The Art of The State Culture, Rhetoric, and Public Management Кристофер Худ

1. Семь утверждений о госуправлении

3 распространенные (и ошибочные) предпосылки Мировая конвергенция подходов к госуправлению Новизна «нового государственного менеджмента» Эффективность является техническим или экономическим понятием.

7 основных тезисов Худа 1. Культурологический анализ «решетка\группа» (grid\group) охватывает основное многообразие подходов к госуправления, как современных, так и исторических. 2. Приложения этого анализа иллюстрируют важнейшие сюжеты госуправления, включая проблему провалов в управлении, механизмы контроля и регулирования в разных подходах, убеждающую силу разных подходов. 3. Каждый из четырех полярных типов из данного анализа можно проиллюстрировать историческими примерами из разных стран и времен. 4. Ни один из четырех подходов не является более современным, чем остальные. Каждый подход имеет негативные стороны и порождают противодействие каждому подходу. 5. Противоречия в подходах едва ли пропадут и едва ли стоит ждать стабильного общемирового подхода к госуправлению. 6. Культурологическая типология позволяет проводить анализ на разных уровнях, рассматривать не только «чистые», но и «гибридные» формы. 7. Понимание культурного и организационного многообразия является центральным для изучения госуправления. Без этого нельзя понять, что является качественным управлением, каков спектр жизнеспособных моделей организации и каковы типичные способы коллапса и саморазрушения моделей.

Теория «решетка-группа» Автор – антрополог Mary Douglas (Cultural Bias) Есть различающиеся, но «жизнеспособные» (viable) стили жизни. Основное многообразие охватывается двумя шкалами: «решетка» и» группа». Grid обозначает степень того, насколько ограничена правилами и соглашениями область деятельности индивида, открытая для индивидуального выбора. «Свобода менеджерам» или «правление права» - типичные дискуссии на этой оси. Group обозначает степень того, насколько индивидуальный выбор ограничен групповым выбором. Решения должны принимать профессионалы или все общество – пример дискуссии на этой оси. Каждый из полярных типов предлагает жизнеспособное сочетание оргструктуры и ценностей. Если ценности структуре не соответствует, то структура будет подвержена коллапсу. Ценности чаще сосредоточены на полюсах, которые возникают в противопоставление неприятным альтернативам.

4 подхода к госуправлению Group LowHigh GridHigh Фаталитический подход Слабая кооперация, бюрократический подход к организации. Пример: атомизированные общества, тонущие в строгих рутинах. Иерархический подход Социальная сплоченность, бюрократический подход. Пример: типичная военная структура. Low Индивидуалистический подход Атомизированный подход с акцентом на индивидуальные переговоры и торг. Пример: чикагский подход «правление при помощи рынка» и его предшественники. Эгалитарный подход Высокая степень участия в котором всякое решения доступно каждому желающему. Пример: dark green альтернатива обычной бюрократии.

4 взгляда на новые технологии Поддерживают иерархии (растут возможности для слежки и мониторинга) Поддерживают рынки (снижаются трансакционные издержки) Поддерживают коллективизм (больше возможностей для общения и создания коммуникационных сетей) Поддерживают фатализм (мир становится более быстрым и безумным)

2. Провалы в рамках основных подходов к управлению

Почему начинать с анализа провалов продуктивно Рассуждения о госуправлении обычно начинаются не с чистого листа, а как реакция на провалы текущего устройства государства. Даже в хорошо управляемых государствах истории провалов широко распространены и типичны. Отсутствует общепризнанная теория коллапсов и провалов в госуправлении.

Реакция людей на провалы То, что является проблемой для одного, не является проблемой для другого. То, что для одного является решением, для другого является проблемой.

4 подхода к теме провалов Group LowHigh G ri d HighHighHighHigh Фаталитический подход Акцент на: непредсказуемости и неожидаемых эффектах. Виновато: судьба. Лекарство: минимальное предвидение, ad hoc ответ после появления проблемы. Ключевое слово: способность быстро прийти в себя, упругость (resilience) Иерархический подход Акцент на: экспертизе, прогнозировании и менеджменте. Виновато: слабое соблюдение установленных процедур, недостаток профессиональной экспертизы. Лекарство: больше экспертизы, более жесткие процедуры, больший управленческий контроль. Ключевое слово: надзор (steering) LowLowLowLow Индивидуалистический подход Акцент на: рациональных эгоистичных индивидов Виновато: неверная структура стимулов вследствие коллективизма и недостатка ценовых сигналов Лекарство: квазирыночные механизмы, конкуренция, информация для помощи в выборе (пример: рейтинги) Ключевое слово: просвещенный эгоизм. Эгалитарный подход Акцент на: структурах группы и власти (виновата система, а не нарушители правил). Виновато: злоупотребления властью со стороны верхушки, коррупция системы. Лекарство: участие в принятии решений, коммунитаризм, доносительство. Ключевое слово: участие сообщества, наделение полномочиями.

4 типа провалов Организационная культура Ахиллесова пята Система уязвима для Иерархическая Необоснованная вера в авторитет и экспертизу в сочетании с большим мобилизационным потенциалом власти. Драматический коллапс амбициозных планов. Эгалитарная Нежелание положиться на авторитет для выхода из тупиковых ситуаций. Провалы вследствие вражды и коллегиальности, вырождающиеся в сосуществование. Индивидуалистическая Тенденция ставить индивидуальные выгоды впереди коллективных. Провалы вследствие недостатка координации и личной коррупции. Фаталистская Нежелание планировать заранее и принимать решительные меры в экстремальных ситуациях. Провалы вследствие излишней инерции и пассивности.

Провалы индивидуалистической культуры Использование службы для взяток и вымогательства Пренебрежение «полевой» работой со стороны госслужащих (однако: кто-то может это назвать концентрацией на стратегии) Использование госслужбы для получения благ (роскошь, престиж и т.д.). (однако: кто-то может назвать это легитимным перенесением корпоративного опыта в госсектор)

Провалы иерархической культуры Авторитарные организации не склонны учиться на опыте. Они предназначены для снятия вины с руководства. Как результат, отрицание ошибок, рационализация плохих решений, нахождение «козлов отпущения». Результат: ответственные за проблему не признают проблемы и некомпетентности, а потому ничего не делается, чтобы проблема не повторилась. Чернобыль. Для одних – ошибка авторитаризма, для других – следствие недостаточной авторитарности и следования правилам.

Провалы эгалитарной культуры Пример: «свободное вето» в польской Конституции Тенденция коллегиальных институтов вырождаться в сосуществование, когда каждый институт игнорирует другой и старается не задавать другому неудобных вопросов

Провалы фаталистической культуры Сектор состоит из организаций, которые характеризуются устойчивым целине достижением и, тем не менее, существуют. Результат: кажется, что выживание не зависит от результатов.

3. Механизмы контроля и регулирования в основных подходах

4 типа контроля в госуправлении Изощренная случайность («шансизм», фатализм) Внутренний: организация как «игровая машина». Пример: традиционная налоговая бюрократия. Внешний: полу-случайное состояние. Пример: Большое Жюри США. Конкуренция («выборизм», индивидуализм) Внутренний: организация как арена. Пример: противоположные роли вроде прокурора\адвоката, покупателя\продавца. Внешний: Конкурентное предоставление госуслуг. Пример: регуляторная конкуренция в ЕС. Надзор («боссизм», иерархизм) Внутренний: иерархическая организация. Пример: военная командная вертикаль. Внешний: целевой внешний контроль. Пример:Китайский императорский цензорат. Взаимность («группизм», коллективизм) Внутренний: Коллегиальная организация. Пример: напарники при полицейском патрулировании. Внешний: Совместное производство или организации сообществ. Пример: гражданские армии.

4 варианта боссизма Подотчетность – как соблюдения вертикали иерархии и ответственности. Состав надзирающей группы Инсайдер ы Аутсайдеры Прави ла игры Детализ ирован ные Военные суды Гражданский суд. Международный трибунал. Adhoc Внутренни е ad hoc проверки. Парламентское расследование.

4 варианта выборизма Подотчетность – как отзывчивость по отношению к клиентам. Примеры: конкуренция спецслужб, конкурсы при приеме на госслужбу, радиочастотные акционы. Предложение Бентамом двухступенчатого конкурса: (1) проверка на квалификацию; (2) конкуренция за минимальную зарплату или максимальную выплату государству. (Пример: ограничение коррупции в полиции) Местоположение конкуренции Внутренняя к. Внешняя к. Правил а игры Детализи рованны е Повысить конкурентность внутри ведомства. Например, назначать высших офицеров на фиксированный срок. Открыть высшие должности для регулярных открытых конкурсов. Adhoc Организовывать регулярную «дилемму заключенного», чтобы полицейские доносили на своих коллег. Организовываь регулярные столкновения с антикоррупционным ведомством или конкуренцию с другими спецсулужбами.

4 варианта группизма Подотчетность – как ответственность перед равными (например, перед профессиональной группой). Примеры: коллективные наказания, «согласования», «открытые офисные архитектуры», вовлечения сообществ, когда разница между политикой и администрированием, производством и приобретением минимальна. Проблема 1. В коллективе может не быть распространного понимания общей цели ведомства и желания подчиняться коллективным решениям. Проблема 2. Давление коллектива может быть направлена на лень и нарушение служебной дисициплины, а не на лучший результат. Местоположение взаимностти Внутри группы Между группами Правил а игры Детализи рованны е Активизация формальной взаимной ответственности за процессы (классический китайский закон о взаимной ответственности.) Активизация формализированных сообществ по контролю над политикой или форумов по обсуждению госуслуг. Adhoc Условия для взаимного наблюдения ad hoc (открытые офисы) Условия для взаимного влияния клиентов и производителей (стимулирование полицейских на жизнь в патрулируемом районе)

4 варианта шансизма Организация хитроумного беспорядка («шайтан-машины»), чтобы никто не мог «взломать» систему деятельности. Примеры: выборочный аудит, непредсказуемые и меняющиеся назначения на пост, переключающийся фокус внимания политиков и медиа. Местоположение случайного контроля Внутри группы Между группами Правил а игры Детализи рованны е Процесс случайных (выборочных) внутренних проверок. Случайная выборка контролеров (присяжные) Adhoc Полудезорганизованный процесс принятия решений, который не позволяет предсказать болевые точки. Случайный выбор повестки дня со стороны политиков и медиа.

4. Иерархический подход к управлению

Иерархизм Высокий «group». Подчиненность индивида интересам «целого». Сходная с эгалитаристами риторика, уподобляющая фирмы и государства семьям. Высокий «grid». Действия диктуются правилами, которые позволяют избежать хаоса. Нет доверия самоорганизации и самоконтролю. Нельзя обо всем вести переговоры с чистого лица. В отличие от эгалитаристов иерархия приветствуется. Правила позволяют найти виновного – того, кто их не слушался. Отсюда привязка к метафоре организации-как-машины. Подход столь силен, что менеджмент часто уравнивается с иерархическим управлением.

4 варианта иерархических организаций Тип правил Имманентные Принимаемые Тип группы Профессион альная специфика Традиционные профессиональн ые организации (юристы, медики) Веберианская профессиональная бюрократия (новые профессии вроде бухгалтеров) Специфика госслужбы Ремесленная публичная организация (традиционная британская госслужба) Юридизированная публичная организация (традиционная немецкая госслужба)

Конфуцианское госуправление Продвижение чиновников на основе оценок на экзаменах, опыта, выслуги, результатов. Масштабный сбор докладов и статистики. Люди отличаются по достоинствам и талантам. Отсюда управляющие должны быть отделены от управляемых. 9 классов госслужащих. Знание и добродетель недолговечны. Отсюда краткосрочные (на 3 года) назначения на госдолжности. Превосходство этических стандартов над техническими знаниями. Система экзаменов при приеме на госслужбу. Ключевая метафора отношения между правителями и населением: родители и дети. «Дети» должны пассивно слушаться, хотя иногда и могут сбросить «родителей». Отсюда же и склонность к административной дискреции.

Европейский камерализм и «policey science» Три столпа: Экономика. Камералистский меркантилизм был вытеснен более либеральной экономической наукой в 19 веке. «Policey science» - проблематика установления в обществе благого порядка. В середине 19 века был вытеснен новой концепцией хорошего управления – Rechtstaat Госфинансы – именно госфинансы и породили термин «камерализм». Немецкие государства сталкивались с проблемами сбора налогов и управлением собственности, а благодаря этому становилась значимой и экономическая наука и проблематика «благого порядка». Четыре идейные посылки камерализма: Сильное государство следует из сильной экономики, которая дает государство налоги и качественный резерв для армии; Экономическое процветание и социальный порядок не спонтанны, они должны быть организованы государством; Успешное развитие страны требует независимой, профессиональной системы госслужбы Государственное управление развитием идет на благо всем – нет потиворечия между правителями и гражданами.

Прогрессивизм и фабианство Независимое регулирование просвещенными технократами. Детализированные процедуры для предовтращения коррупции. Дихотомия политика\администрирование. Честность госслужащих – один из основных путей к большей эффективности государства. (Этот акцент был связан с историческим контекстом). Идейные основы: научные менеджмент Тейлора и ориентированный на иерархию классический менеджмент. Осборн и Геблер, критикуя прогрессивизм, вопроизводят ключевой элемент: separation of steering and rowing.

5. Индивидуалистический подход к управлению

Особенности подхода Ключевые понятия: соперничество и конкуренция Особенность 1. Рассмотрение начинается не с точки зрения государства, а «снизу». Государство рассматривается как один из многих способов организации коллективного действия. Особенность 2. Интересы правителей и населения не рассматриваются как естественно-гармоничные. Ставится задача усмирение Левиафана путем установления таких правил, чтобы коллективное благо совпадало с индивидуальным. Особенность 3. Предпочтение рыночных способов организации деятельности бюрократическим. Особенность 4. Проблемы создают плохие институты. Институты надо делать такими, чтобы их успешность не зависела от конкретных людей. Ист. Пример: противоречия между китайскими легалистами (прозрачные и фиксированные правилами) и конфуцианцами (высокое доверие и малодетализированные контракты.)

6. Эгалитарный подход к управлению

Эгалитаризм Ключевые идеи: солидарность и субсидиарность. Идея 1. Самоуправление. Недоверие к профессионалам. Желательно, чтобы производители и потребители услуги совпадали. (Пример: народная армия не свергнет народного правительства). Идея 2. Уплощение должностных иерархий. Идея 3. Взаимный контроль. История: коллегии в католической церкви, университетское самоуправление. Проблемы:Времязатратность Игнорируется различие в способности руководить Влияние коллектива иногда способствует ухудшению работы.

7. Фаталистический подход к управлению

Фатализм Отсутствие кооперации в любой форме – она может принести непредсказуемые и неприятные результаты. Фатализм выполняет роль греческого хора, отмечающего тщетность и глупость планов действующих на сцене игроков. Сознательное встраивание случайности в деятельность организации (для того, чтобы сделать сотрудничество еще менее предсказуемым; для того, чтобы предотвратить взлом системы машинной бюрократии). Примеры: выборочные проверки, регулярная ротация руководителей.

8. Госуправление, риторика и культура

Риторические аспекты госуправления Enthymeme Аристотеля – используемый в неформальной, убеждающей логике подход, когда опускаются некоторые предпосылки аргументации и выводы делаются на короткой цепочке рассуждений. Искусство в том, чтобы решить, что показывать, а что не показывать. Универсального ethosа нет – то, что создает доверие в одном культурном контексте, уничтожает его в другом.

Четыре подхода к риторике Взгляд на госуправление Иерархизм ИндивидуализмЭгалитаризм Фатализм Возможный этос Авторитетная фигура Одинокий борец против коллективного давления Член преследуемой солидаристической группы Скептик Возможный пафос Учитель и ученики; пастор и прихожане Самопомощь Борьба против злоупотребления властью Скептицизм, «В чем польза?» Возможный логос Метафора (на примере игры) Госуправление как игра во главе с капитаном (футбол) Госуправление как индивидуальная игра на основе умений (шахматы) Неконкурентная и нелидерская игра народные танцы) Игра случая (рулетка, игоровой автомат) Синекдоха (берем часть за целое) Организация как... формальные правила... Стратегическое взаимодействие между игроками Неформальная группа Хаотические отношения. Метонимия (ассоциируемое качество) Армия Набор контрактов Семинары и конференция Red Tape Ирония Трагедия общин Тенденция иерахистов и эгалитаристов порождать черный рынок и коррупцию Некомпетентность лидеров Непредвиденные последствия каждой меры

9. Современное госуправление: новая парадигма?

Запуск негативных эффектов Механизм 1. Чем больше полагаешься на один из полярных подходов, тем больше проявляются его специфические слабости. Функциональные нарушения (противоположный хапланированному эффект) Ложное умиротворения вследствия перефокусировки внимнания от реальных проблем. Излишняя приверженность целям (преследование невозмождных целей). Механизмы 1 и 2. Подмена конечных целей инструментальными. Механизм 2. Чем больше полагаешься на один из полярных подходов, тем большее противодействие со стороны его противников. Провокация – стимулирование принципиальных противников к высткуплению. Ярлыки приобретают обратный запланирорванному смысл. Эксплуатация (создание возможностей для своих оппонентов)

10. The State of The Art of The State