как превратить миф в реальность

Система местного самоуправления в Беларуси Первичный – 1358 (1288 сельских Советов + 56 пгт + 14 городов районного подчинения) Базовый – 118 районов + 12 городов (Гомель, Могилев, Витебск, Гродно, Брест, Бобруйск, Барановичи, Орша, Жодино, Новополоцк, Пинск, Полоцк) Областной - 7 Включает Советы и органы территориального общественного самоуправления Состоит из трех уровней (количественные показатели по состоянию на г.) 2

Базируется на принципах государственной теории местного самоуправления: Базируется на принципах государственной теории местного самоуправления: местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы - по сути местные органы государственной власти; предмет ведения местного самоуправления – это государственные задачи; они не могут иметь иной цели деятельности помимо сформулированных государством; всякое управление публичного характера есть дело государственное - поэтому смысл существования местного самоуправления не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. 3

Европейская Хартия местного самоуправления Принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 15 октября 1985г. Основной источник муниципального права европейских стран Подписана и ратифицирована 44 из 47 государств-членов Совета Европы (по состоянию на г.) Подписание и ратификация Хартии – одно из условий вступления государства в Совет Европы Базируется на теории дуализма – сочетание государственного и общественного начал: функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, если оно выходит за эти рамки, то становится частью государственного аппарата. 4

Понятие местного самоуправления 5 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» п. 1 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления Местное самоуправление – форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (далее, если не указано иное, - граждане), для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно- территориальных единиц на основе собственной материально- финансовой базы и привлеченных средств. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

6 Ст. 1 Закона РБ «О местном управлении и самоуправлении» Ст. 117 Конституции Республики Беларусь Местное самоуправление осуществляется через местные Советы депутатов (далее – Советы), органы территориального общественного самоуправления, местные собрания, местные референдумы, инициативы граждан по принятию решений Советов, участие граждан в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах. Система органов местного самоуправления включает Советы и органы территориального общественного самоуправления. Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Почему нужна реформа местного самоуправления? Граждане не имеют реальных возможностей осуществлять управление местными делами; Местные государственные чиновники в своих действиях не исходят из интересов населения, а ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти; Центральная власть (из-за удаленности, концентрации на проблемах другого порядка и пр.) не может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто не приносят гражданам пользы; Существующая система не соответствует демократическим стандартам управления и не пользуется поддержкой населения; Централизованная система управления не справляется с основной задачей власти – обеспечение своим гражданам достойного уровня жизни. 7

Условия для проведения реформ Политическая воля лидеров, т.е. решительное желание провести изменения; Знания экспертов, необходимые для определения целей и способов их достижения; Общественная поддержка или, по крайней мере, согласие на проведение изменений; Люди, подготовленные к практическому введению реформ в жизнь. Люди и общество в целом не могут научиться демократии по книжкам – они могут учиться, принимая участие в функционировании новой системы. 8

Базовые проблемы Отсутствие у правящей группы политической воли к проведению реформы в сфере местного самоуправления; Наличие централизованной модели управления на региональном и местном уровнях; Несоответствие белорусского законодательства Европейской Хартии местного самоуправления; Отсутствие официально принятых концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь; Несоответствие практики организации и проведения местных выборов демократическим стандартам; Низкий уровень подготовки кадров в сфере местного самоуправления; Потеря традиций местной общины и гражданского общества, чрезмерная бюрократизация форм прямой демократии, непрозрачность деятельности местных органов власти. 9

Формирование политической воли Первый этап: Цель – получение согласия на проведение реформ от политических лидеров правящей группы Реализация – действия, направленные на формирование соответствующих взглядов внутри правящей группы. Второй этап: Цель – получение правящей группой поддержки других политических групп и общества Реализация – действия, направленные на политические партии вне правящей группы, на структуры гражданского общества и граждан. 10

Децентрализация власти Государство – общее достояние всех граждан, целью которого является создание следующих оптимальных условий для его всестороннего развития: Обеспечение основ благосостояния; Обеспечение правопорядка; Обеспечение условий развития культуры; Гарантирование внутренней и внешней безопасности. То, что выходит за рамки основных функций государства, должно быть им передано другим субъектам, которые будут делать это гораздо лучше, дешевле и эффективнее. Децентрализация – передача определенного объема властных полномочий от государственных органов местным выборным органам (органам самоуправления) и наделение их необходимыми правами, обязанностями и ресурсами. Децентрализация – это передача власти и средств между автономными единицами, тогда как деконцентрация – это передача полномочий вниз в рамках той же самой системы управления. Децентрализация изменяет институциональный строй государства, а деконцентрация – только способ выполнения задач. 11

Принцип субсидиарности Охват деятельности и ответственности государства нужно резко сузить; Не все функции государства должны исполняться центральной администрацией; Человек – основной субъект всякой активности, другие институты должны создаваться как вспомогательные по отношению к его действиям; Государство должно исполнять вспомогательные функции по отношению ко всем институтам и организациям, действующим в его рамках и служащим интересам граждан; Принцип субсидиарности отказывается от иерархической зависимости субъектов. 12

Несоответствие белорусского законодательства о местном самоуправлении Европейской Хартии местного самоуправления Европейская Хартия МСУ Конституция РБКомментарий Местное самоуправление означает право и способность местных властей, в пределах, установленных законом, осуществлять регулирование и управлять значительной долей публичных дел, под свою ответственность и В ИНТЕРЕСАХ МЕСТНОГО НАСЕЛЕНИЯ. (пункт 1 статьи 3 - Понятие местного самоуправления) Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия В ГОСУДАРСТВЕННЫХ и общественных делах. (Статья 117). Диаметрально противоположные подходы. Хартия говорит об управлении делами в интересах населения, а Конституция РБ отдает приоритет участию, прежде всего, в государственных делах. 13

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного голосования на основе прямого, равного и всеобщего избирательного права. СОВЕТЫ (СОБРАНИЯ) МОГУТ ИМЕТЬ ПОДОТЧЕТНЫЕ ИМ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ… (пункт 2 статьи 3 - Понятие местного самоуправления) Без ущерба для более общих установленных законом положений, местные власти должны иметь возможность определять свои внутренние управленческие структуры с тем, чтобы адаптировать их к местным нуждам и обеспечивать эффективное управление. (Статья 6 - Соответствие структур управления и ресурсов задачам местных властей) Руководители местных исполнительных и распорядительных органов НАЗНАЧАЮТСЯ НА ДОЛЖНОСТЬ И ОСВОБОЖДАЮТСЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов (Статья 119). Хартия устанавливает вторичность исполнительных и иных органов по отношению к Советам и говорит о праве Советов самостоятельно определять структуру необходимых органов. Конституция РБ фактически включает местные исполнительные и распорядительные органы в систему органов государственной власти, подчиненных Президенту Республики, который вправе либо сам назначать на должность и освобождать от нее руководителя ИРО, либо установить порядок назначения такого руководителя Советом депутатов. Местное самоуправление означает право и способность местных властей, в пределах, установленных законом, осуществлять регулирование и управлять значительной долей публичных дел, ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ и в интересах местного населения. (пункт 1 статьи 3 - Понятие местного самоуправления) Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, ОТМЕНЯЮТСЯ ВЫШЕСТОЯЩИМИ представительными органами. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются, ВЫШЕСТОЯЩИМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ И РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ, А ТАКЖЕ ПРЕЗИДЕНТОМ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ (ч.2 и ч.3 ст. 122) Хартия говорит о том, что органы местного самоуправления самостоятельно несут ответственность перед законом. Конституция РБ предполагает возможность отмены решений местной власти вне судебных процедур вышестоящими органами власти. 14

Отсутствие официальных концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь Сказывается на: Развитии законодательства о местном самоуправлении; Разработке взаимосвязи и практическом внедрении некоторых как общенациональных, так и региональных программ (например, государственная программа развития и возрождения села); Совершенствовании административно- территориального устройства (-101 АТЕ за период с г. по г.) Резолюция (п.3 Съезда депутатов Советов депутатов Республики Беларусь от г.) 15

Несоответствие практики организации и проведения местных выборов демократическим стандартам вмешательство в избирательный процесс как республиканских, так и местных органов государственного управления; недемократический характер формирования избирательных комиссий; непрозрачность процедуры регистрации кандидатов в депутаты; неравные условия проведения кандидатами агитационной кампании; непрозрачность подсчета голосов; воспрепятствование общественным наблюдателям на избирательных участках в осуществлении процедур наблюдения за голосованием и подсчетом голосов; неэффективность процедуры обжалования действий избирательной комиссии и результатов выборов. 16

Низкий уровень подготовки и повышения квалификации кадров в местном самоуправлении Из учебных программ ВУЗов была убрана дисциплина «Муниципальное право»; Обучающие программы замкнуты на действующее национальное законодательство; Нет аналитической информации о содержании, сути, принципах и нормах Европейской Хартии, об иных международных документах и о законодательстве зарубежных стран в сфере местного самоуправления; У белорусских специалистов нет единого с общеевропейским понятийного аппарата, единой терминологии, отсутствует системная и современная информация о реформах в странах Центральной и Восточной Европы, о результатах реформ, об их успехах и неудачах; Крайне мало научных диссертаций по местному самоуправлению. 17

Утеряны традиции…, бюрократизация…, непрозрачность… Утеряны традиции местной общины и гражданского общества Громада – сообщество граждан Бюрократизация форм прямой демократии Непрозрачность в деятельности местных органов власти 18

Вариант 1 «Сохранение статус-кво» Данный вариант сводится к сохранению существующей системы управления на местном уровне, суть которой заключается в следующем: местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы – по сути местные органы государственной власти; предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной цели деятельности помимо сформулированных государством; всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. При Варианте 1 возможны решения и действия власти, направленные только на укрепление или усовершенствование существующей системы, а не на ее принципиальное изменение. Пренебрежительное отношение к местным Советам депутатов, как к представителям и выразителям интересов граждан, свидетельствует, во-первых – о соответствующем отношении власти к гражданам и к демократии, а, во-вторых - об их (Советов) декоративном характере, призванном обеспечивать демократический антураж системе управления. 19

Существующая централизованная система хорошо приспособлена действовать в жестких режимах (преодоление кризисов, подавление инакомыслия и недовольства, нейтрализация политических оппонентов, организация и проведение квази-выборов и т.д.). Для оправдания необходимости существования данной системы гражданам предъявляются следующие аргументы: зачем что-либо менять, когда все прекрасно работает: свет, вода, тепло есть, продукты питания есть, транспорт, фабрики, заводы, сельское хозяйство успешно работают и т.д.; пусть Европа нас не учит, у нас свой путь, у белорусов другой менталитет; утеряны традиции местного самоуправления; для местного самоуправления не созрели условия, люди не готовы; для реформы необходимы деньги, а сейчас кризис, сложная политическая и экономическая ситуация. Для большинства граждан Беларуси они звучат убедительно. Граждане не увязывают многие из существующих проблем с отсутствием в стране местного самоуправления, не видят минусов централизованной модели управления, а именно: граждане отстранены от реальной возможности участвовать в процессе подготовки и принятия решений; должностные лица не исходят в своих действиях из интересов населения, а ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти; принятое «верхами» ошибочное решение распространяется в масштабах всей страны; исполнительно-распорядительные органы (исполкомы) неподотчетны и неподконтрольны гражданам; централизованная модель не соответствует демократическим стандартам управления, тормозит развитие и укрепление государственности и демократии. 20

Угрозы консервации централизованной системы: укрепляются иждивенческие настроения среди граждан, что приводит к потере значительной части человеческого потенциала и отстранённости граждан от общественных дел; - доверие граждан к местной власти стабильно невысокое (по данным исследований НИСЭПИ за период г.г., местным Советам депутатов доверяли % избирателей); - возрастает разрыв между властью и гражданами (согласно опросу НИСЭПИ (март 2010 года) 82,4 % респондентов сказали, что органы местной власти практически не влияют на их жизнь); - тормозятся эволюционные процессы развития и совершенствования системы управления государством; - интеграционные процессы с Европой откладываются на неопределённое время; - возрастает отставание страны в развитии демократии в целом, и на местном уровне - в частности. Главная цель Варианта 1 – сохранение власти правящей политической группы. Децентрализация грозит полной или частичной потерей правящей группой контроля над обществом. 21

Вариант 2 «Имитация» По духу и смыслу – действия, направленные на модернизацию существующей системы, но которые при этом ничего не меняют. развитие форм участия граждан в решении вопросов местного значения прямые выборы гражданами председателей Советов депутатов изменения в регламенты Советов в части упрощения доступа граждан на сессии местных Советов, вплоть до введения заявительного принципа Создание Ассоциаций местных Советов, национальной ассоциации местных Советов. проведение анализа белорусского законодательства о местном самоуправлении на предмет его соответствия принципам и нормам Европейской Хартии местного самоуправления Создание экспертной группы по подготовке Концепции местного самоуправления в Республике Беларусь и т.д. и т.п. Цель – получение кредитов и привлечение инвестиций, налаживание диалога с Евросоюзом, США, МВФ, ЕБРР, Советом Европы и т.д. Мотивация – выжить и укрепиться. 22

Угрозы: Потеря доверия со стороны целевой группы Спусковой механизм для начала реальных и необратимых преобразований (по аналогии «перестройки» и «гласности» 90-х) Сильные стороны: В краткосрочной перспективе сложно отличить «имитацию» реформ от реальных реформ Наличие уже проверенных объяснений отказа от реформ (от нас требуют того, что нашему народу чуждо; народ не готов; нас хотят ввергнуть в хаос; происки Запада и т.д.) В итоге, реализация Варианта 2 способна на краткосрочный период создать иллюзию реформ в сфере местного самоуправления и принести власти определенные политические и экономические дивиденды. 23

Вариант 3 «Реформа» Данный вариант состоит из двух этапов и предусматривает ряд действий, направленных на подготовку к проведению реальных реформ, а именно: Первый этап «Создание плацдарма» Официальное письмо Совета Министров Республики Беларусь Совету Европы с приглашением экспертов Конгресса местных и региональных властей для проведения анализа белорусского законодательства о местном управлении и самоуправлении на предмет его соответствия принципам и нормам Европейской Хартии местного самоуправления. Создание Министерства по региональному развитию и местному самоуправлению с целью подготовки и реализации реформы местного самоуправления с соответствующими задачами, полномочиями, ответственностью и ресурсами. Создание экспертной группы для подготовки «Концепции реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь» с последующим ее утверждением Советом Министров Республики Беларусь. Подготовка проектов сотрудничества с ЕС в сфере местного самоуправления в рамках программ «Европейский инструмент добрососедства и партнёрства», «Восточное партнёрство», Программы развития ООН и др. Проведение ряда международных конференций и семинаров по актуальным вопросам реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь с участием представителей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Комитета Регионов ЕС, международных фондов и организаций, работающих в данной сфере, организация зарубежных стажировок и визитов для управленческих кадров и специалистов. 24

Подготовка к подписанию Европейской Хартии (изучение документа, определение статей, которые Беларусь готова подписать, перевод текста Хартии на белорусский язык и т.д.). Подготовка и внесение Президентом в Палату представителей проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Раздел V Конституции Республики Беларусь». Подготовка Советом Министров проекта Закона «О реформе местного самоуправления в Республике Беларусь» на основе разработанной и утверждённой Советом Министров «Концепции реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь» с последующим его внесением на рассмотрение Парламента. Подготовка и принятие Советом Министров Постановления «О подготовке кадров для органов местного самоуправления». Подготовка Советом Министров предложений по оптимизации административно- территориального устройства (АТУ) и административно-территориального деления (АТД), издание Декрета Президента «Об оптимизации административно- территориального устройства и административно-территориального деления в Республике Беларусь». Публичное освещение в СМИ процесса подготовки реформы местного самоуправления, организация её широкого публичного обсуждения учеными, депутатами и гражданами. 25

Второй этап «От мифа - к реальности» Данный этап содержит действия, направленные на продолжение реформы местного самоуправления через их правовое обеспечение и административное усиление, а именно: 1. Принятие Парламентом Республики Беларусь : изменений и дополнений в Раздел V Конституции Республики Беларусь, где закрепляются следующие базовые принципы: - право граждан на местное самоуправление; - местное самоуправление – форма публичной власти, которая не входит в систему органов государственного управления; - деятельность местных Советов, в первую очередь, исходит из интересов граждан, учитывая при этом государственные интересы; - право местных Советов самостоятельно утверждать структуру и штатное расписание как собственно Совета, так и его исполнительных органов, назначать и освобождать от должности руководителей органов, им созданных (за исключением выборных должностей); - решения Советов отменяются только в судебном порядке. Закона «О реформе местного самоуправления в Республике Беларусь»; Закона «О местном самоуправлении в Республике Беларусь»; новой редакции Закона «Об административно-территориальном устройстве и административно-территориальном делении в Республике Беларусь»; Закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Республики Беларусь»; Внесение изменений и дополнений в Раздел V Избирательного кодекса в части выборов депутатов местных Советов депутатов. Проведение местных выборов. 26

2. Создание в Республике Беларусь Ассоциаций местных Советов, Национальной ассоциации местных Советов. 3. Подписание и последующая ратификация Республикой Беларусь Европейской Хартии местного самоуправления. В Варианте 3 приведены только основные (базовые) действия, позволяющие создать систему реального местного самоуправления, основанную на принципах и нормах Европейской Хартии. Стратегическая задача Варианта 3 – подготовить все институты власти, гражданское общество, граждан к полномасштабной реформе местного самоуправления и успешно ее реализовать. Тактическая задача – выбор методов, форм и механизмов, позволяющих избежать ситуации хаоса, бюрократической волокиты (не исключено – бойкота!) в ходе реформы, не допустить грубых ошибок на стадии ее подготовки, минимизировать ресурсные затраты на проведение реформы. 27

Цель – создание системы местного самоуправления, основанной на принципах и нормах Европейской Хартии местного самоуправления. Предполагаемый срок реализации реформы – 3-4 года Ответственность – нельзя допускать провала реформы, т.к. это дискредитирует саму идею местного самоуправления и негативно повлияет на развитие страны в долгосрочной перспективе. 28

Выводы и рекомендации Из приведенных возможных вариантов развития событий в сфере местного самоуправления наиболее вероятным является Вариант 1. Он наиболее полно отображает взгляды и интересы правящей группы на модель управления страной в целом и на местное самоуправление - в частности. Возможность развития событий по Варианту 2 также существует, ибо может принести власти определенные политические и экономические дивиденды. Но существующие угрозы снижают вероятность реализации данного варианта. Исходя из интересов граждан и эволюционного развития государства наиболее оптимальным является Вариант 3. Но на 99% это вариант для другой, новой власти. Политическим партиям, структурам гражданского общества, гражданам необходимо найти способы и методы более активного влияния на формирование политической воли для становления и развития местного самоуправления в стране. Более активная и обоснованно аргументированная позиция международных организаций по данному вопросу способна позитивно повлиять на развитие местного самоуправления в Беларуси. 29