Участие общественности в экологической оценке в свете Орхусской конвенции ЕЭК ООН О.А. Разбаш, эксперт по экологическому праву Общественная палата РФ Круглый стол «» 5 октября 2011 г. Общественная палата Российской Федерации

Участие общественности в процессе экологической оценки (ЭО) Это – международно-признанный важнейший элемент / стандарт повышения эффективности управления в области охраны ОС, механизм предупреждения причинения ущерба и управления рисками. (Принцип 10 Декларации Рио). Закреплён в статьях Конвенции ЕЭК ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская Конвенция).

Международные стандарты общественного участия в ЭО Доступ к информации (своевременный, адекватный, на самой ранней стадии); Доступ к процедурам участия в процессе принятия решений (своевременный, эффективный, т.е. на самой ранней стадии, когда ещё открыты альтернативы; Право быть услышанным, т.е. обязанность инициатора и принимающего решение учесть замечания общественности; Доступ к правосудию (т.е. к эффективной судебной защите нарушенных прав на информацию и на участие)

Статус ратификации По состоянию на 8 июня 2011 г. Сторонами ОК являются 44 государства, 26 государств являются Сторонами Протокола по регистрам выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ) к конвенции и 26 государств стали Сторонами к т.н. «Алматинской» поправки к статье 6 ОК о расширении участия общественности в решениях, связанных с оборотом ГМО, преднамеренным выпуском их в окружающую среду и на рынок, принятой в Алмате в 2005 г. В настоящее время также работают Специальные рабочие группы по вопросам доступа к правосудию, развитию процедур участия общественности в международных форумах, по развитию электронных средств коммуникации. Работает Комитет по соблюдению положений конвенции.

РФ – начала процесс присоединения к ОРХУССКОЙ Конвенции (поручение Президента РФ 9 июня 2011 г.) Конвенция ЕЭК ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская Конвенция) Все ближайшие геополитические соседи – ЕС и страны ВЕКЦА (кр. Узбекистана) = Стороны! Протокол по стратегической экологической оценке (Протокол по СЭО к Эспо Конвенции) – практически все соседи РФ : ЕС и ВЕКЦА – Стороны Протокол по регистрам выбросов и переносам загрязнителей (Протокол РВПЗ ) – активно идет процесс подписания, присоединения, ратификации, вступил в силу Переговорный процесс по вступлению РФ в ОЭСР – требования по прозрачности принимаемых решений

Приверженность Сторон выполнять обязательства ОК Большинство Сторон 38 из 44 представили к 4-му Совещанию Сторон ОК в июне 2011 г. в г. Кишинёв, Республика Молдова, национальные доклады о выполнении Конвенции за третий отчётный период. Эти цифры показывают приверженность Сторон выполнять свои обязательства. В целом, все докладывающие Стороны продемонстрировали усилия по осуществлению Конвенции, и некоторые страны предприняли значительные шаги в перенесении и продвижении ее положений на национальном уровне. Осуществление Конвенции является значительным шагом вперёд международного сообщества для обеспечения устойчивого развития для будущих поколений. В некоторых случаях, эти принципы отражены в конституциях докладывающих Сторон. Осуществление отличается по всему региону ЕЭК ООН, в зависимости, среди прочего, от правовых традиций Стороны, государственной структуры и социально- экономических условий.

Статья 6 ОК и страны ЮВЕ и ВЕКЦА В Сводном докладе о выполнении ОК к 4-й Встрече Сторон ОК в Кишинёве в июне 2011 г. отмечается продолжающийся прогресс в осуществлении статьи 6 странами ЕС. Страны Юго- Восточной Европы и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии сообщили о значительном прогрессе в развитии законодательной базы по осуществлению статьи 6 – в особенности, принятие нормативных правовых актов (правил и инструкций) по ОУ. Установили более детальные процедуры для эффективного участия общественности в процессе принятия решений (например, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Соединённое Королевство, Сербия, Украина)

Процесс внедрения многих положений законодательства ЕС в национальные законодательства Многие Стороны ОК сообщили, что выполнение рекомендаций Комитета привело к внедрению многих положений законодательства ЕС в национальные законодательства (такие, как Директива ЕС 85/337/EEC, с дополнениями, и Директива ЕС 2001/42). Например, Албания и Казахстан, следуя рекомендациям Комитета по соблюдению по мерам для усиления положений в экологическом законодательстве об участии общественности, приняли комплексное законодательство по оценке воздействия планируемой хозяйственной деятельности на окружающую среду.

Европейский Союз, члены ЕС и ст. 6 ОК ЕС сообщил, что его регулирующие инструменты по экологической оценке воздействия и интегрированного предупреждения и контроля над загрязнениями (т.н. Директива IPPC), включая положения об участии общественности, были дополнены. Большинство стран – членов ЕС сообщили о включении соответствующих положений законодательства ЕС в национальные законы (Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Германия, Италия, Соединённое Королевство, Франция, Эстония).

Виды деятельности, перечисленные в Приложении I к ОК В частности, большинство стран ЕС сообщили о переносе требований статьи 6,параграфа 1 (a), Конвенции касательно видов деятельности, перечисленных в её приложении I (могущие причинить значительный вред), и соответствующих директив ЕС в их национальные законодательства через принятие экологических или секторальных законов, регулирующих процедуру выдачи разрешений или лицензирования и процедуры консультирования с общественностью. Некоторые сообщили о применении таких же требований к видам деятельности, не включённых в приложение I к Конвенции (Италия, Швеция). Это зависит от национального законодательства, принятого во исполнение законодательства ЕС по ОВОС.

Меры по информированию, раннее участие и сроки ОУ Большинство докладывающих Сторон указали, что требования статьи 6, параграфа 4 о раннем участии общественности, на той стадии, когда ещё открыты все альтернативы, включены в национальное законодательство Меры, предпринимаемые для того, чтобы заинтересованная общественность была адекватно, своевременно и эффективно проинформирована на наиболее ранней стадии процесса принятия эколого-значимого решения, как это требуется в статье 6, параграфе 2: докладывающие Стороны отметили, что публичные объявления о предлагаемых видах деятельности происходят достаточно рано, производятся через средства массовой информации (национальные или местные газеты, телевидение) и через Интернет (веб сайты соответствующих органов власти, таких, как министерства окружающей среды). Большинство Сторон сообщили, что в их законодательство включены требования по срокам для общественного участия, как того требует статья 6, параграф 3, но существуют различия в продолжительности этих сроков: например, в Австрии шесть недель, в Италии 60 дней для подачи комментариев).

Обязанность госорганов предоставить полную информацию Все страны сообщили о наличии юридических инструментов, обеспечивающих предоставление государственными органами заинтересованной общественности всей информации, имеющей отношение к принятию решения, как требуется в соответствии со статьей 6, параграфом 6.

Право быть услышанным Касательно статьи 6, параграфа 7, большинство Сторон имеют процедуры для подачи общественностью комментариев и информации. Комментарии могут предоставляться в письменном виде и/или устно (например, Дания, Испания, Италия, Казахстан, Финляндия, Швеция). Эти комментарии должны быть учтены или мотивированно отклонены.

Общественность должна без промедления извещаться о принятом решении (статья 6, параграф 9) Все докладывающие Стороны отмечают, что их законодательства об ОВОС или общие административные законы включают положения, гарантирующие, что общественность без промедления извещается о принятом решении (статья 6, параграф 9). Для этих целей всё больше используются электронные инструменты коммуникации.

Продление, обновление или изменение разрешения Страны ЕС и Норвегия, а также многие страны ВЕКЦА и ЮВЕ сообщили, что требования статьи 6, параграф 10, осуществляются таким образом, что общественное участие реализуется в случаях продления, обновления или какого-либо изменения разрешения, или когда компетентный орган считает, что предлагаемое дополнение к ранее заявленной деятельности значительно.

ОУ в решениях по ГМО : осуществления статьи 6 bis в сочетании с приложением I bis Большинство Сторон т.н. Алматинской поправки (предписывающий проводить ОВОС при принятии решений о выпуске ГМО в ОС, в т.ч. – и на рынок!) являются членами Европейского Союза. Стороны Конвенции, которые ещё не ратифицировали Алматинскую поправку, тем не менее доложили об осуществлении законодательных и практических мер по биобезопасности и ГМО ( из региона Казахстан, Таджикистан). Страны Европейского Союза продемонстрировали достаточно высокий уровень участия общественности в процессе принятия решений, касающихся ГМО. Это было обеспечено созданием специальных многосекторальных или межведомственных органов (комитетов, комиссий, научно-консультативных комитетов и проч.). Некоторые страны ЕС проинформировали, что они применяют принцип предосторожности в отношении живых ГМО и обеспечили проведение социологических опросов по проблемам ГМО.

Синергизм между Орхусской конвенцией и Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо конвенция) Многие докладывающие Стороны указали на синергизм между Орхусской конвенцией и Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо конвенция) в области процедур участия общественности. Некоторые страны, которые являются Сторонами как Орхусской, так и Эспо конвенций, подчеркнули применение положений об участии общественности Орхусской конвенции в трансграничных проектах (Австрия, Армения, Казахстан, Кыргызстан).

Сближение российского законодательства с европейским и международным В основе природоохранных мероприятий в странах ЕС 12 лет использовалась Директива ЕС 96/61 от 1996 года о комплексном контроле за загрязнением окружающей среды. 2 года действует новая Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/1/EC от 15 января 2008 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений. Целью этой Директивы в Государствах-членах ЕС является обеспечение комплексного предотвращения и контроля загрязнений, вызываемых всеми видами негативного воздействия хозяйственной деятельности. В соответствии со статьей 55 Базового Соглашения между ЕС и РФ, наша страна обязалась гармонизировать российское законодательство с европейским. Принят Модельный закон СНГ на основе Директивы ЕС о комплексном предотвращении и контроле загрязнений. В «Дорожной картевступления России в ОЭСР» в специальном пунктье есть ссылка на ОК. Процессы вступления РФ в ОЭСР и ВТО – мощные стимулы для гармонизации или сближения законодательства, в т. ч. и по ОУ !

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ для развития ОУ -ОУ = Открытость «правил игры» : ОУ как инструмент открытости = большая инвестиционная привлекательность России -ОУ в эко-оценке = инструмент для улучшения управления и процесса принятия эффективных и адекватных эколого-значимых решений, управления рисками – особенно в условиях ВТО -ОУ = инструмент снижения коррупции и коррупциогенности правовых норм -ОУ = улучшение международного информационного обмена = улучшение инвестиционного климата -ОУ = расширение рынка рабочих мест для российских специалистов – экспертов в Эко-оценке и и социальных технологиях

Развитие процедур ОУ неизбежно ОСНОВНОЙ ПРИНЦИП = ПРОЗРАЧНОСТЬ!!! Эко-соц политики МФО (ЕБРР, ВБ / МФК, Принципы Экватора), Принципы прозрачности ВТО Государственно-частное партнёрство Международные стандарты корпоративной отчётности (КСО)

Эко-Оценка и кредиты МФО Эко-Оценка НЕОБХОДИМА для обращения за кредитами МФО (ЕБРР, ВБ, МФК, АБР – см. их политики по информированию и эколого- социальной оценке проектов)

Проблемы, выявленные «горячей линией» ОП РФ При расчётах СЗЗ : При проектировании Инициаторы стремятся «посадить» будущие объекты на уже существующие коммуникации, без учёта эко-ёмкости территории. При этом исторически – особенно в моногородах, где размещены градообразующие предприятия - жилой сектор находится поблизости от промпредприятий. Зачастую отсутствуют санитарно-защитные зоны, либо их расчеты устарели и не обеспечивают экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность жителей. Зачастую жилые кварталы или социальные объекты (школы, детские сады!!!) находятся непосредственно в санитарно-защитной зоне А ведь зачастую вопрос об отселении людей не терпит промедления. Пример: пос. Подберезье Новгородской обл. – ОАО «Флайдерер» Водопользование : практически в каждом случае - систематическое нарушение правил водопользования и охраны водных объектов. Отходы : нарушается российское законодательство в области обращения с отходами производства. Атм. воздух : систематическое загрязнение атмосферного воздуха стационарными источниками (предприятиями), почв, становятся возможными в результате плохой проработки нормативов ПДС и ПДВ, не учёта уже накопленного ПЭУ.

Проблемы, выявленные «горячей линией» ОП РФ (продолжение) Нерешённость проблемы рекультивации отвалов санитарно-защитных зон при дальнейшем расширении производства, которые сами, в свою очередь, оказывают значительное негативное воздействие на окружающую среду, являясь источниками сильного загрязнения и тяжёлыми металлами, и иными опасными химическими соединениями (пример: ОАО Пигмент, Тамбовская обл.; Кирово-Чепецк)

Проблемы, выявленные «горячей линией» ОП РФ (продолжение) Игнорирование требований эко- безопасности при проектировании Недостоверность информации от предприятий - в основе расчётов нормативов и СЗЗ Формальное согласование предпроектной документации, отступление от проекта, отсутствие предпроектного и пост-проектного надзора ( пример : ЛГ в Рузском р-не Московской области). Очевидно, что данная область законодательства и правоприменительной практики нуждается в срочной ревизии и усовершенствовании – опять же с привлечением широкой общественности к обсуждениям и процессу принятия решений.

Недооценка Роспромом выгод от ОВОС и ЭО Недооценка Роспромом выгод (включая ИМИДЖЕВЫЕ) от адекватных вложений в полноценную всестороннюю ОВОС ( с обязательным ОУ на самой ранней стадии) как в инструмент управления рисками; Явная несоразмерность между выгодой от извлечения супер-прибыли (при низких затратах на природоохранные мероприятия) и потенциальным наказанием, отсутствие превентивной роли санкций ведёт к изначальным нарушениям при проектировании, игнорированию ОУ Н еобходимо усилить и закрепить в законодательстве Общественное участие в ЭО!

Правовая база для развития процедур общественного участия в экологической оценке Правовая база для развития общественного участия в экологической оценке (ОВОС, ОЭЭ, ГЭЭ) в Российской Федерации ИМЕЕТСЯ !!! НУЖНЫ БОЛЕЕ ДЕТАЛЬНЫЕ взаимоувязанные ПРОЦЕДУРЫ, основанные на международных стандартах

Пренебрежение ОУ – неизбежный рост правового нигилизма и конфликтности Судебные «экологические» процессы – недоверие к власти, к правосудию Социальные конфликты

Значимость ОУ в ЭО для бизнеса (цивилизованного) это : источник альтернативной, более объективной информации; инструмент управления рисками (материальными, имиджевыми, проч.) и снижения социальной напряжённости инструмент для принятия обоснованных, справедливых = рентабельных и устойчивых решений (!)

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!