Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара Эволюция института унитарных предприятий в российской экономике Мальгинов Г.Н., к.э.н., зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления

Государственные предприятия в условиях радикальных рыночных реформ (90-е гг.): признание имущества, находящегося на балансе государственных предприятий, закрепленным за ними на праве полного хозяйственного ведения, а самих предприятий – обладающих «полной хозяйственной и экономической самостоятельностью» (Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» (1988 г.), Законы РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990 г.) и Указ Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г. 255); государственные предприятия стали объектом массовой приватизации ; некоторые меры по регулированию отдельных сторон деятельности госпредприятий (упорядочивание процедур их создания, попытки регулирования оплаты труда руководителей, утверждение Типового устава казенных предприятий, Порядка планирования и финансирования их деятельности, а также форм отчетности руководителей УП, 1994 г.); вступление в силу c 1 января 1995 г. Части I ГК РФ, которая ограничила полноту права хозяйственного ведения, объявив государственные и муниципальные предприятия унитарными (неделимыми), что означало исключение возможности распределения прав собственности на закрепленное за ними имущество.

Часть Первая Гражданского Кодекса РФ (1994 г.) Унитарное предприятие (УП) – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. 2 вида УП: (1) на праве хозяйственного ведения и (2) на праве оперативного управления (казенные) (КП). УП на праве хозяйственного ведения: (1) ограниченный набор правомочий собственника, (2) самостоятельное распоряжение движимым имуществом и прибылью, (3) ответственность всем принадлежащим имуществом. КП: (1) только на базе федерального имущества, (2) субсидиарная ответственность государства по их обязательствам при недостаточности имущества, (3) порядок распределения доходов определяет собственник. Отсутствие прикладного инструментария реализации прав государства как собственника имущества УП (только общие нормы ГК РФ), и необходимость принятия специального закона в целях минимизации коммерческих рисков, вытекающих из правового статуса имущества УП и вольготного положения их руководителей.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ (1999 г.) Признание неэффективности системы управления УП и необходимости ее реформирования. Формулировка набора целей и задач управления УП, а также индикаторов контроля эффективности управления. Дизайн предполагаемого механизма управления УП, включая основные принципы, подходы и план подготовки нормативных и правовых актов по вопросам реализации Концепции в этой сфере (со сроком подготовки в ноябре-декабре 1999 г.).

Основные направления совершенствования управления УП, предусмотренные Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 г.: – определение круга и количества УП, необходимых для выполнения государственных функций, цели государства применительно к каждому предприятию; – установление порядка отчетности руководителей УП о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения; – установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана); – ужесточение контроля за деятельностью УП и их руководителей; – установление принципов определения части прибыли УП, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в виде дохода собственника, и порядка такого перечисления.

Реализация плана подготовки нормативных и правовых актов (НПА), содержавшегося в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 г., в сфере управления УП

Новации закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 2002 г. : – наделение субъектов РФ и муниципалитетов возможностью создания КП,; – установление перечня обстоятельств, при которых могут учреждаться УП с разделением оснований для использования формы УП на праве хозяйственного ведения и КП (при их частичном пересечении); – запрет на создание УП дочерних предприятий; – обязательность согласия собственника имущества УП на участие предприятия в коммерческой (некоммерческой) организации, распоряжение вкладами (долями, акциями) при запрете на участие УП в кредитных организациях; – обязательность целевого использования чистой прибыли, исходя из содержания законов, НПА и Устава предприятия; – конкретизация порядка реализации собственником имущества УП права на получение прибыли со ссылкой на решение органов власти;

Новации закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 2002 г. : – дополнительные (по сравнению с ГК) ограничения в отношении возможностей УП по распоряжению имуществом: (1) только в пределах, не лишающих его возможности вести деятельность цели, предмет и виды, которой определены в Уставе предприятия, (2) ничтожность сделок, совершенных с нарушением этого требования, (3) обязательность согласия собственника на совершение ряда сделок; – ограничения для текущей деятельности руководителей УП: (1) лишение права быть учредителем (участником) юридического лица, (2) запрет занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью; (3) участвовать в забастовках; – регулирование сделок с заинтересованностью и крупных сделок: (1) согласие собственника имущества УП, (2) обязательность доведения до него соответствующих сведений со стороны руководителя УП; (3) возможность признания сделок, совершенных с нарушением этих требований, недействительными; – регулирование процедур заимствования УП.

Действующий механизм управления ФГУПами, сложившийся к середине 2000-х гг. 1. Устав унитарного предприятия, как базовый документ, регулирующий его деятельность, прошедший согласование с органами власти и отвечающий требованиям Примерного устава ФГУП (2005 г., до этого сменилось две версии документа 2000 г. и 2003 г.). 2. Кадровая политика, реализуемая через: – заключение трудового договора с руководителем предприятия, отвечающего требованиям Примерного трудового договора (2005 г., до этого сменились две версии этого документа 2000 г. и 2003 г.) и Порядок согласования, заключения, изменения и расторжения контрактов с руководителями; – проведение конкурсов на замещение должности руководителя предприятия и их регулярная аттестация на основе специального Положения (2000 г. в последующих редакциях). 3. Специальные инструменты для осуществления мониторинга деятельности предприятий и реализации контрольных процедур: – ежеквартальная и годовая отчетность руководителей по специально определенным типовым формам (1999 г. в последующих редакциях); – Реестр показателей экономической эффективности деятельности (2000 г.) с перечнем показателей, подлежащих фиксации в Реестре (2001 г.); – проведение ежегодных аудиторских проверок; – утверждение программ деятельности предприятий и перечисление части чистой прибыли в бюджет на основе Правил разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов (2002 г., в последующих редакциях).

Практика реализации процедур государственного администрирования в отношении УП: – основные усилия органов исполнительной власти оказались нацелены на регистрацию обновленных уставов предприятий, заключение новых трудовых договоров с их руководителями и проведение кадровой аттестации; – определенные успехи в этой части охвата сектора УП регулирующими процедурами при сохранении формализма в ходе проведения аттестации руководителей, ограниченном применении конкурсного принципа при замещении соответствующих вакансий, неполном освещении отдельных пунктов в предоставляемой отчетности ; – в большей мере степень реальной управляемости УП со стороны государства отражают такие индикаторы, как утверждение и выполнение программ деятельности предприятий, а также перечисление части их чистой прибыли в бюджет, по которым результативность процедур государственного администрирования существенно скромнее.

Динамика перечисления части прибыли УП в бюджет: – тесно связана с финансово-экономическим состоянием предприятий, их участием в инвестиционном процессе и воспроизводстве основных фондов; – унификация vs индивидуализация => Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов (2002 г.); – часть чистой прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, рассчитывается путем уменьшения суммы чистой (нераспределенной) прибыли за прошедший год на сумму утвержденных в составе программы деятельности предприятия на текущий год расходов на реализацию мероприятий по развитию предприятия, осуществляемых за счет чистой прибыли.

Динамика перечислений части прибыли ФГУПов и дивидендов в федеральный бюджет в гг.

Численность УП в 2000-е гг. (без МУПов)

Оценка результативности Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. в сфере УП

Преобразование УП По Постановлению Правительства РФ от 6 декабря 1999 г : : – реорганизация, включая преобразование в ОАО ; – создание на базе их имущества федеральных казенных предприятий; – продажа предприятий как имущественных комплексов; – ликвидация предприятий. На практике: – в рамках закона о приватизации и законодательства о несостоятельности (банкротстве), а также передача УП на другой уровень публичной власти (после 2004 г. в ходе разграничения полномочий); – основная приватизационная процедура в отношении УП: акционирование с продажей всех (части) акций или их возможное внесение в уставный капитал интегрированных структур (продажа предприятий как имущественных комплексов имеет ограниченное распространение, в основном на локальном уровне).

Динамика приватизации УП в гг.

Основные варианты преобразования УП на праве хозяйственного ведения

Основные институциональные ограничения на пути преобразования УП: – обязанность государства нести субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (КП) в случае ограничения модели функционирования УП только правом оперативного управления с возможностью увеличения бюджетной нагрузки по аналогии с государственными и муниципальным учреждениями (ГМУ), что послужило одной из причин инициирования их реформы; – противоречие курса на ограничение правоспособности УП с реформой учреждений (расширение самостоятельности, отказ от сметного финансирования, частичная коммерциализация), получившей воплощение в новой организационно-правовой форме «автономного учреждения» (АУ) (унификация видов УП vs дифференциация видов ГМУ); – отсутствие развитого законодательства, регулирующего использование имущества казны (помимо государственного бюджета); – наличие ограничений на приватизацию, проблематичная целесообразность приватизации ряда УП (например, входящих в перечень стратегических); – относительно большое количество квазирынков (ограниченной емкости, с высокими барьерами входа, ситуации естественной монополии и монопсонии); – сложности реализации конкурентной модели госзакупок, как предпосылки отказа от УП в качестве основного (единственного) поставщика товаров (работ, услуг) и крайне ограниченная позитивная практика распространения ГЧП, концессий и т. п.

Возможные подходы к дальнейшему реформированию УП: – обязательная предварительная оценка увеличения нагрузки на бюджет на основе детального анализа всей финансово- экономической, бюджетной, судебной статистики, касающейся субсидиарной ответственности государства по обязательствам КП и ГМУ в предшествующие годы; – модификация права оперативного управления, применяемого в настоящее время в отношении УП, в направлении права оперативного управления, введенного для АУ; – постепенное сокращение сектора УП при учете социально- экономических ограничений (на основе требований законодательства по допустимому профилю их деятельности, соответствия кругу полномочий органов власти, степени освоения инструментария управления, в зависимости от структуры и типа рынков); – совершенствование управления УП, остающимися в составе госсектора в обозримом будущем, на основе эффективного применения правомочий собственника (с возможностью корректировки имеющихся механизмов посредством внесения изменений в действующие НПА); – оценка возможности отказа от использования права хозяйственного ведения в среднесрочной перспективе.