Преимущества сохранения Россией двойного ценообразования на природный газ The Merits of Dual Pricing of Natural Gas by Russia Дэвид Тарр и Питер Томсон David Tarr and Peter Thomson Материал подготовлен для учебного курса Института Всемирного банка «Торговая политика и вступление в ВТО в целях развития России и СНГ» марта 2006 г., Москва, Россия Prepared for the World Bank Institute Course in Moscow, Russia Trade Policy and WTO Accession for Development in Russia and the CIS March, 2006

Требование унификации ценообразования на природный газ со стороны ЕС и определенная поддержка со стороны США. Demand for unified pricing by the EU of gas and some support by the US. Чем объясняется позиция США? Производители удобрений пожаловались на конкуренцию со стороны российских экспортеров, у которых ниже уровень издержек. Однако США отошли за задний план, уступив место ЕС. Why the USfertilizer producers complained about competition from Russian exporters with lower costs. But US took a back seat to the EU. 1. Ситуация на переговорах о вступлении в ВТО 1. WTO Negotiation Context

Попытка добиться более низких цен для европейских потребителей. ЕС отмечает, что это является частью его стратегии, направленной на развитие интегрированных и конкурентоспособных рынков энергии в Европе. An effort to obtain cheaper prices for European consumers. The EU indicates that this is part of their strategy for integrated, competitive energy markets in Europe. Переговоры зашли в тупик: реакция России была очень резкой и очень негативной. Она не соглашалась на унификацию внутренних и внешних цен на газ. Set back discussions-Russians reacted very strongly and very negatively. It would not agree to unified gas pricing in Russia and Europe.

Всемирный банк пришел к выводу о необходимости проведения тщательного анализа. В марте 2003 г. «Файненшл Таймз» и все крупнейшие российские газеты (за исключением «Коммерсанта») опубликовали п роект соответствующего документа. The World Bank saw the need for good analysis. The Financial Times and all major Russian newspapers (except Commersant) reported on a draft version of the paper in March But inaccuracies in the stories.

2. В России это требование называют «ВТО плюс» Russians call the demand WTO-Plus Субсидии предоставляются конкретной отрасли или группе отраслей. Цены на газ едины для всех российских потребителей, а, значит, это не субсидии. A subsidy must be specific to an industry or group of industries. The price of gas is the same to all Russian users, so it is not a subsidy.

3. Оптимальная экспортная цена Optimal Export Price Россия имеет сильные позиции на европейских рынках. На ее долю приходится 66% от общего объема импорта в Европу. При этом Россия поставляет в Европу около 27% всего потребляемого газа. Сравнить: Доля стран ОПЕК на мировом рынке нефти составляет 33%. Russia has market power in European markets. 66% of European imports are from Russia, and Russia supplies Europe with about 27% of all its gas. Cf. OPEC share of world oil markets is 33%. Российский и европейские рынки сегментированы. Газ поставляется по газопроводам, т.ч. газ, проданный в России, не может быть перепродан в Европе. The Russian and European markets are segmented. Pipelines deliver the gas, so gas sold in Russia cannot be resold in Europe.

Вместе взятые, два этих обстоятельства говорят о том, что Россия не может значительно увеличить объем поставок в Европу без снижения цены на поставляемый газ. (В России «Газпром» продает в три раза больше газа, чем в Европе). Это значит, что не существует никакой «мировой цены», по которой Россия может продавать все, что она хочет. Цены на европейских рынках во многом зависят от внутренних российских продаж. These two facts together imply that Russia cannot supply significantly more in Europe without lowering the price there. (Gazprom sells three times as much gas in Russia as it does in Europe.) That is, there is no world price at which Russia can sell all it wants. Russian sales determine the market price in Europe in an important way. Существует оптимальная надбавка к предельным затратам «Газпрома» для продажи газа в Европе. Then there is an optimal markup over marginal costs for Gazprom on its European sales.

Если поставщики газа будут играть в Европе в игру Курно, то оптимальное решение выглядит следующим образом: If gas suppliers play a Cournot game in Europe, the optimum is defined as: где where рыночная эластичность спроса в Европе и market elasticity of demand in Europe and доля «Газпрома» на европейском рынке, а их соотношение – это воспринимаемая эластичность спроса на продукцию «Газпрома» в Европе. the market share of Gazprom in Europe, and the ratio is the perceived elasticity of demand by Gazprom in Europe.

Оптимальная надбавка на продукцию «Газпрома» на европейском рынке увеличивается с ростом его доли на рынке s и уменьшается с ростом абсолютного значения рыночной эластичности спроса. Оптимальная цена также увеличивается с ростом предельных затрат c или транспортных расходов t. The optimal markup of Gazprom in the Europe market, increases with the market share s and decreases as the absolute value of market elasticity of demand increases. The optimal price also increases as marginal costs c, or transportation costs t increase. На рисунке 1 слева изображена оптимальная стратегия «Газпрома» в Европе. Figure 1 depicts the optimum for Gazprom in Europe on the left hand side.

В настоящее время прибыль «Газпрома» от реализации газа в Европе равна величине DDEE (P-затраты)*Q = приблизительно 6 млрд долларов США в год (в 2000 г. – 5 млрд долларов, в 2001 г. – 7,5 млрд долларов). Gazprom earns rents on present sales in Europe equal to the value DDEE (P-costs)*Q= about $6 billion per year ($5 billion in 2000, $7.5 billion in 2001). Если предположить, что эластичность равна -1,5, то величина треугольника, отражающего потери дедвейта, составит приблизительно 2,5 млрд долларов в год (эта оценка увеличивается с ростом эластичности, однако она не может быть меньше единицы, если исходить из того, что «Газпром» будет проводить оптимизацию). Если бы «Газпром» снизил цену до уровня предельных затрат, выигрыш европейских потребителей (в долларовом выражении) были бы больше потерь «Газпрома». Треугольник, отражающий потери дедвейта потребления. Triangle of deadweight loss equal to about $2.5 billion per year, if we assume an elasticity of (Estimate increases with the elasticity, but it cant be lower than unity assuming that Gazprom is optimizing.) European consumers would gain more dollars than Gazprom would lose if Gazprom lowered the price to marginal costs. Triangle of deadweight consumption losses.

Если цена в Европе = ДПЗ, то ежегодный выигрыш ЕС будет превышать потери «Газпрома» на 2,5 млрд долларов США. Price = LRMC in Europe would result in the EU gaining $2.5 billion per year more than Gazprom loses. Вопрос: можно ли найти коллективное решение, обеспечивающее выгоды и России, и Европе ? Потенциальный выигрыш составляет 2,5млрд долларов США. Коллективное решение может показаться недостижимым, т.к. в этом процессе принимают участие более 20 стран (Восточная Европа, страны Балтии, Турция, а также члены ЕС). Однако этот вопрос можно сформулировать с учетом интересов только одной стороны: может ли «Газпром» разработать ценовую политику, которая позволит ему дополнительно получить от ЕС 2,5 млрд долларов США? One question: is there a cooperative solution that allows both Russia and Europe to be better off? There are $2.5 in potential gains. A cooperative solution may appear infeasible (there are over 20 countries involved (Eastern Europe, the Baltics, Turkey in addition to the EU countries). But the question can be posed non-cooperatively can Gazprom design a price policy that would allow it to capture the additional $2.5 billion from the EU?

На внутреннем российском рынке «Газпром» занимает почти монопольное положение. Всемирный банк выступает в поддержку развития конкуренции на российском газовом рынке. Однако притом, что «Газпром» является монополией, цена подлежит регулированию в целях недопущения монопольного ограничения объема производства. По мнению России, реализация газа на внутреннем рынке уравновешивается интересами потребителей, чего нет на внешнем рынке. Gazprom is close to a monopoly domestically in Russia. The World Bank supports competition in the Russian gas market. But while Gazprom is a monopoly, the price should be regulated to prevent monopoly restriction of output. There is an offsetting consumer interest on domestic sales from the Russian perspective which is not present on foreign sales. 4. Оптимальная внутренняя цена Optimal Domestic Price

Эффективной является цена, равная долгосрочным предельным затратам (ДПЗ), включая экологические затраты. Price equal to the long run marginal costs LRMC (including environmental costs) is the efficient price. Нет никакой мировой рыночной цены газа – если бы она была, такой мировой ценой была бы соответствующая цена на внутреннем российском рынке, поскольку это была бы альтернативная цена газа. No world market price for gas if there were, the appropriate price in Russia would be the world price, since that would be the opportunity cost of the gas.

По нашим оценкам, ДПЗ внутри России составляют около 40 долларов за тысячу кубометров газа, однако нынешняя цена равна примерно 20 долларам за тысячу кубометров газа. Таким образом, для того, чтобы внутренняя российская цена была эффективной, она должна вырасти вдвое. We estimate that LRMC is about $40 per TCM in Russia, but current prices are about $20 per TCM. Thus, prices should double in Russia to be efficient. Для поддержания уровня добычи газа необходимо повысить цену. Прогнозы показывают, что, если инвестиции не увеличатся, объем добычи будет ежегодно сокращаться на 7%. В настоящее время «Газпром» инвестирует примерно 2-3 млрд долларов в год, однако для поддержания уровня добычи в течение нескольких ближайших лет потребуются инвестиции в размере 8-9 млрд долларов в год. Price increase are required to maintain production. Output is forecast to fall by 7% per year unless investments increase. Presently, Gazprom invests about $2-3 billion per year, but $8-9 billion per year is required over the next few years in order to maintain production.

Основной задачей настоящего материала является разъяснение существующих проблем для России и членов ВТО. Мы объясняем, что, требуя унификации внутренних и внешних цен на газ, члены ВТО не помогают России. Члены ВТО имеют право и дальше настаивать на своем требовании, но при этом они должны отдавать себе отчет, с какими издержками связано такое решение. The whole point of the note is to clarify the issues for Russia and the WTO members. We explain that the WTO members are not helping Russia by demanding a single price for gas in Russia and Europe. If WTO members wish to continue the demand, that is their choice, but they should be aware of the costs they are imposing. 5. Комментарии и критические замечания Comments and Criticisms

Разве ДПЗ не выше, т.ч. разница в ценах на этих двух рынках меньше? По оценкам «Газпрома», ДПЗ составляют 35 долларов США. При проведении переговоров с органом регулирования «Газпрому» выгодно представлять высокие оценки ДПЗ, т.ч. оценки, значительно превышающие собственные расчеты «Газпрома», вызвали бы у меня подозрения. Isn t the LRMC higher, so the difference in price between the two markets is smaller? Gazprom estimates LRMC at $35. It is in their interest to have a high LRMC for discussions with their regulatory authority, so I would be wary of an estimate very much higher than Gazprom s own.

Согласно правилу Хотеллинга для моделей добычи истощимых ресурсов, к ДПЗ следовало бы прибавить маржу за истощение ресурса, т.ч. эффективная цена выше 40 долларов за тысячу кубометров газа? Маржа за истощение ресурса находится в обратно пропорциональной зависимости от объема запасов. Притом, что имеющихся разведенных запасов газа хватит более чем на 80 лет, эта маржа будет близка к нулю. Hotelling rule from exhaustible resource models would call for a depletion premium to be added to the LRMC so efficient price is greater than $40 TCM? The depletion premium is inversely related to the size of the reserves. With over 80 years of proven reserves remaining, it would be close to zero.

Более того, эти модели подразумевают, что стоимость единицы оставшихся ресурсов должна возрастать с течением времени. Однако за последние 125 лет реальная цена истощимых ресурсов не увеличилась, что противоречит этим моделям. Открытие новых месторождений или технический прогресс уменьшили влияние ограниченности запасов на стоимость ресурсов, определяемую их дефицитностью в процессе добычи и потребления. Moreover, these models imply that the value of a unit of remaining resources should increase over time. But in the last 125 years, the real price of exhaustible resources has not increased contradicting these models. Either additional discoveries or technological advance has mitigated the impact of finite availability on their scarcity value in production and consumption.

Экологические затраты должны привести к повышению эффективной цены в России. Мы согласны, однако газ, наверное, является самым чистым из всех источников энергии. Добыча природного газа не влечет за собой никаких расходов на борьбу с загрязнением; только на этапе потребления – что характерно для всех ископаемых топлив - возникают эффекты, связанные с парниковыми газами. Если в стоимость энергоносителей включать налоги за загрязнение, то для газа этот налог будет относительно небольшим, поскольку другие источники энергии гораздо менее экологичны. Environmental costs should increase the efficient price in Russia. We agree, but gas is probably the cleanest of the various energy sources. There are no pollution costs of production of natural gas, only greenhouse gas effects of consumption, as with all fossil fuels. If we are putting pollution taxes on the cost of energy, gas would have a relatively low tax since other energy sources are much less environmentally friendly.

Важнейшей экологической проблемой является предоставление нефтяным компаниям доступа к газопроводам, чтобы они перестали сжигать в факелах попутный газ (побочный продукт добычи нефти). В России ежегодно сжигается в факелах около 20 млрд кубометров попутного газа, притом, что общий объем его добычи составляет 580 млрд кубометров. Biggest environmental issue is to allow the oil companies access to the pipelines, so they stop flaring associated (by-product) gas. About 20 Billion cubic meters (BCM) out of 580 BCM of production is flared annually in Russia.

Долгосрочное конкурентное давление должно стать фактором, ограничивающим надбавку к предельным затратам в Европе. Я согласен с тем, что цена должна устанавливаться с учетом динамических факторов: наиболее уместна модель, предусматривающая наличие доминирующей фирмы и более мелких конкурентов. Доминирующая фирма будет снижать краткосрочную надбавку к предельным затратам, чтобы затруднить конкурентам вход на рынок. Однако вполне вероятно, что «Газпром» будет стремиться к получению максимальной прибыли и учитывать этот фактор. The markup over marginal costs in Europe should be tempered by consideration of long run competitive pressures. I agree that the price should be based on dynamic considerations the most appropriate model is the dominant firm with a competitive fringe. The dominant firm will lower the short run markup over marginal costs to deter entry. But it is reasonable to assume that Gazprom maximizes profits and takes this into account.

Я допускаю, что воспринимаемая эластичность спроса в Европе равна -1,5. Надбавка зависит от эластичности. Уровень эластичности может быть ниже, и тогда оценки потери прибыли «Газпромом» завышены. Такая потеря прибыли – это просто рента с текущих продаж; следовательно, она не зависит от эластичности. I assume a perceived elasticity of – 1.5 in Europe. The markup is a function of the elasticity. Elasticities could be lower, then the estimated losses of profit of Gazprom are overestimated. The loss of profits are simply the rents on current sales; therefore they are independent of the elasiticities.

Уровень рентабельности «Газпрома» повысится – можно ли взимать с него налоги. По нашим оценкам, в 2003 г. сумма налогов, которые Россия соберет с «Газпрома», составит 6 млрд долларов США (это акцизы, НДПИ, налог на экспорт и налог на прибыль). Налог на прибыль составляет всего лишь 0,3 млр д долларов, поскольку «Газпром» не очень рентабельная компания. Таким образом, налоги с «Газпрома» взимаются. Более того, прибыль необходимо увеличить для расширенного финансирования инвестиций. Gazprom will become more profitablecan it be taxed. We estimate that Russia will collect $6 billion in taxes from Gazprom in (excise tax, wellhead tax, export tax and profits tax). Only $0.3 billion in profits since Gazprom is not very profitable. So it is being taxed. Moreover, it is necessary to increase profits to expand investment.

Жизнь станет труднее, когда внутренние цены на газ вырастут вдвое. Мы согласны, что в условиях холодного климата это представляет опасность для жизни людей. В настоящее время Банк разрабатывает адресную систему защиты бедных потребителей, чтобы не допустить резкого ухудшения их жизни после повышения цен на энергоносители. Однако отключение газа из-за его нехватки (недостаточного уровня добычи) также приведет к лишениям. Doubling domestic prices will create hardship. We agree that in a cold climate these are life threatening issues. The Bank is working on a well targeted safety net for poor consumers to prevent severe hardship as energy prices are raised. But cutoff of supply from lack of production will also create hardship.

Почему Россия продает газ странам СНГ по более низким ценам, чем в Европе: это политическая любезность или экономическая реалия ? Применение той же модели (ценовая дискриминация на трех сегментированных рынках – внутри России, в Европе и СНГ) означает более низкий уровень цен в СНГ по сравнению с Европой. Для стран СНГ установлены безубыточные цены, и сейчас «Газпром» демонстрирует готовность отказаться от этого рынка. Why does Russia charge lower prices to the CIS than in Europetrying to be nice politically or economic reality? Application of the same model (price discrimination in three segmented markets (home, Europe and CIS) would imply a lower price in the CIS than Europe. Prices are breakeven in the CIS, and Gazprom shows it is willing to give this market up.

Теперь ЕС настаивает на развитии конкуренции на российском газовом рынке и особенно на недискриминационном и прозрачном доступе к газопроводам. Всемирный банк уже давно занимает эту позицию (это было одним из условий займов САЛ II и САЛ III). The EU now argues for competition in Russian gas markets and especially non- discriminatory and transparent access to the gas pipelines. This is a long standing position of the World Bank, part of SAL II and SAL III. 6. Сообщения в прессе и последние события Press reports and recent developments Новая позиция ЕС New EU Position

Конкуренция между российскими компаниями приведет к снижению цены в Европе до уровня ДПЗ в России. Competition among Russian companies will drive down the price in Europe to LRMC in Russia. Российское правительство по-прежнему сможет извлекать монопольную прибыль за счет введения налога на экспорт, однако после внедрения конкуренции на российском газовом рынке такую монопольную прибыль сможет дать только режим налогообложения экспорта (или монопольный экспортер). The Russian government can still extract the monopoly profit by imposition of an export tax, but only an export tax regime (or monopoly exporter) will be able to extract the monopoly profit once there is competition in the Russian gas market.

По имеющейся информации, протокол о вступлении России в ВТО, подписанный ЕС и Россией в мае 2004 г., призывает Россию повысить внутренние цены на газ приблизительно до того уровня, который, по нашему мнению, равен ДПЗ, однако прямого требования такого повышения цен в протоколе нет. EU-Russia protocol on Russia s WTO accession of May 2004 reportedly calls for Russia to raise domestic prices to roughly what we believe is LRMC, but does not require.

Рисунок 1: Оптимальное ценообразование на российский природный газ в Европе и самой России Figure 1: Optimal Pricing of Russian Natural Gas in Europe and in Russia ДПЗ / LRMC LRMC + TRANSPORT COSTS 126 billion cubic meters ВОСПРИНИМАЕМЫЙ СПРОС В ЕВРОПЕ PERCEIVED DEMAND IN EUROPE СПРОС В РОССИИ / DEMAND IN RUSSIA ДПЗ / LRMC 375 billion cubic meters $ per thousand cubic meters $106 D E F C B A G ПД / MR ПД = Предельные доходы в России MR = Marginal Revenue in Russia $67 $40 $20 0 ВОСПРИРИМАЕМЫЕ ПРЕДЕЛЬНЫЕ ДОХОДЫ В ЕВРОПЕ PERCEIVED MARGINAL REVENUE IN EUROPE H Q Q* A' B' E' D' ДПЗ + ТРАНСПОРТН. РАСХОДЫ 126 billion cubic meters/млрд куб. м 375 billion cubic meters млрд куб. м $/тыс. куб. м $106 D E F C B A G $67 $40 $20 0 H Q Q* A' B' E' D'

Оптимальное ценообразование на европейском рынке. Мы предполагаем, что «Газпром» максимизирует свою прибыль за счет объема продаж природного газа в Европе. Это происходит в точке Е, где воспринимаемый предельный доход равен сумме предельной добыче и транспортных расходов. При таком объеме (126 млрд куб. м) цена, обеспечивающая равновесие спроса и предложения, находится в точке D (106 долларов за тысячу куб. м). При более значительных объемах предельный доход меньше суммы предельной добычи и транспортных расходов. Таким образом, увеличение объема продаж до точки F, где цена (67 долларов) равна предельной добыче плюс транспортные расходы, приведет к сокращению доходов от экспорта российского газа (по сравнению с точкой D) в размере стоимости закрашенного треугольника (EFG) (он равен прямоугольнику DD'E'E). После точки Н дальнейшее увеличение объема продаж приведет к сокращению доходов и увеличению затрат. Optimum in Europe Market. We assume Gazprom maximizes profits on the quantity of natural gas sales in Europe. This occurs at point E, where perceived marginal revenue equals marginal production plus transportation costs. At this quantity (126 billion cubic meters), the market clearing price is at point D ($106 per thousand cubic meters). For quantities greater than at point E, marginal revenue is less than marginal production plus transportation costs. Thus, expansion of sales to the point F, where the price ($67) equals marginal production plus transportation costs, will result in losses on Russias exports (relative to point D) equal to the value of the shaded triangle (EFG) (which is equal to the rectangle DD'E'E). For quantities greater than point H, additional sales will reduce the revenues received, and additional costs are also incurred. Рисунок 1, сноска 1: Figure 1, footnote 1:

Внутренний российский рынок. «Газпром» продает газ по регулируемой цене в размере 20 долларов за тысячу куб. м, в результате чего объем спроса (и продаж) в России составляет 375 млрд куб. м. Социальный оптимум для России – это точка В, где долгосрочные предельные затраты равны цене (40 долларов). Увеличение внутренней цены на газ с 20 до 40 долларов повышает уровень благосостояния в России на величину треугольника AA'B. «Газпром» может максимизировать свою прибыль, если предельный доход равен предельным затратам, что ведет к точке С. Поскольку при объемах менее Q* стоимость для России превышает предельные издержки добычи, существует треугольник потерь, который равен BB'C при повышении цены, которое ведет от В к С. Russia Market Gazprom faces a controlled price at $20 per thousand cubic meters, leading to quantity demanded (and sold) of 375 billion cubic meters of sales in Russia. The social optimum for Russia is at point B where long run marginal cost equals price at $40. An increase in the price in Russia from $20 to $40 results in an increase in welfare in Russia equal to the triangle AAB. Gazprom would maximize profits where marginal revenue equals marginal costs, leading to point C. Since the value to Russia exceeds the marginal costs of production for quantities less than at Q*, there is a triangle of losses equal to BBC for an increase in the price resulting in a movement from B to C. Рисунок 1, сноска 2: Figure 1, footnote 2: