отсутствовал орган представительной власти как в государственном, так и в муниципальном статусе. Это нарушало логику взаимодействия органов власти различных ветвей и уровней, и впоследствии было исправлено.

Накопленный уже опыт работы органов местного самоуправления как в крае, так и в стране убедительно свидетельствует, что ее эффективность в значительной степени определяется компетентностью и деловыми качествами людей, выбранных населением, их способностью организовать жителей на активную совместную работу на достижение собственного же благополучия. Все это зависит от того, как будет организованы подготовка управленцев, комплектование органов местного самоуправления и представительной и исполнительной власти, проведение избирательных кампаний. В то же время имеются примеры, когда органы местного самоуправления инертны, тем самым во многом дискредитируя местное самоуправление как институт народовластия.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!