БОР в России: опыт и перспективы Ташкент 29 марта 2007 г. Л.Н. Богданов (495)

2 План презентации Особенности российских реформ Особенности российских реформ Взаимосвязь стратегического планирования и бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) Взаимосвязь стратегического планирования и бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) Бюджетная реформа: суть и перспективы Бюджетная реформа: суть и перспективы Внедрение стратегического планирования на федеральном и региональном уровне Внедрение стратегического планирования на федеральном и региональном уровне Контакты Контакты

3 Особенности российских реформ Суть реформ: New public management Суть реформ: New public management Децентрализация Децентрализация Ориентация на результат Ориентация на результат Мониторинг и отчётность Мониторинг и отчётность Мотивация государственных служащих Мотивация государственных служащих Среднесрочный бюджет Среднесрочный бюджет Реформа стратегического планирования Реформа стратегического планирования Бюджетная реформа Бюджетная реформа 3-х летний бюджет 3-х летний бюджет Программно-целевой подход/Расходные обязательства/Бюджетные задания Программно-целевой подход/Расходные обязательства/Бюджетные задания Эффективность расходов (управление и бюджетирование по результатам - БОР) Эффективность расходов (управление и бюджетирование по результатам - БОР) Реструктуризация бюджетной сети Реструктуризация бюджетной сети Реформа местного самоуправления Реформа местного самоуправления Административная реформа Административная реформа Разделение полномочий и функций: децентрализация Разделение полномочий и функций: децентрализация Контракты: на услуги и результаты Контракты: на услуги и результаты Общий принцип реформирования: законодательные рамки + инициатива Общий принцип реформирования: законодательные рамки + инициатива Эффективное использование ограниченных ресурсов: лучшая практика Эффективное использование ограниченных ресурсов: лучшая практика

4 Стратегическое планирование: возможные варианты Народнохозяйственное планирование: пройденный этап Народнохозяйственное планирование: пройденный этап Современное стратегическое планирование: возможные варианты Современное стратегическое планирование: возможные варианты Инерционный подход (отраслевые стратегии МЭРТ) Инерционный подход (отраслевые стратегии МЭРТ) Инерционный подход + структурные реформы (программа Грефа до 2010 года) Инерционный подход + структурные реформы (программа Грефа до 2010 года) Проектный (программно-целевой) подход Проектный (программно-целевой) подход - национальные проекты: грантовое финансирование инноваций! - национальные проекты: грантовое финансирование инноваций! - глобальные и общероссийские тренды - глобальные и общероссийские тренды - устойчивое развитие - устойчивое развитие - конкурентоспособность страны и регионов: бенчмаркинг - конкурентоспособность страны и регионов: бенчмаркинг - маркетинг страны/региона/муниципалитета: конкуренция за инвестиции, население, туризм - маркетинг страны/региона/муниципалитета: конкуренция за инвестиции, население, туризм

5 Стратегическое планирование: 2 подхода 2 типа планирования: 2 типа планирования: Индикативное планирование развития частного сектора (в таких сферах, как промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь и т.п., где практически завершена приватизация) Индикативное планирование развития частного сектора (в таких сферах, как промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь и т.п., где практически завершена приватизация) директивное планирование развития бюджетного сектора, включающего государственные и муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры директивное планирование развития бюджетного сектора, включающего государственные и муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры

6 Этапы стратегического планирования: место БОР Стратегический аудит – анализ ситуации с позиции субъекта стратегического планирования, который стремится выявить существующие во внешней среде процессы и тенденции с тем, чтобы: Стратегический аудит – анализ ситуации с позиции субъекта стратегического планирования, который стремится выявить существующие во внешней среде процессы и тенденции с тем, чтобы: определить круг новых возможностей и потенциальных угроз развитию; определить круг новых возможностей и потенциальных угроз развитию; проанализировать внутренние возможности и ограничения развития (например, с применением технологии SWOT анализа и т.п.) проанализировать внутренние возможности и ограничения развития (например, с применением технологии SWOT анализа и т.п.) Собственно стратегическое планирование – формулирование Стратегии = определение целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития страны в динамичной конкурентной среде. Создание конкретизирующих образ будущего программ и проектов. Собственно стратегическое планирование – формулирование Стратегии = определение целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития страны в динамичной конкурентной среде. Создание конкретизирующих образ будущего программ и проектов. Стратегическое управление – управление действиями власти, бизнеса и населения, направленными на достижение стратегических целей и реализацию проектов, включая: Стратегическое управление – управление действиями власти, бизнеса и населения, направленными на достижение стратегических целей и реализацию проектов, включая: Бюджетирование и финансирование реализации Стратегии (БОР) Бюджетирование и финансирование реализации Стратегии (БОР) мониторинг и внутренний контроль мониторинг и внутренний контроль внешний аудит внешний аудит

7 Стратегия страны/региона Современная ситуация в экономике, социальной сфере и финансах (по результатам стратегического аудита) Современная ситуация в экономике, социальной сфере и финансах (по результатам стратегического аудита) Проектируемая ситуация: желаемое состояние экономики, социальной сферы и финансов Проектируемая ситуация: желаемое состояние экономики, социальной сферы и финансов Доступные ресурсы : по результатам SWOT анализа Доступные ресурсы : по результатам SWOT анализа Глобальная ситуация: прогнозируемые угрозы и перспективные возможности Глобальная ситуация: прогнозируемые угрозы и перспективные возможности Стратегия: Система мероприятий для достижения желаемого состояния страны/региона в долгосрочной перспективе (10-15 лет) Стратегия: Система мероприятий для достижения желаемого состояния страны/региона в долгосрочной перспективе (10-15 лет) План мероприятий (2-3 года) и среднесрочный бюджет План мероприятий (2-3 года) и среднесрочный бюджет

8 Стратегическое планирование в России Что сделано : Что сделано : Среднесрочная стратегия страны Среднесрочная стратегия страны Отраслевые стратегии Отраслевые стратегии Федеральная система целей и задач: дерево целей Правительства Федеральная система целей и задач: дерево целей Правительства Доклады министерств и ведомств: описание деятельности и конкурс Доклады министерств и ведомств: описание деятельности и конкурс Стратегический план на 3 года: Сводный доклад Правительства Стратегический план на 3 года: Сводный доклад Правительства 3 - летний бюджет как основа Стратегического плана 3 - летний бюджет как основа Стратегического плана Что предстоит сделать : Что предстоит сделать : Долгосрочная стратегия страны Долгосрочная стратегия страны Стратегический план и бюджет на 3 года Стратегический план и бюджет на 3 года Использование Докладов для оценки качества работы министерств и ведомств и обоснования бюджетных ассигнований Использование Докладов для оценки качества работы министерств и ведомств и обоснования бюджетных ассигнований

9 Взаимосвязь стратегического планирования и БОР Бюджетное послание Президента Федеральному собранию «О бюджетной политике»: Распределение бюджетных ресурсов в зависимости от планируемого уровня достижения целей Повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе Разделение обязательств на действующие и вновь принимаемые расходные обязательства Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета Минэкономики: Макроэкономический прогноз Стратегия и стратегический план Минфин: Трёхлетний бюджет и Предельные объёмы расходов Федеральное Правительство: Сводный доклад Уточнение расходных обязательств Поправки в законодательство Реестры бюджетных услуг Государственные (муниципальные) задания Министерства: Доклады: отчёты и обоснование финансирования

10 Доклады о результатах и основных направлениях деятельности Основной документ отраслевого планирования в России: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности – отчёт о деятельности + бюджетная заявка Основной документ отраслевого планирования в России: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности – отчёт о деятельности + бюджетная заявка Кто разрабатывает Доклады? Кто разрабатывает Доклады? Ежегодно представляются в рамках бюджетного процесса: когда? Ежегодно представляются в рамках бюджетного процесса: когда? Разделы (с учётом ПП 838): Разделы (с учётом ПП 838): –цели, задачи, прикладные задачи и показатели деятельности –расходные обязательства (реестр), мониторинг бюджетной сферы и формирование доходов –БЦП и непрограммная деятельность –распределение расходов по целям, задачам и программам (прикладным задачам) –результативность бюджетных расходов

11 Взаимосвязь целей, задач и программ в Докладах: дерево целей Стратегическая цель Тактическая задача 1 Мероприятие 1 Тактическая задача 2 Тактическая задача N.. Мероприятие 2Мероприятие N.. БП 1 БП 2 БП N..

12 Последовательность разработки дерева целей Стратегические цели Национальная идея/миссия Программы и меры Миссия Проблемы/Сценарии Приоритеты Цели и задачи Услуги Эффективн ость расходов Структура ДРОНД Правител ьство России Министер ство Агентство Стратегия, миссия и программа на уровне страны Отраслевая стратегия, миссия и программа Стратегические цели министерства Тактические задачи агентства Программы и услуги агентства Мероприятия агентства

13 Пример «дерева целей»: Минобрнауки в гг. Стратегическая цель 1 – повышение уровня и качества жизни населения Стратегическая цель 1 – повышение уровня и качества жизни населения Стратегическая цель 2 – повышение уровня национальной безопасности Стратегическая цель 2 – повышение уровня национальной безопасности Стратегическая цель 3 – обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста Стратегическая цель 3 – обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста Стратегическая цель 4 – создание потенциала для будущего развития Стратегическая цель 4 – создание потенциала для будущего развития Цель 1 Минобрнауки: Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения Цель 1 Минобрнауки: Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения Задачи: Задачи: –Разработка и содействие реализации моделей системы образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, способствующих достижению равенства доступа населения (...) Программа: «Школный автобус» –Повышение статуса педагогических кадров путем совершенствования механизмов оплаты труда –Создание общенациональной системы оценки качества образования Программы: «Стандарты качества образования», «Единый государственный экзамен» –Совершенствование финансово-экономических механизмов Цель 2 Минобрнауки: Обеспечение потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах Цель 2 Минобрнауки: Обеспечение потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах Задачи: Задачи: –Разработка и реализация системы образовательных стандартов и вариативных программ –Повышение конкурентоспособности российского образования на международном рынке Программа: «Болонская конвенция» Цель 3 Минобрнауки: : включение детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества Цель 3 Минобрнауки: : включение детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества

14 Сводный доклад Правительства РФ Стратегический план: Сводный доклад Правительства РФ – инструмент межведомственной и межбюджетной координации: короткий, но концептуальный Стратегический план: Сводный доклад Правительства РФ – инструмент межведомственной и межбюджетной координации: короткий, но концептуальный Разделы сводного доклада: Разделы сводного доклада: –Результаты достижения целей в отчетный период –Сценарные условия на плановый период –Цели, задачи и показатели деятельности правительства в плановом периоде ( более 300 показателей) –Действия по достижению целей/Управление рисками –Региональные аспекты целей правительства РФ (с 2006 г.) Пятый раздел содержит: обоснование и региональный разрез показателей степени достижения целей Правительства РФ обоснование и региональный разрез показателей степени достижения целей Правительства РФ региональный разрез показателей ФЦП региональный разрез показателей ФЦП региональный разрез показателей ведомственных ЦП региональный разрез показателей ведомственных ЦП Приложения к разделу: Приложение 6 – количественно выраженные критические показатели социально- экономического положения субъекта РФ в отчетном, текущем и плановом периодах Приложение 6 – количественно выраженные критические показатели социально- экономического положения субъекта РФ в отчетном, текущем и плановом периодах Приложение 7 – количественно выраженные показатели деятельности органов власти субъекта РФ в рамках решения межведомственных задач Приложение 7 – количественно выраженные показатели деятельности органов власти субъекта РФ в рамках решения межведомственных задач

15 Стратегическое планирование в годах От БОРа к стратегическому планированию деятельности госсектора экономики: роль Правительства, Минфина, Минэкономики, Счётной палаты От БОРа к стратегическому планированию деятельности госсектора экономики: роль Правительства, Минфина, Минэкономики, Счётной палаты Межведомственные задачи: Минтранс может снизить смертность на дорогах, только взаимодействуя с МВД, Минздравом, Министерством образования. Межведомственные задачи: Минтранс может снизить смертность на дорогах, только взаимодействуя с МВД, Минздравом, Министерством образования. Анализ рисков: если СБП предупредил о риске, предпринял меры по его минимизации, но задача не выполнена – это смягчающие обстоятельства. Анализ рисков: если СБП предупредил о риске, предпринял меры по его минимизации, но задача не выполнена – это смягчающие обстоятельства. Эксперимент (конкурс министерств) : СБП, получившие высокие оценки качества управления финансами, получат не только деньги, но и большую самостоятельность в управлении финансами Эксперимент (конкурс министерств) : СБП, получившие высокие оценки качества управления финансами, получат не только деньги, но и большую самостоятельность в управлении финансами Взаимодействие с регионами : Взаимодействие с регионами : в 2006 году Доклады федеральных СБП будут содержать региональную разбивку целей/задач/программ в 2006 году Доклады федеральных СБП будут содержать региональную разбивку целей/задач/программ Федерация планирует мониторинг социально-экономической ситуации в регионах (в т.ч. по региональным и муниципальным полномочиям) Федерация планирует мониторинг социально-экономической ситуации в регионах (в т.ч. по региональным и муниципальным полномочиям) Неопределённый статус национальных/региональных проектов Неопределённый статус национальных/региональных проектов

16 Идеология бюджетной реформы Управление затратами ( гг.) Управление результатами (полный переход с 2008 г.) Горизонт планирования 1 год 3 года Подходы к финансированию Финансирование расходов Финансирование расходов Содержание сети бюджетных учреждений Содержание сети бюджетных учреждений Исполнение расходных обязательств Исполнение расходных обязательств Финансирование государственных (муниципальных) услуг Финансирование государственных (муниципальных) услуг Финансирование общественно-значимых результатов Финансирование общественно-значимых результатов Самостоятельность в расходовании бюджетных средств Целевое использование Целевое использование Отчёт об использовании бюджетных ресурсов Отчёт об использовании бюджетных ресурсов Контроль за результатами бюджетных расходов: Эффективность расходов Эффективность расходов Качество бюджетных услуг Качество бюджетных услуг Расширение полномочий распорядителя Расширение полномочий распорядителя Содержание бюджетного процесса Техника: разграничение доходов и расходов Макроэкономический прогноз Макроэкономический прогноз Нормативы, тарифы Нормативы, тарифы Индексация Индексация Политика: как профинансировать Приоритеты (стратегия) Приоритеты (стратегия) Цели и результаты Цели и результаты

17 Сферы бюджетной реформы

18 Основные элементы нового метода бюджетирования Среднесрочное финансовое планирование Среднесрочное финансовое планирование Программно-целевой подход (БОР) Программно-целевой подход (БОР) Разделение бюджета на бюджет действующих (БДО) и бюджет принимаемых обязательств (БПО) Разделение бюджета на бюджет действующих (БДО) и бюджет принимаемых обязательств (БПО) Реструктуризация бюджетной сети Реструктуризация бюджетной сети Внутренний контроль и мониторинг эффективности бюджетных расходов Внутренний контроль и мониторинг эффективности бюджетных расходов

19 Принцип «скользящей трехлетки» Перспективные проектировки Бюджет Перспективные проектировки Бюджет

20 Непрограммная часть Разделение бюджета на действующие и принимаемые обязательства Непрограмная часть Программная часть Бюджет текущего года Перспективные проектировки по переходящим обязательствам Программная часть Бюджет действующих обязательств ( %) Программный бюджет Бюджет принимаемых обязательств ( %) Бюджет планируемого года Переходящие обязательства Конкурирующие программы администраторов бюджетных средств Корректировка на основе индексации и прямого счета Отбор наиболее эффективных программ Непрограммная часть Программная часть План, корректировка на основе достигнутых результатов - Трансферты населению (прямой счет); - Обслуживание долга (график); - Содержание сети (индексация) Непрограммная часть

21 Програмно-целевое бюджетирование БП – бюджетная программа ЦП – региональная/муниципальная целевая программа ВП – ведомственная программа БП = ЦП + ВП

22 Подготовка реструктуризации бюджетной сети Консолидация внебюджетных доходов бюджетных учреждений в бюджете: несогласные теряют статус бюджетного учреждения Консолидация внебюджетных доходов бюджетных учреждений в бюджете: несогласные теряют статус бюджетного учреждения Автономные учреждения: доходы от платных услуг, бюджетное финансирование на конкурсной основе, нет субсидиарной ответственности учредителя Автономные учреждения: доходы от платных услуг, бюджетное финансирование на конкурсной основе, нет субсидиарной ответственности учредителя Новые формы финансирования государственных (муниципальных) услуг: Новые формы финансирования государственных (муниципальных) услуг: Субсидии на возмещение затрат Субсидии на возмещение затрат Государственный (муниципальный) контракт Государственный (муниципальный) контракт государственное (муниципальное) задание государственное (муниципальное) задание

23 Предлагаемые изменения в Бюджетный Кодекс (с 2008 г.) Бюджет, как форма исполнения расходных обязательств: публичные обязательства Бюджет, как форма исполнения расходных обязательств: публичные обязательства 3-х летний бюджет 3-х летний бюджет Лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) на 3 года, ассигнования на 1 год; бюджетные ассигнования на исполнение действующих и принимаемых обязательств Лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) на 3 года, ассигнования на 1 год; бюджетные ассигнования на исполнение действующих и принимаемых обязательств Бюджетная классификация: отказ от регулирования федеральными законами - Субъекты РФ, муниципалитеты, федеральные министерства – сами утверждают целевые статьи и виды расходов. Консолидация бюджетной отчётности – на уровне подразделов Бюджетная классификация: отказ от регулирования федеральными законами - Субъекты РФ, муниципалитеты, федеральные министерства – сами утверждают целевые статьи и виды расходов. Консолидация бюджетной отчётности – на уровне подразделов

24 Мониторинг эффективности/результативности бюджетных расходов не проводится в большинстве отраслей и регионов России Мониторинг эффективности/результативности бюджетных расходов не проводится в большинстве отраслей и регионов России Анализ эффективности бюджетных расходов сводится к их ревизии и сокращению, но не затрагивает вопросов качества услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств Анализ эффективности бюджетных расходов сводится к их ревизии и сокращению, но не затрагивает вопросов качества услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств Отсутствуют межрегиональные сравнения качества бюджетных услуг Отсутствуют межрегиональные сравнения качества бюджетных услуг Бюджет не содержит индикаторов, позволяющих оценить эффективность/результативность бюджетных услуг. Это не позволяет планировать бюджет с учетом эффективности/результативности расходов Бюджет не содержит индикаторов, позволяющих оценить эффективность/результативность бюджетных услуг. Это не позволяет планировать бюджет с учетом эффективности/результативности расходов Проблемы внедрения БОР в России

25 Расходы бюджета Ресурсы Прямые результаты Результаты бюджетных услуг Общественный эффект Материальные, трудовые, финансовые Экономичность Экономическая эффективность Социально-экономическая эффективность Процесс: программы Мероприятия, Бюджетные услуги Конечные результаты Социальная Эффективность Критерии и показатели эффективности/результативности расходов Критерии и показатели эффективности/результативности расходов

26 Система показателей БОР Затратные показатели Затратные показатели Показатели использования ресурсов Показатели использования ресурсов Показатели процесса (производство бюджетных услуг): Показатели процесса (производство бюджетных услуг): Производственные мощности Производственные мощности Объём производства (выпуск) Объём производства (выпуск) Соблюдение технологических стандартов Соблюдение технологических стандартов Показатели непосредственных (прямых) результатов Показатели непосредственных (прямых) результатов Показатели конечных (общественно значимых) результатов Показатели конечных (общественно значимых) результатов Показатели экономичности Показатели экономичности Показатели экономической эффективности Показатели экономической эффективности Показатели социальной эффективности Показатели социальной эффективности Показатели социально-экономической эффективности Показатели социально-экономической эффективности

27 Если Вы решили внедрять БОР… Кто разрабатывает показатели социально-экономической результативности бюджетных расходов? Кто разрабатывает показатели социально-экономической результативности бюджетных расходов? Кто собирает данные? Кто собирает данные? Кто анализирует собранные данные? Кто анализирует собранные данные? Как результаты анализа используются при подготовке бюджета? Как результаты анализа используются при подготовке бюджета? Как результаты анализа используются в ходе исполнения бюджета и для контроля за исполнением бюджета? Как результаты анализа используются в ходе исполнения бюджета и для контроля за исполнением бюджета? Если конечный результат не достигнут, это повод для санкций или для увеличения финансирования? Если конечный результат не достигнут, это повод для санкций или для увеличения финансирования? Кто принимает решение о выборе между различными конечными результатами и различными способами достижения одного и того же конечного результата (критерии принятия бюджетных решений) Кто принимает решение о выборе между различными конечными результатами и различными способами достижения одного и того же конечного результата (критерии принятия бюджетных решений)

28 Методы повышения эффективности расходов Управление по результатам Управление по результатам Нулевой бюджет Нулевой бюджет Подушевое финансирование Подушевое финансирование Контракты на оказание услуг Контракты на оказание услуг

29 Перспективы БОР в 2007 году От БОРа к стратегическому планированию деятельности госсектора экономики: роль Правительства, Минфина, Минэкономики, Счётной палаты От БОРа к стратегическому планированию деятельности госсектора экономики: роль Правительства, Минфина, Минэкономики, Счётной палаты Межведомственные задачи: Минтранс может снизить смертность на дорогах, только взаимодействуя с МВД, Минздравом, Министерством образования. Межведомственные задачи: Минтранс может снизить смертность на дорогах, только взаимодействуя с МВД, Минздравом, Министерством образования. Анализ рисков: если СБП предупредил о риске, предпринял меры по его минимизации, но задача не выполнена – это смягчающие обстоятельства. Анализ рисков: если СБП предупредил о риске, предпринял меры по его минимизации, но задача не выполнена – это смягчающие обстоятельства. Эксперимент: СБП, получившие высокие оценки качества управления финансами, получат не только деньги, но и большую самостоятельность в управлении финансами Эксперимент: СБП, получившие высокие оценки качества управления финансами, получат не только деньги, но и большую самостоятельность в управлении финансами Взаимодействие с регионами: Взаимодействие с регионами: –в 2006 году Доклады федеральных СБП будут содержать региональную разбивку целей/задач/программ –Федерация планирует мониторинг социально-экономической ситуации в регионах (в т.ч. по региональным и муниципальным полномочиям)