Центр и регионы: современные экономические отношения Кузнецова Ольга Владимировна

Проблема 1. Мы до сих пор не понимаем и не знаем все многообразие экономических отношений центра и регионов

Возможности влияния федеральных органов власти на социально- экономическое развитие регионов Классификация по воздействию на регионы: Региональная (экономическая) политика – целенаправленное влияние на пропорции социально-экономического развития регионов «Региональные последствия нерегиональных решений» (региональные аспекты федеральной социально-экономической политики) – достижение целей социальной, отраслевой политики и т.п. Классификация по инструментам: Законодательное регулирование (нормативно-правовые акты) Деятельность территориальных органов федеральных (центральных) органов исполнительной власти Бюджетные инструменты

Кадры государственных органов и органов местного самоуправления на конец 2010 года, без МВД, СВР, ФСБ, ФСО России,ГУСП) Органы власти Тыс. чел.% Всего 1648,4100,0 из них на региональном уровне 1600,997,1 В федеральных государственных органах, в т.ч.: 868,852,7100,0 - на федеральном уровне 47,52,95,5 - на региональном уровне 821,449,894,5 В государственных органах субъектов РФ 272,616,5 В органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований 507,030,8

Структура расходов федерального бюджета с точки зрения влияния на региональное развитие, данные 2010 г. Расходы всего без межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам 100% Межбюджетные трансферты региональным и местным бюджетам 18,7% «Экстерриториальные» расходы до 3-5% «Прямые» расходы (не хотят обсуждать ни федеральные, ни региональные власти) 75-77%

Проблема 2. В обществе и во власти нет договоренности о приемлемых различиях в уровне социально- экономического развития регионов и нет желания обсуждать этот вопрос

Теория: понятие территориальной справедливости Правила территориальной справедливости (Д. Харвей, 1968 г.): распределение доходов по потребностям (допускает неравенство только из-за различий между людьми во вкусах, склонностях и т.п.) распределение доходов по полезности/вкладу (те, чья деятельность приносит пользу большему числу людей, должны получать больше) компенсация за особо трудные условия, которые приходится преодолевать людям при участии в создании дохода

Практика: определение масштабов выравнивания межрегиональных диспропорций Варианты подходов к выравниванию межрегиональных диспропорций: Обеспечение равноценных условий жизни на всей территории страны Обеспечение минимальных социальных стандартов Ситуация в России: В российском законодательстве обязательства федеральных властей по выравниванию межрегиональных диспропорций не регламентируются, как результат, распределение денег по регионам стихийно

Как межрегиональные диспропорции мешают экономическому росту Увеличивающееся перераспределение средств между региональными бюджетами – снижение стимулов для развития регионов- «доноров» Недоиспользование потенциала отдельных регионов (не используются трудовые ресурсы) Негативные последствия гипертрофированного роста экономически развитых регионов и дополнительные бюджетные расходы на их преодоление Социальная и политическая напряженность в проблемных регионах

Концепция долгосрочного социально- экономического развития РФ до 2020 г. Старая редакция: «Государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально- экономическом состоянии регионов и качестве жизни» Нет четного разделения сфер ответственности между федеральными и региональными органами власти По тексту Концепции сокращение межрегиональной дифференциации сводится к социальным и бюджетным аспектам Новая редакция: раздела по региональному развитию нет, меры по пространственному развитию (не считая межбюджетных отношений) – 1 страница из 864

Проблема 3. Полномочия регионов и муниципалитетов не являются оптимальными: власти на местах перегружены социальными обязательствами, растут «федеральные мандаты», а экономические полномочия незначительны

Структура расходов по уровням бюджетной системы в России в 2010 г., % (без учета межбюджетных трансфетов) Статьи расходов Федеральный бюджет Консолидирован- ные региональные бюджеты Государственные внебюджетные фонды Структура расходов бюджетной системы Расходы всего 34,536,628,9100,0 Общегосударственные вопросы 61,633,15,38,3 Национальная оборона 99,70,3-7,4 Нацбезопасность и право- охранительная деятельность 81,019,0-7,7 Национальная экономика 52,547,5-13,4 ЖКХ 21,978,1-6,2 Охрана окружающей среды 47,652,4-0,2 Образование 23,476,6-10,9 Культура, кинематография и СМИ 35,564,5-2,0 Здравоохранение, физкультура и спорт 20,346,633,09,9 Социальная политика 5,819,974,333,9

Структура расходов бюджетов разных уровней в 2010 г. (без межбюджетных трансфертов),% Статьи расходов Бюджеты Федера- льный Консол. субъек- тов РФ Субъек- тов РФ Местные - всего Гор. округов Муницип. районов Посе- лений Расходы всего 100,0 Общегосударственные вопросы 14,87,66,59,37,78,023,0 Национальная оборона 21,30,10,00,10,0 0,8 Нацбезопасность и право- охранительная деятельность 18,24,05,71,31,60,91,1 Национальная экономика 20,417,424,46,37,55,04,9 ЖКХ 3,913,29,319,422,76,950,0 Охрана окружающей среды 0,2 0,30,1 0,0 Образование 7,422,913,338,035,650,13,7 Культура, кинематография и СМИ 2,13,63,24,22,93,812,8 Здравоохранение, физкультура и спорт 5,812,613,211,512,512,62,2 Социальная политика 5,818,423,99,89,312,61,5

Виды налогов в России (по Налоговому кодексу РФ) Федеральные налоги и сборы: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы на пользование объектами животного мира и за пользование объектами биологических ресурсов, государственная пошлина Региональные налоги: налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес Местные налоги (налоги поселений и городских округов): земельный налог, налог на имущество физических лиц Специальные налоговые режимы: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), упрощенная система налогообложения, система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции

Полномочия органов власти разных уровней по региональным и местным налогам Полномочия федеральных органов власти Полномочия региональных и местных органов власти введение налога(вводить не установленные Налоговым кодексом РФ налоги не имеют права, т.е. перечень налогов «закрытый») определение налогоплательщиков- определение объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода - определение пределов ставок налога определение конкретных ставок налога в заданных пределах -определение порядка и сроков уплаты налога налоговые льготы

Максимально возможные налоговые льготы для инвесторов в регионе Снижение ставки налога на прибыль организаций с 20% до 15,5% (решением региональных органов власти) Освобождение от уплаты налога на имущество организаций и транспортного налога (решением региональных органов власти) Освобождение от уплаты земельного налога (решением органов местного самоуправления) Параметры, сроки, условия предоставления налоговых льгот устанавливаются региональными и местными органами власти самостоятельно

Ограниченные налоговые полномочия регионов и органов местного самоуправления Аргументы «за» Гарантированность для населения и предпринимателей максимальной налоговой нагрузки Невозможность нечестной конкуренции из-за невозможности неограниченного снижения налоговой нагрузки Аргументы «против» Нарушение одного из ключевых принципов бюджетного федерализма Крайняя ограниченность стимулирующей функции налогов

Проблема 4. Налоги не уплачиваются по месту их фактического происхождения

Варианты уплаты НДФЛ (налога на доходы физических лиц) Распределение НДФЛ: 80% - региональные бюджеты, 20% - местные бюджеты Действующий – по месту работы граждан Необоснованная дифференциация доходов между городом и селом Простота взимания Предлагаемый – по месту жительства граждан Справедливость распределения Неготовность Федеральной налоговой службы к техническому решению задачи

Трансфертное ценообразование Трансфертное ценообразование – это реализация товаров или услуг взаимозависимыми компаниями по внутрифирменным, отличным от рыночных, ценам. Они позволяют перераспределять общую прибыль группы компаний в пользу компаний, находящихся в «нужных» регионах. Факторы использования трансфертного ценообразования (с точки зрения региональной экономики): разные условия налогообложения, стремление обеспечить сотрудничество с региональными органами власти (в т.ч. в части реализации новых инвестиционных проектов), разная значимость предприятий для многозаводских компаний (стремление обеспечить социальное благополучие в наиболее значимых населенных пунктах)

Проблема 5. Региональным и местным бюджетам не хватает доходных источников, а федеральные власти проблему решать не хотят

Критерии закрепления налогов за низовыми уровнями бюджетов Стабильность поступлений, минимальная зависимость от конъюнктурных колебаний Территориальная немобильность налоооблагаемой базы, возможность уплаты налога по месту фактической деятельности Равномерность размещения налогооблагаемой базы по территории страны Наибольшая зависимость поступлений от экономической политики низовых органов власти

Налоговые доходы региональных бюджетов Региональные налоги Налог на прибыль по ставке 18% 80% НДФЛ 100% НДПИ по общераспространенным полезным ископаемым, природным алмазам и 60% НДПИ по сырью для металлургии и химической промышленности 50% акцизов на спирт и спиртосодержащую продукцию 100% акцизов на алкогольную продукцию, пиво, ГСМ Часть поступлений по специальным налоговым режимам

Налоговые доходы местных бюджетов Местные налоги 20% НДФЛ Часть поступлений по специальным налоговым режимам (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог)

Налоговые доходы федерального бюджета Налог на добавленную стоимость Налог на прибыль по ставке 2% 100% НДПИ по углеводородному сырью, 40% НДПИ по сырью для металлургии и химической промышленности 50% акцизов на спирт и спиртосодержащую продукцию 100% акцизов на непищевой спирт, табачную продукцию, легковые автомобили и мотоциклы, импортные товары

Проблема 6. Система межбюджетных трансфертов непрозрачна, стимулы для регионов повышать эффективность деятельности отсутствуют

Проблемы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Чрезмерная сложность (больше 100 видов межбюджетных трансфертов) Распределение по формулам только части финансовой помощи, да и сами методики расчетов не всегда обоснованы Сокращение финансовой помощи при росте налоговых доходов, т.е. отсутствие стимулов для региональных органов власти создавать условия для наращивания налогооблагаемой базы Отсутствие координации разных видов трансфертов друг с другом, как результат, непредсказуемость выравнивающего эффекта трансфертов Поощрительные гранты чрезмерно малы, при их увеличении еще больше увеличится непредсказуемость выравнивающего эффекта трансфертов

Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Вид трансфертовДоля в трансфертах, % 2010 г.2011 г. Всего100,0 Дотации, в т.ч.37,534,7 - на выравнивание бюджетной обеспеченности 28,526,4 - на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 8,37,6 Субсидии29,630,0 Субвенции27,121,9 Иные межбюджетные трансферты5,813,4

Терминология Бюджетного кодекса РФ Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ (безвозмездные, безвозвратные) Дотации – нецелевые трансферты Субвенции – целевые трансферты для финансирования переданных нижестоящим органам власти полномочий; субвенции из федерального бюджета образуют Федеральный фонд компенсаций Субсидии – целевые трансферты на условиях долевого финансирования полномочий нижестоящих органов власти; субсидии из федерального бюджета образуют Федеральный фонд софинансирования расходов Иные межбюджетные трансферты – целевые трансферты, но определение их не дается Термин «финансовая помощь» в Бюджетном кодексе РФ используется, но его определение не дается

Проблема 7. Во власти нет понимания сути федеральной региональной политики

Региональная политика региональные аспекты всей социально-экономической политики работа федеральных властей с регионами Региональная политика – это только часть социально-экономической политики, - цель региональной политики – развитие проблемных регионов - цель экономической политики – развитие «точек роста» Следовательно, не может быть дискуссии о целях региональной политики

У региональной политики есть свой инструментарий, региональная политика межбюджетные отношения Основные инструменты региональной политики: Общие меры по повышению инвестиционной привлекательности территории (создание социальной и производственной инфраструктуры, «реклама» региона, решение проблемы экологии, трудовых ресурсов, разведки недр; административные льготы, упрощенный визовый и таможенный режимы) Оказание помощи отдельным предприятиям (налоговые льготы; субсидии / инвестиционные субсидии, создание совместных предприятий, гарантии и кредиты) Дополнительные инструменты: Финансирование выезда «лишнего» населения (поддержка миграции) Размещение государственных предприятий и учреждений (в т.ч. перенос столиц) Комплексные инструменты: Программы развития территорий Особые экономические зоны Стимулирование приграничного сотрудничества

Проблема 8. Отдельные инструменты федеральной поддержки социально- экономического развития регионов часто неэффективны, существуют однотипные инструменты в ведении разных федеральных министерств

Меры федеральной поддержки инновационной деятельности с региональной привязкой Технико-внедренческие особые экономические зоны (федеральный закон от ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации») Технопарки (комплексная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», распоряжение Правительства РФ от р, постановление Правительства РФ от ) Наукограды (указ Президента РФ от «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий», федеральный закон от ФЗ «О статусе наукограда РФ») Сколково (федеральный закон от ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»)

Ведомственная разобщенность разных мер федеральной поддержки инновационной деятельности Инструмент инновационной политики Ответственное министерство Технико-внедренческие ОЭЗМинистерство экономического развития РФ ТехнопаркиМинистерство связи и массовых коммуникаций РФ НаукоградыМинистерство образования и науки РФ СколковоМинистерство образования и науки РФ

География федеральной поддержки инновационной деятельности Технико-внедренческие особые экономические зоны (4): Зеленоград, Дубна, Санкт-Петербург, Томск Технопарки (12): Обнинск, Черноголовка, Дмитровский р-н Московской области, Санкт- Петербург, Казань, дер. Анкудиновка (Нижегородская область), Новосибирск, Тюмень, Кемерово, Саранск, Тольятти, Пенза Наукограды (14): Обнинск, Дубна, Жуковский, Королев, Протвино, Пущино, Реутов, Троицк, Фрязино, Черноголовка, пос. Кольцово (Новосибирская область), Мичуринск (Тамбовская область), Петергоф, Бийск Сколково

Спасибо за внимание!