Доступ к правосудию. Опыт стран ВЕКЦА и ЕС. Статья 9 ОК. О.А. Разбаш Эксперт по экологическому праву Общественная палата РФ

Доступ к правосудию Статья 9 предписывает соответствующий механизм обеспечения прав, предоставленных в других основных разделах Конвенции (ст.ст. 3 – 5 и 6 - 8) и на основании национального экологического законодательства.

Могут ли физические лица обратиться в суд? Доступ к правосудию в связи с доступом к информации: Достаточно доказать, что вы послали запрос и получили ответ, который не удовлетворяет требованиям Конвенции, или не получили ответа вообще. Доступ к правосудию в связи с участием общественности: Физическое лицо должно относиться к категории «заинтересованной общественности» (например, проживать на территории, рядом с которой намечается строительство). Доступ к правосудию может осуществляться с целью защиты экологических или гражданских прав. Необходимо доказать, что в результате действий ответчика были затронуты здоровье истца, его имущественные и/или другие материальные права, ( например, дела о компенсации : превышающие ПДК выбросы отрицательно сказываются на здоровье истца).

Может ли общественная организация обратиться в суд? НПО должна иметь особый статус в отношении дел, связанных с участием общественности ( в уставных документах). Любая НПО признается заинтересованной общественностью, независимо от того, ущемлены ее прямые интересы или нет. При этом, НПО должна соответствовать следующим критериям: быть признанной в качестве НПО, одной из своих целей поставить защиту окружающей среды.

Способы защиты экологических прав: - Обжалование решения в вышестоящей инстанции /органе Подача жалобы прокурору Подача жалобы в суд Подача жалобы омбудсмену

Стандарты доступа к правосудию по ОК Ст.9 пункт 1 Предусматривает процедуры рассмотрения, касающиеся просьб о доступе к информации на основании статьи 4 Рассмотрение судебным или иным независимым и беспристрастным органом Наличие дополнительной быстрой и недорогостоящей процедуры пересмотра решений или рассмотрения жалоб Требования к процессуальной правоспособности Окончательные решения должны иметь обязательный характер для всех Обязательное указание причин принятого решения в письменном виде

Опыт стран ВЕКЦА по ст.9.1 Нарастает количество исков/жалоб на - нарушения права на эко-информацию : непредоставление или не свовременное и неполное её предоставление (суд.дела «Эко-Право Львов», НПО «Бюро экологических расследований», Львов), Молдова и Грузия, Армения. - нарушения права на участие

Стандарты доступа к правосудию по ОК Альтернативы: повторное рассмотрение и административное рассмотрение В большинстве стран ЕЭК ООН действуют те или иные виды общих процедур административного пересмотра или обжалования решений органов управления. Эти административные процедуры зачастую действуют быстрее, нежели рассмотрение жалоб в суде, и во многих случаях не требуют оплаты. Такие процедуры, применимые к рассмотрению запросов на получение доступа к информации, могут удовлетворять требованиям Конвенции. Например, в Польше бесплатное и оперативное рассмотрение может быть осуществлено вышестоящим административным органом, которому подотчетен государственный орган, принявший первоначальное решение. Закон этой страны обязывает вышестоящий административный орган рассмотреть жалобу в течение одного месяца. По результатам рассмотрения вышестоящего административного органа заявитель может передать дело на рассмотрение административного суда. Эта процедура недорогая, но может занимать до года, прежде чем будет вынесено окончательное решение.

Стандарты доступа к правосудию по ОК Ст. 9 п. 2 Предусматривает процедуры рассмотрения, связанные с участием общественности в соответствии со статьей 6 и другими соответствующими положениями Конвенции Рассмотрение судебным или иным независимым и беспристрастным органом Возможность процедуры предварительного рассмотрения в административном органе Обычные требования (своевременность, объективность, др.)

Независимый и беспристрастный орган Некоторые страны решили создать специальный, независимый и беспристрастный орган для рассмотрения дел, связанных с доступом и информации. Например, еще в 1978 году Франция учредила Комиссию по доступу к административным документам (КАДА). КАДА является независимым административным органом, сотрудники которого набираются из исполнительных, судебных и законодательных органов. Лицо, которому было отказано в просьбе на доступ к информации, может передать этот вопрос в КАДА. Прежде чем подать жалобу в административный суд, дело должно быть рассмотрено в КАДА. Решения КАДА носят рекомендательный характер и могут быть обжалованы в суде, который выносит окончательное решение, подлежащее обязательному исполнению,

Опыт Дании Система административных судов по экологическим спорам

ОМБУДСМЕН ( внесудебные механизмы доступа к правосудию ) В каких случаях можно обратиться к омбудсмену в соответствии с Конвенцией? Во многих странах «омбудсмен» в какой-то мере функционирует как независимый и беспристрастный орган по рассмотрению нарушений административного права, допущенных в отношении граждан. В зависимости от того, как построено управление омбудсмена и как оно вписывается в национальную систему рассмотрения, оно может удовлетворять критериям статьи 9 полностью или не совсем. Функция омбудсмена возникла в Северных странах в качестве учреждения, которое должно следить за тем, чтобы государственные органы не допускали несправедливости в отношении отдельных граждан. С тех пор этот механизм получил широкое распространение как в Западной, так и в Восточной Европе. В Скандинавских странах и некоторых странах ВЕКЦА (РК, КР) омбудсмен действует от имени парламента, хотя он не относится ни к одной ветви власти. В юрисдикцию омбудсмена входит рассмотрение всех аспектов деятельности государственной администрации в целях обеспечения «надлежащего осуществления административных функций». Многие жалобы, переданные на рассмотрение омбудсмену, касаются доступа к информации.

Понимание «достаточной заинтересованности» (для ст.9 п.2-4) Когда в национальном законодательстве используется концепция «достаточная заинтересованность», она проверяется скорее на здравый смысл, нежели на правовую или экономическую заинтересованность. Например, законом Соединенного Королевства Великобритании о Верховном суде 1981 года в требования, касающиеся процессуальной правоспособности, были внесены изменения, в соответствии с которыми любое лицо, которое проявляет «достаточную заинтересованность», может возбудить иск. В решении, принятом в 1994 году по иску, поданному одной из НПО в порядке протеста против выдачи лицензии на строительство атомной электростанции, Высший суд Великобритании подтвердил статус этой организации на основании вышеупомянутого закона о Верховном суде. Суд заключил, что в связи с длительным опытом работы этой организации в области окружающей среды, у нее есть (подлинная заинтересованность) в вопросах, поднятых в предложенной лицензии, и что этой подлинной заинтересованности достаточно для оспаривания законности этой лицензии. Эти выводы применяются как к отдельным лицам, так и к организациям, распространяя этот статус на отдельных лиц, проникнутых духом защиты интересов общественности.

Стандарты доступа к правосудию по ОК Ст. 9 п. 3 Предусматривает процедуры обжалования общественностью действий или бездействия частных лиц и государственных органов в соот. с национальным законодательством в области окружающей среды Процедуры административного рассмотрения Процедуры судебного рассмотрения

Пример обжалования бездействия УКРАИНА Положительное решение суда по делу «о мертвых отравленных собаках» (НПО «Бюро экологических расследований», Львов, Украина) Жалоба на бездействие мэра Встречный иск о защите чести, достоинства и деловой репутации, возмещение морального вреда мэру Суд решил в пользу гражданки

Что может подвергаться рассмотрению по ст. 9 п. 3? Или защита прав ПРИРОДЫ В соответствии с Конвенцией, представители общественности имеют право оспаривать нару шения национального законодательства в области окружающей среды независимо от того, относятся они к правам на информацию и участие общественности, гарантированными Конвенцией, или нет. Это положение охватывает потенциально широкий круг административных и судебных процедур, включая концепцию «обеспечения соблюдения отдельными гражданами», в соответствии с которой представите- ли общественности получают право непосредственно обеспечивать соблюдение экологического законода- тельства в суде. Это обязательство может быть также выполнено, например, с помощью положения, предусматривающего возможность возбуждения административной процедуры. Какой бы ни был конкретный механизм, Конвенция весьма четко устанавливает, что обеспечение соблюдения экологического законодательства – это не только удел природоохранных органов и государственных обвинителей, но и общественности, которая также призвана играть определенную роль.

примеры Например, местная природоохранная организация, которая удовлетворяет пример, местная природоохранная организация, которая удовлетворяет критериям, установленным конкретной Стороной, может опротестовать нарушение каким-либо промышленным объектом норм сброса стоков, указанных в его разрешении. Природоохранная организация имеет право подать иск на владельца или оператора данного промышленного объекта в суд в связи с нарушением законодательства и добиться принятия соответствующей меры защиты, например постановления суда о прекращении противозаконных сбросов стоков. Кроме того, представители общественности могут оспаривать действия или бездействие государственных органов, которые нарушают национальное природоохранное законодательство. Под бездействием в этом случае понимается не принятие мер по осуществлению или обеспечению соблюдения природоохранного законодательства другими государственными органами или частными субъектами деятельности.

Процессуальная правоспособность общественности обеспечивать соблюдение национального законодательства – проблема «открытой» проц правоспособности / защита интересов неопределенного круга лиц / т.н. «классовые иски» / защита прав Природы Большинство стран ЕЭК уже обеспечивают отдельным лицам и организациям некоторую процессуальную правоспособность, позволяющую им обращаться в суд в порядке оспаривания нарушений национального законодательства как частными лицами, так и государственными органами. Например, в Польше и Венгрии НПО могут обращаться с исками в порядке гражданского и административного судопроизводства на основе исключительно уставных целей организации. Таким образом, организация, уставная цель которой – охрана окружающей среды, автоматически имеет право подать административную жалобу или иск для обеспечения соблюдения природоохранного законодательства. В Венгрии любой гражданин может подать жалобу в Конституционный суд на правительство, если оно не выполняет функции, возложенные на него законом.

Кто осуществляет рассмотрение? Пункт 3 статьи 9 предоставляет общественности доступ к административным или судебным процедурам. Это положение может потенциально охватывать широкий круг процедур. В большинстве стран обеспечение соблюдения в порядке уголовного судопроизводства остается в руках государственных органов управления. Однако и здесь есть некоторые исключения. Например, в Польше Закон о мелких правонарушениях уполномочивает некоторые ассоциации, в том числе природоохранные, например ассоциации стражей охраны природы или ассоциации защиты животных, действовать в качестве государственных обвинителей в порядке преследования за мелкие уголовные правонарушения, подпадающие под действие Закона об охране природы. Эти ассоциации обладают правами государственного обвинителя, включая право подачи жалобы в суд по уголовным делам.

Сближение «традиционных прав человека» и экологических прав Специальные доклады Комитета по правам человека (спецрепортёры КПЧ ООН) Право на воду ( 29 сессия Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, Женева, ноябрь 2002) Право на еду ( 7-я Специальная сессия Совета по правам человека, Женева, май 2008Э доклад Спец.Репортёра, Oliver De Schutter, сент.2008) Право на жизнь (на качество жизни) (решение Страссбургского суда 2006 г. - Федорова против «Северостали») Право на благоприятную ОС (практически во всех странах ВЕКЦА – это конституционное право граждан)

Стандарты доступа к правосудию по ОК Ст. 9 п. 4 Минимальные критерии, применимые к процедурам доступа к правосудию, решениям и средствам правовой защиты Адекватность и эффективность средств правовой защиты, включая судебное запрещение/ обеспечение иска Справедливость Беспристрастность Своевременность Недопущение недоступно высоких затрат Протоколирование решений в письменной форме Общедоступность решений

Стандарты доступа к «эко» правосудию по ОК Ст. 9 п. 5 Обязывает Стороны содействовать эффективному доступу к «эко» правосудию Общедоступная информация о доступе к процедурам административного и судебного рассмотрения Соответствующие механизмы помощи для устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к «эко» правосудию

Рабочая специальная группа ОК по доступу к правосудию РЦГ отмечает - с учетом пунктов 3 и 4 статьи 9 Конвенции и со ссылкой на раздел III решения II/2 Второго Совещания Сторон, что разработка и применение критериев процессуальной правоспособности и предоставление эффективных средств правовой защиты, включая судебное запрещение, по прежнему сопряжены с серьезными проблемами

«Горячие темы»: С учетом пункта 5 статьи 9 Конвенции, финансовые препятствия, например связанные с расходами на получение экспертного заключения и правовых консультаций, а также с финансовым риском возбуждения судебного процесса и участия в нем, по прежнему серьезно затрудняют доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Выводы и рекомендации : (1)Многие представители судебной системы часто не имеют информации о законодательных актах, касающихся Конвенции; о международных стандартах, практиках и тенденциях в области доступа к правосудию по экологич. вопросам; (2)Непонимание судьями необратимости и тяжести последствий несвоевременного или неадекватного рассмотрения «эко» споров; (3)Нечёткость формулировок (не везде есть единое определение «экоинфо»; пробелы в процессуальном зак- ве = неравенство сторон («обеспечение исков/жалоб») (4)Низкая эколого-правовая грамотность и активность общественности (5)Финансовые барьеры, отсутствие адекватного доступа к профессиональной юридической помощи

ВЫВОДЫ Кроме того – как констатировала РЦГ ЕЭК ООН: ещё один барьер - отсутствие достаточного количества современных учебных материалов по вопросам доступа к правосудию, что отражено в выводах по результатам анализа имеющейся информации, учебных и аналитических материалов, который был проведен в рамках РЦГ.

Рекомендации РЦГ РЦГ ЕЭК ООН: Необходимо подчеркивать основополагающую роль судей и других юристов в обеспечении действенного и эффективного доступа к правосудию. В этом отношении РЦГ отмечает важный вклад национальных и международных ассоциаций судей и других юристов, а также учреждений по подготовке судей в дело укрепления потенциала и обмена информацией.;

Рекомендации РЦГ Государствам следует на практике признать важную роль, которую играют юристы, отстаивающие интересы общественности, и неправительственные организации, в частности, путем инициирования процедур рассмотрения принятых решений и оказания профессиональной помощи представителям общественности, что позволяет снизить затраты, связанные с оплатой адвокатских услуг, а также необходимость укрепления и поддержки этой роли. Опыт Голландии, Дании, Польши : «Муниципальные юридические консультации»

Рекомендации РЦГ РЦГ отмечает, что удовлетворение потребностей в укреплении потенциала в области доступа к правосудию для должностных лиц, судей, других юристов и представителей общественности имеет крайне важное значение для эффективного осуществления третьего основополагающего элемента Конвенции и поэтому остается приоритетным направлением деятельности.

Рекомендации РЦГ РЦГ признает ценность вовлечения представителей каждой из вышеуказанных заинтересованных групп, а также представителей министерств юстиции в деятельность Целевой группы; РЦГ обратилась к Совещанию Сторон - призвать Стороны Конвенции, Сигнатариев, а также международные и национальные организации осуществлять деятельность в области профессиональной подготовки и обмена информацией и другую деятельность по укреплению потенциала для судей и других юристов на национальном и местном уровнях или оказывать помощь такой деятельности; - призывать также Стороны Конвенции, Сигнатариев и другие соответствующие учреждения содействовать, в публикации статей об осуществлении третьего элемента Конвенции, в частности в профессиональных журналах.

ПЛАНЫ по развитию доступа к «эко» правосудию Орхусская конвенция будет : Поддерживать РЦГ при условии наличия ресурсов для выполнения по прежнему роли платформы для обмена информацией, опытом и надлежащей практикой, а также для разработки рекомендаций,касающихся доступа к правосудию, в частности, посредством: сбора информации на систематической основе и представления Сторонам Конвенции, Сигнатариям и другим заинтересованным кругам - через - вебсайт Конвенции, - Орхусский информационно-координационный механизм по вопросам экологической демократии, национальные вебузлы, национальные справочники - о соответствующей практике, в частности, в отношении проблем, представляющих собой основные препятствия для эффективного доступа к правосудию, которые были выявлены предыдущими целевыми группами, а также Сторонами в их национальных докладах по вопросам осуществления;

продолжение разработки портала для обмена информацией о судебной практике в отношении Конвенции для использования судьями, юристами, учеными и иными заинтересованными группами; продолжения работы по планированию и осуществлению стратегической и катализирующей деятельности по наращиванию потенциала и обмену информацией, в частности в интересах старших судей на субрегиональном уровне, в сотрудничестве с соответствующими учреждениями по подготовке судей и ассоциациями юристов;

продолжение рассмотрения возможности оказания содействия подготовке преподавательских кадров в области доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в частности, в связи с деятельностью национальных учреждений по подготовке судей, действуя в контакте с Советом Европы в целях обеспечения синергизма с его работой с учреждениями по подготовке судей; разработки учебных материалов по осуществлению статьи 9 Конвенции, которые могут быть адаптированы с учетом национальных приоритетов и нужд конкретных групп юристов;

БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ ! О.А. Разбаш эксперт по экологическому праву Общественная палата Российской Федерации