ТОМАС АЧАКОСО MОСКВА, МАЙ 2011 УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗОВАННЫМ НАБОРОМ УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗОВАННЫМ НАБОРОМ

Управление или осуществление На Филиппинах осуществляли Программу зарубежной занятости (ПЗЗ) (в качестве временной более 20 лет -Нет ничего более постоянного, чем временная миграция. – Aвтор неизвестен вошла в число главных тем и превратилась в отдельный сектор при планировании занятости в стране определяла верное распределение функций и обязанностей среди заинтересованных сторон - MВД выдаёт разрешения на работу на месте только с разрешения Службы трудоустройства Министерства труда реформа осуществляется непрерывно

«Дорожная карта» Выявление препятствий на пути изменений + Подходящие принципы и навыки формирования институционального потенциала = Стратегия развития для осуществления перспективного плана.

«Дорожная карта» Отправной точкой для любых изменений является правильный диагноз 1. Уяснить благоприятные условия 2. Для того, чтобы правильный диагноз позволил «выписать» наиболее актуальный и реалистичный «рецепт», нужны реальные факты –МО считают, что в качестве основы для действий необходим тщательно проделанный диагноз 3. Реальные факты касаются не только приобретения принципов, построенных на эмпирических данных, так как они не обязательно отражают во всей полноте то, как работает механизм организованного набора, но способности наилучшим образом готовить «рецепты» и рекомендации 4. факты не следует воспринимать как осуждение возможных нарушений функционирования системы, - они лишь «отражение» проблем, требующих внимательного анализа и осмысления

«Дорожная карта» Необходимо, чтобы все заинтересованные стороны представили себе и в полной мере осознали, какие условия являются благоприятными, а также получили чёткое представление об организованном наборе (ОН), имея своей целью лучше разобраться в проблемах, возможностях и динамике, которыми обусловлен его рост. Необходимо проанализировать внутренние и внешние препятствия, чтобы донести информацию о всеобъемлющей природе ОН и связанных с ним последствиях Сформировать ощущение неотложности применительно к действиям и установлению приоритетов

«Дорожная карта» рассматривать не только его «маршрут», но также практические шаги и методы, которые необходимо предпринять и задействовать на этом «маршруте» посредством процесса ОН, который понимается правильно= следует со всей серьёзностью учитывать некоторые нематериальные факторы, так как управление ОН требует их верного представления и понимания Некоторые факторы не обязательно включены в процесс ОН как таковой, однако они достаточно важны, чтобы требовать внимания к себе: они влияют на способность организаций эффективно управлять программой ОН (а то и предопределяют такую способность

«Дорожная карта» Главная посылка нашего семинара такова: ОН должен занимать более существенное место в стратегиях развития стран, которые осуществляются скоординированным образом вместе со стратегиями страны в других областях, таких как международные отношения, образование, торговля и инвестиции Основная рекомендация – придать ОН высокую значимость в глазах руководства Цель – добиться того, чтобы ОН рассматривался не как элемент социальной политики, но как неотъемлемая часть макроэкономической политики и стратегии развития страны Из рядов чиновников или обычного населения должны выйти «защитники» и сторонники, способные настоять на придании ОН достойной роли в процессе развития страны, а также – что ещё важнее – реализовать подходящий план.

«Дорожная карта» Стратегию реализуют не организации. Это делают люди. Приоритетом должно стать формирование у руководства и чиновников способности понять, что требуется для выполнения этой задачи в настоящее время и что потребуется в будущем

«Дорожная карта» Семинары и конференции, на которых читают лекции, сами по себе считаются «наименее действенным методом для изменения поведенческих установок…, поскольку в основе лекции лежит односторонний поток информации, от «эксперта» к «новичку», активное участие практически не предусмотрено, критическое осмысление обучаемым отсутствует… [лекция] не включает два элемента научения: возможности для обучаемых принять эмоциональное участие в происходящем с ними и возможности осмыслить этот опыт»

«Дорожная карта» Расскажи мне – и я забуду. Покажи мне – и я, возможно, запомню. Увлеки меня - и я пойму. Конфуций

«Дорожная карта» Рассматривайте институты и должностных лиц, связанных с ОН, в качестве субъектов, а не объектов при решении задачиu Подход таков: работать вместе с чиновниками, которые занимаются ОН, а не для них Похоже, что мотивацией для проведения исследований ОН служат требования публикации обзоров в научных журналах, а не потребности должностных лиц, участвующих в реальной работе

«Дорожная карта» Техника «перепрыгивания» = соответствующие положения Филиппинского трудового кодекса и Положения об исполнении правил и норм POEA, среди прочих, следует использовать как руководство, чтобы быстрее приобрести знания, опираясь на мировой опыт и адаптируя его к местным условиям, чтобы максимально эффективным образом задействовать имеющиеся ресурсы Упомянутые документы являются «живыми», и они весьма полезны, так как взяты из программы ОН, успешно осуществляемой одной из направляющих стран (Филиппины) Дополнить таблицей функций и услуг, с помощью которой можно провести сравнительный анализ стран и которая может стать планом для реализации на практике этой «дорожной карты»

«Дорожная карта» В идеале следует сосредоточить усилия на том, чтобы упорядочить отечественные структуры, системы и процедуры, т.е. Филиппины Но почему даже при наличии крепкой базы структуры, системы и процедуры по- прежнему неспособны обеспечить защиту прав и благополучия трудовых мигрантов? Несовершенство законов или неспособность их применить?

ТЕОРИЯ ИЗМЕНЕНИЙ Попытки устранить проблему, не пытаясь при этом понять её причин, неизбежно приводят к устранению лишь симптомов, и могут усугубить то, что изначально вызвало эту проблему «Красивый» способ описать ситуацию, который, как кажется, объясняет происходящее Благие намерения вкупе с неверной теорией привели к мерам, которые вместо того, чтобы помочь, принесли вред

ТЕОРИЯ ИЗМЕНЕНИЙ Очевидные проблемы (напр., отсутствие средств) следует рассматривать как симптомы более глубоких «неполадок» системы Попытка объяснить, насколько трудно найти подходящие решения Служит ориентиром, с которым можно сверять все реализуемые действия, а не философской или научной абстракцией или простым описанием причинно-следственных связей, каковые обычно представлены в большинстве работ, посвящённых ОН При таком подходе устраняются действительно проблемы, а не только их симптомы

Значимые и наблюдаемые факты Число направляющих и принимающих стран существенно выросло Денежные переводы в валюте сопоставимы с доходами из традиционных источников и превысили вместе взятые объёмы ПИИ и ОПР От направляющих стран требуется защищать права своих граждан за рубежом Бремя репатриации всегда лежит на стране происхождения Издержки, связанные с ОН, выросли, возможности же сократились Всё в большей степени ОН контролируется коммерческими посредниками Процессы ОН редко упорядоченны

Что это означает для направляющих стран? Суть ОН в том, что это - рынок, определяющийся спросом, и потому он смещён в сторону принимающих стран Принимающие страны часто определяют условия найма; Они буквально и фигурально являются «хозяевами» рабочих мест: они могут позволить себе роскошь подыскивать вариант, который больше всего устроил бы их с учётом стоимости; Выдача рабочих виз/разрешений на работу – суверенное право и абсолютная прерогатива принимающей страны; Законы принимающих стран практически всегда на рабочем месте имеют преимущество; Значимые и наблюдаемые факты

Феномен организованного набора (ОН) невозможно понять в изоляции; это – следствие более масштабных явлений, которые нередко неподвластны заинтересованным сторонам, имеющим отношение к ОН Направляющие страны, которые негативно относятся к программам ОН, но по-прежнему зависят от них с экономической точки зрения, не знают как поступить: активно поддержать какую-либо программу ОН и воспользоваться выгодами, которые она приносит, либо заклеймить её, поскольку она не может создавать возможностей для трудоустройства в самой стране. Трудовые мигранты вынуждены покидать свои страны; их – несмотря на растущие ограничения на свободу перемещения -притягивают те страны, которые нуждаются в них. Принимающие страны – Ни то, ни другое!

Значимые и наблюдаемые факты Управлять ОН стало сложнее из-за быстро меняющейся обстановки на глобальном рынке труда и того, что иммиграционное законодательство не поспевает за динамичной природой ОН Следует выходить за рамки вертикального управления ОН; налаживать сотрудничество с другими ведомствами и частными структурами, осуществляя горизонтальную интеграцию их подходов Необходимо, чтобы результативность действий доходила до низших слоёв общества, где она (или её отсутствие) ощущается сильнее всего

Вакуум руководства ВЫСШЕЕ РУКОВОДСТВО: ОБЯЗАНО РУКОВОДИТЬ Важно, чтобы высшее руководство явно и открыто представило своё видение… видело «большую картину», чтобы иметь возможность начать необходимые перемены, разрабатывать стратегии, устанавливать целевые показатели и проводить эти изменения в жизнь… старалось изменить отношение правительства к ОН, - ОН является межведомственным вопросом, касающимся в правительстве всех… должно с соответствующей энергией и настойчивостью доказывать, что роль ОН теснейшим образом связана с прогрессом страны и является его неотъемлемым условием

Вакуум руководства Реформа, по сути, - вещь политическая. Поэтому нужно задаться вопросом: каков политический «вес» ответственных за ОН в общей иерархии Кабинета? Хотя в разных странах кабинетный «вес» министерств труда/внутреннего самоуправления может быть различным, их влияние будет проявляться в их способности вывести вопросы ОН в число основных приоритетов страны

Вакуум руководства Генеральный директор МОТ однажды пришёл к выводу, что ни их конституционные процедуры, ни проводимые ими регулярные мероприятия в рамках технического сотрудничества «не привели к сколько-нибудь существенному успеху в деле сокращения масштабов повседневной и широко распространённой эксплуатации мигрантов». представить меры недостаточно высокого качества, чтобы получить «общий знаменатель»?

Вакуум руководства Проследим за судьбой Международной конвенции о защите прав всех трудовых мигрантов и членов их семей, которая была поддержана Генеральной Ассамблеей ООН, принята в 1990 году и ратифицирована в июле 2003 года.

Разобщённый подход «имеется зияющая брешь в структуре международных организаций…применительно к людским потокам МОТ контролирует соблюдение прав работников УВКБ ООН имеет дело с вынужденными переселенцами ВТО в рамках соглашения об услугах (или «четвёртого способа») управляет временным доступом [к рынку труда] для профессиональных и полу-профессиональных работников МОМ – нечто среднее между консультативным органом и альтруистической группой, статус которой не определён каким-либо договором. ОТСУТСТВУЕТ оформленная договором Всемирная организация миграции» (ВОМ), которая контролировала бы всё это явление в соответствии с целями и процедурами, согласованными на международном уровне.» Джагдиш Бхагвати (2003)

Национальный суверенитет или международные обязательства Реалии международной политики таковы, что многие государства принимают всеобщие принципы прав и справедливости формально, а не по существу Нет способов, которыми можно было бы обязать государства, посчитавшие применение этих принципов невыносимым, соблюдать их

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Из-за отсутствия какого-либо видения разные слои общества (от правительства до общественных и международных организаций, занимающихся вопросами ОН) не смогли воспользоваться своим опытом и понять, чего они хотели бы предусмотреть для трудовых мигрантов.

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Благое управление - использование политических, экономических и административных полномочий для управления делами страны. (ПРООН,1997) «Неудовлетворительное управление» – следствие неудовлетворительных институтов…общее согласие относительно критически важной роли институтов с точки зрения их влияния на показатели развития страны в долгосрочной перспективе У государства должна быть политическая воля к осуществлению принятых им стратегий и исполнению того, что обещано его лидерами и институтами и ожидается от них

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Неадекватность существующих философских подходов и теорий 1. Глобальные, но «местнические»: «Акты справедливости, исполнение обязательств или озабоченность положением других могут осуществляться и проявляться на местном уровне, но вряд ли когда-либо это возможно в глобальном масштабе» 2. Многосторонность или односторонность 3. Технократическое мышление: когда международные организации упорно стараются использовать не дающие эффекта методы, несмотря на то, что они не соответствуют планам или условиям

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Для того, чтобы обеспечить сбалансированность в предупреждении и преследовании правонарушений и преступлений в сфере ОН, используют также нормы законодательных актов, касающихся других отраслей права, напр., административного права/положений, регламентирующих государственную службу, или уголовного права.

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Относительно небольшое количество исследований ОН посвящено институциональному потенциалу направляющих и принимающих стран и их административных систем. Институциональная база совершенно необходима для защиты прав трудовых мигрантов и для того, чтобы ОН способствовал развитию страны Становление системы ОН не происходит благодаря постепенному самостоятельному осознанию. Людей необходимо обучать; им нужно показывать, как работать в сфере ОН, задействуя мысль, слово и дело Оснащение соответствующей функции: адекватное обучение и подготовка должностных лиц – одна из труднейших задач, стоящих перед институтами ОН и правительствами стран, и которую необходимо решить, чтобы их усилия дали эффект в перспективе

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА В период с 1990 по 2004 прошло 63 значительных региональных и международных мероприятия консультационного характера, посвящённых ОН; кроме того, состоялись крупные форумы, такие как 92-я Конференция МОТ 2004 года, встреча Глобальной комиссии по миграции 2005 года, Диалог высокого уровня на Генассамблее ООН в сентябре 2006 года в Нью-Йорке, Первый Глобальный форум по вопросам миграции и развития в Брюсселе (2007), Второй Глобальный форум по вопросам миграции и развития в Маниле (2008), в Греции (2009), Мексике (2010) и в Женеве (март 2011).

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Все они – лучше, чем любое исследование или прогноз, представленные количественными показателями – показывают, насколько серьёзны ограничения в части создания инструментов или выработки механизмов для поощрения и защиты прав трудовых мигрантов или управления ОН на многосторонней основе. Многосторонний подход ослабляет потребность в конкретной организации для разработки и осуществления необходимых изменений, поскольку при нём проблемы рассматриваются с глобальной, всеобщей точки зрения, но при этом не проводится более узкий анализ местных вопросов, которые волнуют отдельные организации/страны.

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА Неадекватность существующих юридических и институциональных подходов задаче организации упорядоченного перемещения людей, испытывающих воздействие процессов глобализации.

Перед лицом нынешних реалий Стареющее население; низкий СПР – Современные условия ОН указывают на развитые страны, где демографическая ситуация требуют привлечения трудовых мигрантов, но при этом их основной политикой в сфере ОН является препятствование дальнейшему проникновению таких мигрантов на свою территорию.

Перед лицом нынешних реалий Дисбаланс между стратегией развития России, которая опирается на использование природных ресурсов, и демографической ситуацией, - сокращение численности населения не только вследствие низкого СПР (совокупного показателя рождаемости), но и из- за высокой смертности, которая обусловлена низким качеством программ здравоохранения и тем, что некоторые считают де-факто «отрицательными инвестициями» России в человеческий капитал

Перед лицом нынешних реалий ОН по-прежнему не является существенным компонентом Национальной стратегии занятости и планирования занятости – почему в проблематике занятости не учитываются моряки? Не показана функциональная роль, которую необходимо возложить на политику страны в области занятости; не является очевидным, что ОН сможет сыграть важную роль в сфере занятости как в направляющих, так и в принимающих странах Уделяется мало внимания, так как рассматривается в качестве «побочного продукта» других экономических и социальных вопросов, которыми занимаются международные организации, - так, в Рамочной программе ООН по оказанию помощи в целях развития (UNDAF) ОН относится к «межсекторным вопросам», и поэтому непосредственно с ним работа не ведётся.

Перед лицом нынешних реалий Рассматривается как вопрос, которым должны заниматься правоохранительные органы, а не важный компонент стратегии страны в области занятости и развития Для принимающих стран = нормально из соображений безопасности Для направляющих стран = почему проблема безопасности или правоохранительных органов?

Перед лицом нынешних реалий Сменить строго иерархичную организационную структуру, управленческие системы и навыки, прежнюю направленность в работе службы таким отношением и поведенческими установками, которые отвечали бы потребностям рынка и демократической системы, так чтобы она была конкурентоспособна в условиях свободных экономических отношений Институты ОН управляются в соответствии с положениями, регламентирующими гражданскую службу, и следуют нормам, которые повышают степень их бюрократизации и снижают эффективность при осуществлении программы, отвечающей рыночным принципам Невозможно просто применить методы и управленческие подходы, используемые в деловой среде; невозможно обеспечить независимость их деятельности или финансирования Процесс принятия решений не обладает гибкостью и автономностью, которые доступны руководителям в частном секторе

Перед лицом нынешних реалий Большинство законов, касающихся трудовых отношений, ориентированы на работников, занятых в официальной экономике Большинство трудовых мигрантов работают в «неформальной» экономике, для которой характерно отсутствие признания или защиты в рамках нормативно-правовой базы Действия Минтруда относительно занятости и условий труда в неформальной экономике, где массовый характер имеют нарушения прав не только трудовых мигрантов, но и всех работников, неэффективны От 20% до 40% ВВП России производится в неформальном секторе – Tуруканова

Перед лицом нынешних реалий

БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ!