Управление государственными инвестициями Обзор опыта Ирландии по управлению государственными инвестициями с особым акцентом на проекты в транспортном секторе Том Феррис Семинар по государственным инвестициям Стамбул, Турция 29 февраля 2008 г.

Содержание презентации 1. Общая информация об экономики Ирландии 2. Планирование и оценка инвестиционных проектов (предварительная) 3. Бюджетирование государственных инвестиций 4. Мониторинг и реализация 5. Влияние политики на проектные решения 6. Постоянное усиление потенциала

1. Общая информация об экономике Ирландии Население 4,3 млн. чел. (2007) Независимость с 1922 г. Член ЕС с 1973 г. Реальный рост ВВП 5,7 % (2006 г.) Уровень безработицы 4,5 % (2007 г.) Доля экспорта* - 80% ВВП (2006 г.) Доля импорта* - 69% ВВП (2006 г.) * Экспорт и импорт товаров и услуг

Трансформация экономики Ирландии: ВВП на душу населения, в среднем по 15 странам ЕС = 100 по ППС ЕСИрландия

Быстрый рост Ирландии* - не «серебряная пуля» Меры политики как движущий фактор: - открытость = наиболее важный фактор - индустриальная политика…привлечение прямых иностранных инвестиций - политика в области образования…1967/1996 (2 nd/ 3 rd free fees) - фискальная политика …со временем - политика регулирования доходов «Благоприятные» факторы: –экономика США –бум высоких технологий –эластичное предложение трудовых ресурсов Роль ЕС: –система государственного управления –финансирование * См. ссылку 2: Honohan/Walsh

Членство в ЕС очень важно для Ирландии Доступ к рынку: - расширение возможностей для торговли - диверсификация торговли - снижение зависимости от экономики Великобритании Конкуренция на Едином рынке Экономический и валютный союз и евро Цели структурной реформы ЕС Доступ к финансированию со стороны ЕС

2. Планирование и оценка инвестиционных проектов В 1980х - начале 1990х гг. акцент в инвестициях делался на человеческий капитал, профессиональное развитие и образование Незначительные инвестиции в инфраструктуру в 1980-х и начале 1990-х гг. (и быстрый экономический рост в 2000-х гг.) в результате возникло серьезное давление на инфраструктуру Необходимость нарастить технический, финансовый и управленческий потенциал для того, чтобы справиться с «ростом» Финансирование со стороны ЕС обеспечило капитал. В соответствии с положениями ЕС в Ирландии была внедрена более сильная культура и потенциал в области планирования и оценки. Некоторые «проблемы» проектов – ошибочные первоначальные оценки затрат; рост стоимости строительства, изменения в проектировании и слабость управления проектами* * См. Отчеты ESRI (ссылка 1 и ссылка 4)

Обзор цикла планирования Руководство по оценке капитальных программ и проектов предусматривает «проектный цикл», состоящий из 4-х этапов На практике этап оценки и планирования могут частично совпадать (а также включать среднесрочную оценку) Оценка Планирование/ Утверждение Реализация Послепроектный анализ

Цикл оценки включает… Цикл построен на основе требований ЕС Предварительная оценка Промежуточная оценка Среднесрочная оценка Послепроектная оценка ---Институт экономических и социальных исследований (ESRI) проводил предварительную и среднесрочную оценку всех пятилетних Национальных планов развития (привязка к циклам в ЕС) ---В большинстве Операционных программ постоянно присутствовал оценщик (независимая внутренняя группа по оценке или внешний оценщик)

Основные вопросы, разработанные для оценки проектов Обоснование Имеет ли место несостоятельность рынка? Сохранение актуальности Каковы последствия внешних факторов? Действенность Достигаем ли мы своих целей? Экономическая эффективность Соответствуют ли получаемые выгоды затратам? Можно ли было достичь результатов более экономно? Воздействие К какому изменению он привел, если вообще привел? Общий вопрос: Получаем ли мы то, что надо, в обмен на затраченные деньги?

Создание Центрального отдела по оценке Основная проблема Отсутствие общего понимания цели или акцента оценки Создание независимого Отдела по оценке при Министерстве финансов в 1996 г.: Оказание помощи министерствам в работе с показателями эффективности Ответственность за проведение внутренней оценки планов Консультативная роль по более широким вопросам, связанным с оценкой Консультации/ создание нормативной бызы касательно анализа затрат и результатов Продвижение передового опыта в области оценки, н-р, Рабочие правила по проведению анализа затрат и результатов, июнь 1999 г.

Комиссия ЕС Орган по управлению CSF / Министерство финансов Органы по управлению Операционной программой Органы, отвечающие за реализацию (органы, утверждающие выделение средств) Конечные получатели Процесс управления / реализации в ЕС Руководства Регламенты Меры политики Отчеты Информация о проделанной работе Отчетность по затратам

Руководство по оценке капитальных программ и проектов Направлено на обеспечение тщательного подхода к управлению и оценке капитальных программ и проектов Отражает передовой опыт Вводит большую пропорциональность в оценку проектов

Новое руководство по оценке капитальных программ и проектов Руководство 2005 г.: проведение предварительной оценки всех капитальных проектов Соразмерно стоимости проектов Руководство 2005 г. определяет следующие пороговые значения: менее 0,5 млн. евро: проведение «простой ойенки» от 0,5 до 5 млн. евро: проведение «разовой оценки» от 5 до 30 млн. евро: проведение анализа по множеству критериев свыше 30 млн. евро: проведение анализа затрат и выгод Указанное выше учитывает пересмотр, объявленный в письме Министерства финансов от января 2006 г. Организация-заказчик отвечает за проведение оценки (собственными силами или с привлечением экспертов) Необходимое условие для получения одобрения от утверждающего органа * См. ссылку 5: Циркуляры Министерства финансов от февраля и января 2006 г.

Ключевые вопросы оценки В Руководстве 2005 г. определены следующие шаги: Определение потребностей и целей проекта Анализ альтернатив Ограничения Количественное измерение затрат Анализ альтернатив Методика оценки (анализ затрат и выгод, анализ экономической эффективности и анализ по множеству критериев) Анализ неопределенности, рисков и чувствительности

Четко определенные обязанности Необходимо провести четкое разделение между теми, кто утверждает проект, и теми, кто его реализует Согласно Руководству по оценке капитальных программ и проектов 2005 г. такое разделение должно проводиться в отношении оценки, планирования, реализации и управления проекта Организация-заказчик – несет основную ответственность за оценку и управление проектом (стр. 10) Утверждающий орган – утверждает предложения организации- заказчика на различных этапах (стр. 11) Разделение функциональной ответственности

Обязанности утверждающих органов…... Принципиальное одобрение финансирования капитальных проектов при государственном участии Рассмотрение условий, при которых работа по проекту может быть продолжена по этапам для того, чтобы стать полномасштабным проектом Выплата государственных средств организации- заказчику и обеспечение целевой реализации проекта

Обязанности организаций- заказчиков….. Государственные органы, планирующие и осуществляющие управление проектами, отвечают за количественное определение финансовых затрат и определение источников финансирования Количественное определение затрат должно охватывать капитальные и эксплуатационные затраты, связанные с эксплуатацией и техническим обслуживанием, а также доходы, получаемые за счет использования основных средств, и затраты, необходимые на их создание Затраты проектов должны быть ожидаемыми затратами, включая затраты на строительство, приобретение собственности, риски и непредвиденные расходы (и включать затраты, связанные с возможным повышением цен и отклонениями в результатах проекта)

Какие транспортные проекты осуществляются организациями- заказчиками? Проекты по автодорогам реализуются под контролем Национального дорожного органа (NRA). Министерство транспорта направляет средства на автомобильные дороги национального значения через NRA, который распределяет их в соответствующие местные органы Проекты монорельсового городского транспорта в Дублине реализуются Агентством по железнодорожным закупкам (RPA). RPA отвечает за закупки в сфере монорельсового городского транспорта и метро Национальные железнодорожные проекты реализуются Irish Rail, оператором железнодорожной сети в Ирландии и единственной организацией в Ирландии, оказывающей услуги железнодорожных пассажироперевозок

Риски и неопределенность Мы живем в неопределенном мире Риски должны быть более определенными на протяжении проектного цикла Анализ рисков и вероятности того, что они будут иметь место Использование «опыта» сравнимых проектов Включение некоторых оценок для рисков Снижение «склонности к оптимизму» посредством корректировок Корректирование затрат в сторону увеличения Корректирование выгод в сторону уменьшения Учет неопределенностей путем проведения анализа чувствительности

3. Стратегическое планирование и бюджетирование В прошлом в Ирландии инвестиции «планировались» на ежегодной бюджетной основе Ежегодное планирование означало подход к государственным инвестициям по принципу «стой-вперед» (поочередное стимулирование и сдерживание) За последние 20 лет планирование в отношении инвестиций было переведено на среднесрочные рельсы

Отход от «годового» планирования инвестиций В частности, Правительство Ирландии перешло от ежегодного бюджета к скользящим инвестиционным программам или финансовые программы Сейчас во всех инвестиционных сферах применяются скользящие 5-летние программы В сфере транспорта в ноябре 2005 г. Правительством Ирландии было принято решение пойти дальше и реализовать 10-летнюю реформу, называемую «Транспорт 21» для решения проблем с транспортной инфраструктурой* *см. ссылку 13: Феррис

Среднесрочное бюджетирование означает... Среднесрочные программы (пакеты) устанавливают общие ограничения по объемам инвестиций, которые могут понесены в год. Возможность переноса средств позволяет перенести нереализованные инвестиции на будущее при определенных ограничениях, устанавливаемых Министерством финансов Отраслевые министерства должны соблюдать определенные условия, например, обязаны закладывать средства на непредвиденные расходы в целом в программе для покрытия непредусмотренных нужд или дополнительных затрат При планировании проектов министерства должны спланировать не только стоимость контракта, но также предусмотреть возможный рост цен, изменения в спецификациях и другие факторы, которые могут возникнуть в ходе реализации проекта

Скользящие 5-летние капитальные программы: условия В разделе «Решение» (Министерство финансов) определяется характер ответственности, возлагаемой на министерство Общие условия для получения санкции со стороны Министерства финансов Дополнительные местные/отраслевые условия, при наличии таковых Требования в отношении руководства по оценке капитальных проектов – обязанности организации-заказчика и утверждающего органа Требования по ГЧП Соответствующий баланс между усилением делегирования и продуктивным и эффективным управлением государственным капиталом

Условия включают.... Общие условия для санкции Министерства финансов по расходованию средств в рамках программ - требования к министерствам/ведомствам: Договорные соглашения по предоставлению государственного финансирования частным компаниям и физическим лицам или общественным объединениям для защиты интересов государства в активе Выделение средств на непредвиденные расходы в рамках программы и проектов для покрытия непредвиденных нужд или дополнительных расходов Соблюдение Руководства Министерства финансов по оценке капитальных программ и проектов и проведение выборочных проверок проектов на предмет соответствия руководству и представление результатов проверок Министерству финансов Соблюдение руководств по ГЧП, требований в области государственных закупок и налогообложения Регулярное представление отчетности руководству по оценке капитальных проектов и достигнутому прогрессу по капитальным программам и проектам Ежегодное представление отчетности Министерству финансов

Среднесрочные инвестиционные программы в транспортном секторе (при финансировании со стороны ЕС)* Периферийная операционная программа, 1989/93; Транспортная операционная программа, 1994/99 Операционная программа экономической и социальной инфраструктуры, 2000/06 ТРАНСПОРТ 21 ( ) в рамках Национального плана развития на годы (с минимальными средствами ЕС – см. ссылку 7: «Транспорт 21») * Данные транспортные программы были частью общих Национальных планов развития, охватывающих те же периоды

Транспорт 21: 10-летняя программа инвестиций на сумму 34,4 млрд. евро Национальная стратегия: Развитие высококачественных автодорог и сети общественного транспорта и улучшение регионального общественного транспорта Стратегия на территории Большого Дублина: Трансформирование транспортной системы в Большом Дублине * Ссылка 7: «Транспорт 21» (1 ноября 2005 г.)

Министр финансов об инвестициях в транспортном секторе* «Запуск этой 10-летней рамочной программы капитальных инвестиций... является серьезнейшим и необходимым обязательством по выделению ресурсов... предусматривает инвестиции в размере свыше 34 млрд. евро в текущих ценах в период... с 2006 по 2015 год. Все проекты будут оцениваться и реализовываться в соответствии с Руководством по оценке капитальных программ и проектов и дополнительными инициативами по повышению эффективности… Будет реализована интенсивная система мониторинга и... значительно улучшенные навыки по управлению проектами в организациях.. позволят гарантировать достижение эффективности при расходовании средств». * см. ссылку 6: Министр финансов

4. Мониторинг и реализация Ирландия разработала эффективную систему оценку для обеспечения мониторинга реализации проектов В Национальном плане развития (НПР) на годы предусматривается «сильная организация мониторинга и отчетности в отношении эффективности реализации... Она включает отчетность по результатам и воздействию НПР и будет включать подготовку ежегодного отчета по реализации НПР, который будет представляться в Парламент страны. Для мониторинга реализации НПР будет создан Комитет по мониторингу, в котором будут принимать участие местные органы и социальные партнеры» …см. ссылку 10: НПР

Закупки на этапе оценки проектов На этапе оценки принимается решение касательно формы закупок – традиционные закупки или в виде ГЧП Менеджер проекта для всех проектов на сумму свыше 30 млн. евро, который несет личную ответственность за: Управление проектом Мониторинг прогресса в сравнении с контрактом Представление отчетности о проделанной работе Проектному Совету

Система эффективности в государственном секторе Реформы в сфере государственных закупок, включая продвижение ГЧП Меры по обеспечению эффективности в отношении оценки капитальных проектов, государственных закупок, ИКТ проектов и консультативной деятельности, объявленные Правительством 11 октября 2005 г. и Министром финансов 20 октября 2005 г. Планируемые улучшения в реализации инициативы по анализу расходов Государственная реформа бюджетного процесса, объявленная в Бюджете 2006 г.

Условия для успешной реализации проектов Четкое понимание правил и норм Наличие систем для донесения правил Наличие систем для обеспечения соблюдения правил и норм Необходимость обращать особое внимание на положения о допустимости при акцептировании расходов Хорошие рабочие взаимоотношения с сотрудниками Европейской комиссии Центральная координация в «сердце процесса»

Управление проектом Назначение человека в организации в качестве Менеджера проекта для всех капитальных проектов Жесткая конкуренция за контракты государственного сектора Контракты на строительство с фиксированной стоимостью* Официальная экспертиза контрактов Мониторинг в целях обеспечения достижения целей проекта, критериев эффективности и основных этапов Представление регулярных отчетов о проделанной работе Совету проекта По проектам на сумму свыше 30 млн. евро представление отдельных квартальных отчетов о проделанной работе Правлению и Министру * см. ссылку 9: Циркуляр Министерства финансов (от 27 октября 2006 г. )

Борьба за соблюдение правил… Необходимость обеспечить соблюдение всех «правил и норм» Недавно новый Центральный отдел по оценке расходов в Министерстве финансов получил важную роль по осуществлению надзора Основная цель Центрального отдела по оценке расходов заключается во внедрении передовой практики по оценке и управлению проектами и программами Проведение Центральным отделом по оценке расходов выборочных проверок на уровне проектов по соблюдению различных правил

Система финансового контроля в Ирландии, заимствованная в ЕС Комиссия ЕС Финансирующий орган Министерство финансов Орган по управлению Операционной программой Промежуточные органы Органы, утверждающие выделение средств Конечные получатели Отдел ERDF и контроля слаженности Контрольные проверки Проверки системы Ежегодные отчеты о проверках программа Декларации о закрытии Свидетельства о расходах

Проведение «повторной проверки» Обзор по результатам реализации проекта проводится организацией-заказчиком Все проекты на суммы свыше 30 млн. евро Репрезентативная выборка в размере как минимум 5% всех проектов Ежегодный отчет о капитальных программах в Министерство финансов Таблица эффективности – результаты проекта в сравнении с бюджетом – для всех проектов на сумму свыше 30 млн. евро* Включается в ежегодный отчет о капитальных проектах и Ежегодный отчет по Заявлению о стратегии * см. ссылку 11: Феррис

Мониторинг проектов в транспортном секторе Министерство транспорта ежемесячно рассматривает прогресс по проектам вместе с организациями-заказчиками и результаты используются для регулярного обновления бюджетных ассигнований. Средства могут перекидываться между отраслями, в случае когда это может способствовать ускорению реализации проекта или когда проект реализуется медленнее, чем ожидалось Группе по мониторингу программы «Транспорт 21» оказывают содействие профессиональные компании, занимающиеся аудитом на предмет соблюдения Руководства и аудитом прогресса по реализации проектов Группа по мониторингу отбирает проекты, подлежащие аудиту, а аудиторы представляют детальный отчет по всем проведенным аудитам с представлением выявленных фактов и рекомендаций

Перерасход средств: мировой опыт по транспортным проектам Эскалация затрат с момента принятия решения (%) Источник: Flyvjberg и др. Американская ассоциация планирования Частота (%) Анализ 258 проектов в области транспорта

5. Влияние политики на проектные решения Ирландия является парламентской демократией, срок полномочий коалиционного правительства – 5 лет Каждое коалиционное правительство устанавливает свою пятилетнюю программу в начале своего срока полномочий Такие пятилетние программы включают общие обязательства по планируемым инвестициям Такие обязательства «на виду» для проверки Естественно, в планах могут иметь место проекты с нагрузкой в начале или в конце (но сейчас по всем капитальным проектам необходимо проводить процесс предварительной оценки)

Отрывки из «Согласованной программы Правительства» Партии Fianna Fail, Зеленой партии и Партии прогрессивных демократов, июнь 2007 г. В целом, … реализовать программу инвестиций и улучшения услуг «Транспорт 21», которая позволит: · сократить время на проезд · повысить безопасность · обеспечить реальный выбор по способу передвижения · снизить перегруженность уличного движения · защитить окружающую среду …….обязательства по своевременной реализации программы «Транспорт 21» в рамках бюджета. … Общественный транспорт, признавая важность долгосрочного планирования в сфере инвестиций в общественный транспорт, в 2011 г. Правительство начнет подготовку продолжения программы «Транспорт 21» на гг. … Транспортный орган Дублина… Комплексная система общественного транспорта... Дороги... Дорожная безопасность -- см. Ссылку 13: Феррис

Контроль за расходованием средств Правительство несет коллективную ответственность за разработку общей бюджетной политики Правительство согласовывает совокупные объемы расходов для различных министерств в рамках общей программы Расходы должны представляться в Парламент на утверждение Правительство также утверждает программы капитальных инвестиций, в то время как министры имеют полномочия по санкционированию, делегированные им Министром финансов (но при условии проведения определенных проверок)

Обязательства по проведению выборочных проверок Министерства должны обеспечить проведение ежегодных проверок репрезентативной выборки из всех капитальных проектов Ежегодное представление отчета о проведенных проверках и их результатах Министерству финансов Наличие руководств, которые необходимо соблюдать* * см. ссылку 12: Циркуляр Министерства финансов по вопросам соблюдения от 15 мая 2007 г.

Контроль выборочных проверок Центральный отдел по оценке расходов должен рассматривать отчеты министерств о проведенных выборочных проверках и давать свое заключение по выводам/выявленным фактам Центральный отдел по оценке расходов может проводить собственные выборочные проверки Для проверки качества и наличия в министерствах и ведомствах систем для проведения выборочных проверок или Для специальной проверки конкретных программ или проектов Отчеты о проделанной работе по проектам и анализ контрактов могут также подлежать выборочной проверке со стороны Центрального отдела по оценке расходов

Министерства представляют ежегодный отчет в Министерство финансов Делегированная ответственность означает усиление подотчетности отраслевых министерств и ведомств К концу января каждого года Определяют приоритеты по капитальной программе в соответствии с программой капитальных инвестиций Представляют заявление, демонстрируя соответствие Национальному плану развития, Национальной территориальной стратегии, государственным программам Для проектов ГЧП представляется смета платежей с разбивкой по компонентам Общий объем контрактных обязательств по годам Отчет о проделанной работе по проектам и программам

В 1990-м г. незначительный опыт по формальной оценке программ государственных расходов в системе государственного управления Ирландии* Ирландия быстро училась для получения обширного опыта по оценке программ Структурного фонда ЕС в течение трех программных раундов (1989/93; 1994/99; 2000/2006) Ирландия наращивает свой опыт в области оценки в рамках реализации текущего Национального плана развития на годы * см. ссылку 3: Hegarty 6. Усиление потенциала

Конкретные предпринятые шаги В течение последних 20 лет Ирландия наращивала обширный опыт: 1. Учась на процессах в ЕС 2. Развивая собственные системы, например, Центральный отдел по оценке, ESRI 3. Внедряя руководства -- Рабочие правила по анализу затрат и выгод, июнь 1999 г. -- Руководство по оценке капитальных программ и проектов, февраль 2005 г. Несмотря на то, что указанные выше меры необходимы, они не являются достаточными …необходима эффективная и действенная реализация на местах

Важность обучения В государственном секторе проводится специализированное обучение Обеспечение надлежащего обучения государственных служащих в таких сферах как закупки, управление проектами, оценка проектов и анализ политики Профессиональные курсы и обучение проводятся по трем направлениям: Курсы Центра по обучению и развитию государственных служащих Программы магистратуры в области анализа мер политики Высшее образование в области анализа мер политики

7- Ключевые уроки Хорошо организованная и обеспеченная надлежащими ресурсами система оценки, поддерживаемая соответствующими структурами и четким пониманием цели, является важным для достижения максимальной отдачи от инвестиций Оценки, которые проводятся в соответствующее время специальными опытными оценщиками, когда при этом упор делается на вопросы, интересующие ключевые заинтересованные стороны, могут внести существенное отличие Важно развивать сети для обмена опытом и передовой практикой, включая текущее взаимодействие в рамках ЕС

Не снижать темпы! В 2006 г. ESRI призвал к повышению качества оценки проектов путем проведения тщательного анализа затрат и выгод независимо от заказчиков проекта, назначения проведения анализа затрат и выгод на центральном уровне и проведения контроля качества исследований, делегированных министерствам и ведомствам* В 2008 г. Феррис призвал к созданию полноправного Транспортного органа Дублина для значительного улучшения координации при планировании транспортных инвестиций в Дублине и реализации детального плана по управлению дорожным движением в Большом Дублине * * См. ссылку 8 (ESRI) и ссылку 14 (Феррис)

Томас Джефферсон (1743/1826)* * «Цена свободы – это постоянная бдительность» осуществление успешных проектов зависит от целенаправленного планирования, экономически эффективной реализации и действенного мониторинга

Вопросы?