1 Леонид Богданов Федеральный бюджет: от казначейского исполнения к финансовому менеджменту Москва, 2004 г.

2 План презентации Можно ли говорить о финансовом менеджменте применительно к государству? Цели, институты и инструменты финансового менеджмента Банковская система исполнения бюджета Казначейская система исполнения бюджета От казначейского исполнения к финансовому менеджменту Проблемы финансового менеджмента и бюджетная реформа: Бюджетный учёт и отчётность Экономить или зарабатывать Границы бюджета: внебюджетные средства и субсидиарная ответственность

3 Цели финансового менеджмента в государстве Стандартные цели финансового менеджмента Контроль над доходами и расходами бюджета! Прозрачность финансовых потоков ! Эффективность, результативность использования средств! Прибыль/Капитализация? Управление рисками! Специфические для государства цели финансового менеджмента Уточнение границ бюджета/общественных финансов !

4 Институты финансового менеджмента в государстве Организации: Финансовые органы Органы финансового контроля и аудита Банковская система Саморегулирующиеся организации Правовая база: Обязательная к исполнению: Бюджетный, Налоговый кодексы и иные Кодексы, законы и НПА Рекомендуемая: Кодекс лучшей практики

5 Варианты организации системы финансового менеджмента в государстве Банковская система исполнения бюджета Казначейская система исполнения бюджета

6 Банковская система исполнения бюджетов Банковская система исполнения федерального бюджета доминировала в России до середины 90 - х годов, а на уровне субъектов РФ и муниципалитетов преобладает до сих пор. Отличительные черты банковской системы исполнения бюджета: Доходные счета бюджета и счета бюджетных учреждений (БУ) открыты в коммерческих банках Бюджетное финансирование перечисляется по цепочке:на счета главных распорядителей/распорядителей/БУ Авансовое финансирование Бюджетные учреждения самостоятельны в заключении договоров Финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода

7 Основные недостатки банковской системы исполнения бюджета Недоступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета Вероятность утраты бюджетных средств в проблемных банках Удлинение пробега и величины остатков бюджетных средств на счетах Отсутствие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов (следствие – расхищение/нецелевое использование бюджетных средств) Отсутствие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами (следствие – рост кредиторской задолженности бюджета)

8 Казначейское исполнение федерального бюджета Система федерального казначейства (ФК) начала создаваться с 1992 г. В настоящий момент ФК состоит из Главного управления (ГУФК - департамент Минфина РФ), 89 управлений ФК по субъектам Федерации и более 2 тыс. органов ФК на местах. Счета ФК открыты в учреждениях Центробанка (ОПЕРУ, требование Бюджетного кодекса), а также в Сбербанке, ВЭБе, комбанках. На финансирование через лицевые счета переведены порядка 50 тыс. бюджетополучателей (практически 100% – кроме отдельных частей Минобороны, бюджетных учреждений Татарстана, Башкирии и Чечни).

9 Главные функции Федерального Казначейства: Исполнение федерального бюджета по доходам, контроль за соблюдением бюджетного законодательства (прежде всего закона «О федеральном бюджете») - зачисление доходов на единый счет федерального бюджета, распределение доходов между бюджетами разных уровней и учет поступивших доходов Исполнение федерального бюджета по расходам и контроль за правильностью расходов Оптимальное управление средствами на счетах ФК

10 Отличительные черты казначейской системы Доходные и распределительные счета бюджета открыты в учреждениях Банка России Осуществляется переход к Единому счету федерального бюджета Лицевые счета БУ открыты на счетах органов федерального казначейства в учреждениях Банка России Бюджетное финансирование перечисляется на лицевые счета БУ Бюджетное финансирование осуществляется по факту поставки товара, оказания услуги и т.д. Самостоятельность бюджетных учреждений в заключении договоров ограничена лимитом бюджетных обязательств. Осуществляется предварительный (на стадии заключения договора), текущий (в момент платежа) и последующий финансовый контроль

11 Основные преимущества казначейской системы исполнения бюджета: Доступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета Сохранность бюджетных средств Минимизация пробега бюджетных средств Минимизация величины остатков бюджетных средств на счетах Наличие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов Наличие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами

12 Некоторые недостатки казначейской системы исполнения бюджета: Ограничение самостоятельности бюджетных учреждений в расходовании средств (усложненная процедура переброски ассигнований между статьями) Р азрыв процессов финансирования и кассового исполнения, приводящий к росту остатков на счетах

13 Исполнение федерального бюджета по доходам Д остоверный и оперативный учет поступления доходов на едином счете ФК. В настоящий момент функции единого счета реально выполняют порядка дюжины счетов (счет ГУФК в ЦБ и банках – агентах). О перативное информирование Правительства РФ о наличии средств на счете ГУФК. До недавних пор это происходило с регулярностью 3 – 5 дней в силу технической отсталости ФК, сейчас - ежедневно. Р аспределение регулирующих налогов, установленных законом «О федеральном бюджете». Счета органов ФК: – для учета доходов, которые подлежат распределению по уровням бюджетной системы; для учета доходов, зачисляемых в федеральный бюджет (от налогоплательщиков или со счета 40101).

14 Расщепление доходов между бюджетами разных уровней Налоги, по которым установлены нормативы, зачисляются на основании консолидированной карточки налогоплательщика. Ранее - переплата в бюджет субъекта Федерации (часто товарными зачетами). Аналогично с акцизами на водку и этиловый спирт. В 1999 г. Федеральный бюджет потерял таким образом 18 млрд руб. Налоги, которые зачисляются по ставкам, – уплачиваются налогоплательщиками самостоятельно отдельными платежками в бюджеты разных уровней. Если налог регулирующий – то на регулирующий счет (Подоходный, Земельный налоги) Несовершенство системы обмена информацией между ФК и Налоговой службой

15 Казначейское исполнение федерального бюджета по расходам доведение бюджетной росписи (ассигнований) до распорядителей бюджетных средств (министерства) и бюджетных учреждений санкционирование расходов: доведение лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) на год с поквартальной разбивкой, принятие бюджетных обязательств (заключение договоров) бюджетными учреждениями и проверка/санкционирование бюджетных обязательств по объемам и срокам – предварительный контроль ФК финансирование расходов (разрешение на проведение расходов и осуществление платежей от имени бюджетного учреждения) – текущий контроль ФК; последующий контроль ФК.

16 Цели финансового менеджмента на новом этапе: Организация учета и совершенствование отчетности ! Максимизация прибыли ? Профицит: Стабилизационный фонд Рост капитализации ? Управление денежными потоками/ средствами на счетах ФК: - максимизация доходов?/ сокращение налоговой задолженности!/вытеснение неденежных суррогатов! - отсрочка расходов?/равномерность расходов! - минимизация остатков?

17 Неравномерность финансирования/Остатки Расходы федерального бюджета финансируются неравномерно: на декабрь приходится до 18% годовых расходов ($ 3 млрд.). Причины: - поступление доходов в конце года - отмена заключительных оборотов с 1 января 2000 г. лимиты бюджетных обязательств доводятся министерствами до бюджетных учреждений только весной. финансирование производится только под заключенный договор с подрядчиком, а правила проведения госзакупок устанавливают, что на проведение тендера отводится 45 дней дополнительные доходы: уточнение бюджета и увеличение ассигнований в конце года.

18 Кассовое обслуживание исполнения региональных бюджетов Семь высокодотационных регионов из 31 (Закон о бюджете) все еще не перешли полностью на казначейское обслуживание. Это республики Бурятия, Саха и Северная Осетия, Амурская, Ивановская, Магаданская области и Таймырский автономный округ.

19 Уточнение границ бюджета/общественных финансов Разграничение доходов, расходов и полномочий между уровнями бюджетной системы Реформирование бюджетной системы и внедрение единых стандартов для всех ведомств. Реестр бюджетных учреждений. Консолидация в бюджет внебюджетных и целевых фондов! Консолидация в бюджет внебюджетных средств бюджетных учреждений!? Консолидация в бюджет средств государственных унитарных предприятий (ГУПов)?

20 Внебюджетные средства Внебюджетные счета БУ, перевели с 1999 г. в ФК: организации, имеющие статус и устав бюджетных учреждений, которые никогда не получали финансирования от министерства, в ведении которого находятся (Вневедомственная охрана). Источники финансирования: аренда и платные услуги, кредиты. Субсидиарная ответственность собственника, в данном случае - федерального бюджета. Совместное финансирование в законе о бюджете 2002 г. написано, что сельхозучреждения федерального значения, находящиеся в ведении Минсельхозпрода (а это федеральная собственность), финансируются по зарплате из федерального бюджета, а их другие расходы - из бюджета субъектов.

21 Субсидиарная ответственность За 2001 г. Минфин получил исков на 44 млрд руб исков прошло по силовым министерствам и ведомствам на сумму 14,2 млрд руб. Иски гасятся в рамках тех ассигнований, которые предусмотрены в бюджете для этих министерств.