Майоров Алексей Николаевич доктор педагогических наук, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по образованию Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием. Москва февраль 2012 года

Разделение власти политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительную и судебную.государственная властьзаконодательную исполнительнуюсудебную

Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно- распорядительная деятельность органами исполнительной власти, судебная власть судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.

Современное понимание принципа разделения властей включает в себя необходимость разделения полномочий между высшими и местными органами власти и управления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разделение властей в самих субъектах федерации

Федеративное устройство способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой. Федеративное устройство способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой. федеративного государствасубъектов федерации федеральными органами власти федеративного государствасубъектов федерации федеральными органами власти

Особенности российского федерализма. Россия была провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств. Россия была провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств. Россия создавалась как асимметричная федерация. Россия создавалась как асимметричная федерация. Субъекты РФ создавались как по национально- территориальному, так и по территориальному признакам. Субъекты РФ создавались как по национально- территориальному, так и по территориальному признакам. Субъекты Федерации не обладали правом выхода из ее состава. Субъекты Федерации не обладали правом выхода из ее состава.

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы: 1. Республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн). 1. Республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн). 2. Края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, официальные символы, могут иметь в своем составе автономные округа и область. 2. Края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, официальные символы, могут иметь в своем составе автономные округа и область. 3. Автономные округа и автономная область; по их предъявлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в «двойном подчинении» - и у России, и у области (края), в составе которой они находятся. 3. Автономные округа и автономная область; по их предъявлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в «двойном подчинении» - и у России, и у области (края), в составе которой они находятся.

Распределение субъектов федерации по типам 21 республикареспублика 9 краёвкраёв 46 областейобластей 2 города федерального значениягорода федерального значения 1 автономная областьавтономная область 4 автономных округаавтономных округа

В Конституции Российской Федерации четыре основополагающих принципа федерализма 1. Целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. 1. Целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. 2. Равноправие всех субъектов Федерации. 2. Равноправие всех субъектов Федерации. 3. Строительство и развитие РФ на двух равнозначных основах: национально- территориальной и территориальной. 3. Строительство и развитие РФ на двух равнозначных основах: национально- территориальной и территориальной. 4. Государственным суверенитетом обладает РФ, а не ее субъекты. 4. Государственным суверенитетом обладает РФ, а не ее субъекты.

С одной стороны субъекты Российской Федерации обладают различным конституционным статусом, а с другой конституция провозглашает равенство всех субъектов федерации.

«Федерализм в России обусловлен рядом причин: огромной территорией; спецификой экономического развития отдельных регионов; этническим многообразием населения; социокультурными различиями. Большим государством трудно управлять из центра: сложно проследить за тем, что делается на местах; с другой стороны, жители регионов больше доверяют местному правительству, которое они выбирали и которое легче проконтролировать в случае необходимости».

Федеральное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. В соответствии с Конституцией РФ компетенция в государстве разделяется на: собственно федеральную (статья 71 Конституции РФ); совместную: Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ); собственно субъектов Федерации (статья 73 Конституции РФ).

Сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов, определена статьей 72 Конституции РФ: В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: … е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; …. ….

Статья 76 конституции Российской Федерации говорит о том, что «2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Исходя из того что федеральные законы имеют приоритет над региональными, то оказывается что определение федеральной властью своих полномочий в области предметов совместного ведения автоматически ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации.

С одной стороны современная Российская Федерация имеет конституционную природу. Это означает, что только в рамках Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения объема границ или объема полномочий ее субъектов, а с другой стороны федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Споры по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст.85 Конституции. ст.85 Однако в последнее время таких споров зафиксировано не было.

Перераспределение полномочий от федерального органа законодательной власти в пользу федеральных органов исполнительной власти сфере образования за последние 7 лет

Пример 1. Федеральный закон «Об образовании» в редакции от п. 2 Статьи 1. Государственная политика в области образования говорила о том, что Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом. В настоящее время Федеральный закон «Об образовании» в действующей редакции п. 3 той же статьи говорит о том, что Федеральная целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации.

Пример 2. Федеральный закон «Об образовании» в редакции от п. 4 Статьи 7. Государственные образовательные стандарты говорила о том, что основные положения государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаются федеральным законом. Федеральный закон «Об образовании» в действующей редакции п. 6 той же статьи говорит о том, что разработка и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Осталось только три положения регулирование которых определяется законом, это: Нормативные сроки освоения основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости. Порядок регистрации и деятельности образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений).

Перераспределение полномочий от органов государственной власти субъекта Российской Федерации в пользу федеральных органов исполнительной власти сфере образования за последние 7 лет

Из 27 полномочий остались неизменными только 7.

1. законодательство субъектов Российской Федерации в области образования; 2. определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; 3. формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); 4. финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования; 5. установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования 6. установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; 7. издание нормативных документов в пределах своей компетенции.

Изъяты 7, среди них такие базовые как: 1. определение и осуществление политики в области образования; 2. осуществление федеральной политики в области образования; 3. установление налогов; 4. организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг;

5.установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников; 6.обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования; 7.контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

Существенно ограничены 6, в рамках этих ограничений сокращены такие полномочия как 1. разработка и реализация международных программ развития образования, 2. вместо разработки содержания образование введено участие в разработке образовательных программ (заметим, которое не имеет механизма реализации), 3. формирование фондов развития образования, 4. организация издания учебной литературы, 5. разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин; 6. проведение аттестации работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Добавлено: реализация ЕГЭ; реализация ЕГЭ; организация обеспечения учебниками; организация обеспечения учебниками; право дополнительного финансирования мероприятий. право дополнительного финансирования мероприятий.

Полномочия двух видов. Одни дают реальную возможность управления, то есть содержат наряду с ответственностью некоторое право, и полномочия, которые содержат только ответственность (обязанности). Первые полномочия были изъяты, а вторые полномочия регионы получили.

В ближайшей перспективе ситуация должна еще больше усугубиться в силу того что по настоянию федерального центра образовательные учреждения получили право самостоятельно формировать свою образовательную программу и как следствие распоряжаться средствами муниципалитетов и регионов.

Причины такого поведения федерального центра Первое это движение в общей логике укрепления вертикали власти. Чем меньше властных полномочий останется у регионов, тем меньше их самостоятельность и тем меньше вероятность дезинтеграции России.

Причины такого поведения федерального центра Второе – это недоверие. Если говорить утрированно, то федеральные чиновники не доверяют региональным, поскольку они «все разворуют и никогда во время не отчитаются, а если что им доверить, то сделают не так и уж конечно не вовремя».

Причины такого поведения федерального центра Третье. Ослабление региональной власти. Региональная власть назначается федеральным центром. В этом случае региональное правительство становится неподконтрольным жителям, а подконтрольным федеральной власти и это приводит к нарушениям в работе важнейшего механизма федерализма - поддержанию баланса в рамках распределения полномочий.

Федеральный центр в отношени регионом может применять только единые решения (базовый принципов устройства федеративного Российского государства – равенства субъектов Российской Федерации)

Единые решения, которые принимаются все в увеличивающемся количестве вопросов (к которым приводит концентрация полномочий в федеральном центре), не могут адекватно отразить многообразия национально-региональных условий.

Примеры 1. Проблема учета этнокультурных и национальных особенностей 2. О «перепроизводстве» управленцев, экономистов и юристов, 3. Закрытии филиалов меньше определенной численности

Проблема учета этнокультурных и национальных особенностей, включая сохранение языка. 1. Крупные республики 2. Республики Северного Кавказа 3. Коренные и малочисленные народы севера (республики, округа и области)

Проблема: «Перепроизводство» управленцев, экономистов и юристов. Решение: квотное сокращение приема на эти специальности.

Проблема: Часть филиалов дает не качественное образование. Решение. Закрытии филиалов меньше определенной численности

Перспектива негативных последствий 1. возникает противоречие между объемом ответственности и наличием реальных механизмов управления системой; 2. региональные органы управления образованием окажутся в роли просто исполнителей, трансляторов федеральной воли на уровень регионов и школ они будут иметь возможность оправдать свое бездействие том, что за них все решено на уровне федерации, а коль это так то и отвечать они за последствия не могут.

Что делается? Государственный совета 26 декабря 2011 года Основное направление движения - расширение полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, с целью децентрализации части полномочий, которые в настоящий момент закреплены за федеральным центром.

Поиск и запуск механизмов обратной связи между населением и региональными властями. Что делать?

Спасибо за совместную работу!