Защита прав и интересов граждан в государственной политике: вызовы и возможности в регионе Др. В.Нанивская Др. В.Никитин Тбилиси 2003

Уникальность события Поздравления и благодарность устроителям конференции за то что они впервые сопоставили государственную политику и защиту прав и интересов граждан в одном мероприятии в едином смысловом поле До сих пор в рамках технической помощи программы демократических преобразований сосредотачивались на защите прав, а вопросы качества государственной политики связывались с экономическими реформами. Занимались государственной политикой исключительно МВФ и Мировой Банк.

Почему это так важно? Опыт МЦПИ и анализ опыта стран, принятых в Европейский Союз, показывает, что процесс демократизации и реальной общественной трансформации упирается в создание у общества двух умений : правительство должно уметь учитывать интересы всех легитимных общественных групп в процессе выработки и реализации политических решений группы интересов должны уметь участвовать и влиять на процесс принятия решений

Взаимозависимость качества государственной политики и возможности защиты прав граждан Качество жизни и возможность эффективной защиты интересов и прав граждан и социальных групп напрямую зависит от качества государственной политики. Без организованного давления всех заинтересованных сторон на правительство государственная политика не будет успешной и социально ориентированной.

Ошибочность противопоставления Из этого вытекает, что успешность программ защиты прав и интересов граждан и социальных групп с необходимостью связана с изменениями в качестве государственной политики. Разрыв и даже противопоставление в программах технической помощи этих взаимосвязанных аспектов социальной трансформации на постсоветском пространстве был и остается серьезной ошибкой доноров

Проблемы в Украине: процесс демократизации не может быть естественным Надежды на «естественное» становление основных институтов демократии после падения тоталитарного режима не оправдались так как: Донорские программы предоставляли готовые решения по вопросам политики без участия общественности. Этим замещался процесс обретения постсоветским обществом способности строить политику в условиях политической конкуренции Донорские программы разрабатывались без какого либо участия общественности и даже напротив, в Мировом банке, имели непременно гриф «Конфиденциально»

Проблемы в Украине: процесс демократизации не может быть естественным (2) Программы поддержки демократии имели своей целью защиту гражданских прав, но не намеревались создавать хоть какое-то политическое влияние Думать о реформах было позволено только донорам, ответственность же за последствия возлагалась на «плохие» правительства и неправильный менталитет граждан.

Проблемы в Украине: процесс демократизации не может быть естественным (3) В итоге: Созданы институты представительской демократии, но не организован доступ граждан и групп интересов к процессу принятия решений Бюрократическая машина, созданная под реализацию интересов только одной правящей группы, не способна сама себя реорганизовать в машину принятия решений с учетом интересов разных социальных групп Такая реорганизация, по нашему убеждению, невозможна без целенаправленной и последовательной работы по институциональным изменениям процесса принятия политических решений в рамках технической помощи

Техническая помощь не ориентированна на институциональные изменения Международные организации помощь Украине ставят в зависимость от качества принятия решений в правительстве, не ставя вопрос о помощи в создании умений достигать необходимого качества, которое предполагает: открытое участие групп интересов в процессе выработки решения, прозрачность этого процесса употребление при подготовке политических документов демократических процедур принятия решений ( форматы и стандарты публичной политики) – постановка целей, выделение проблем, рассмотрение альтернатив, анализ последствий и ресурсов, управление процессом реализации решений. публичное обсуждение этапов подготовки решения через публикацию Зеленых и Белых книг

Техническая помощь не ориентированна на институциональные изменения (2) Качество политики определяется техническими умениями, которые можно и нужно передавать, но доноры себе таких задач не ставили Базовая техническая проблема, не позволяющая в полную силу развернуть сегодня процесс демократизации - это не соответствие организации и направленности технической помощи тем задачам, которые следует решить на этапе институционального оформления процесса демократизации

Техническая помощь не ориентированна на институциональные изменения (3) Критерии оценки демократических реформ не учитывают сдвиги в переходе от ценностей и способов действования правительств и граждан, принятых в СССР, к демократическим ценностям и способу действования. Эти критерии опираются на статичные индексы рассчитанные исходя из уровня развития в странах старой демократии. Тем самым реальный процесс трансформации искажается в общественном сознании, представлениях доноров и, соответственно, решения о технической помощи не ориентируются на действительные болевые точки и точки возможных преобразований

Фонды Сороса Сорос революционизировал сферу технической помощи, действенно внедрив техническую концепцию открытого общества в программы международной технической помощи. На сегодняшний день, участие НГО и общественности являются центральной темой обсуждений доноров.

Фонды Сороса (2) Однако это не увеличило эффективности международной помощи, потому что основные уроки, почерпнутые из опыта Института открытого общества не были усвоены: советы касательно политики данные извне никогда не работают, выработка политики должна осуществляться непосредственно «на месте». настоящая демократическая способность формируется в процессе освоения и требует кропотливой и планомерной работы;

Фонды Сороса (3) эффективная демократия требует от обоих партнеров формирования новых умений - представители государственных и негосударственных структур должны быть способны вести прозрачный диалог; открытое общество и общественное благосостояние не возникают автоматически после того, как ослаблено давление тоталитаризма посредством политической и экономической либерализации, они также не могут быть переданы и в качестве благотворительной помощи Обязательным условием стабильных успешных изменений является институциональное закрепление политических и административных реформ через процедуры, структуры, стандарты.умения

Фонды Сороса (4) Нам представляется, что Фонды не являются сегодня ресурсом для развертывание целенаправленных работ по иституционализации процедур участия граждан в процессе принятия решений Принципы работы фондов – распределение ресурсов среди многих организаций на разные направления решением Правлений были адекватны первому этапу преобразований – создание первичных знаний о демократии и умений распространять эти знания.

Фонды Сороса (5) Но эти принципы совершенно не адекватны задачам второго этапа – организовать целенаправленный и последовательный процесс изменений. Первый этап позволил выделить болевые точки, накопить опыт успехов и неудач, создать независимые НГО. На этом базисе сегодня уже возможно сконцентрировать усилия на институциональных преобразованиях

Миссия и деятельность МЦПИ Деятельность и продукты МЦПИ можно поделить на три основных типа: независимый политический голос, который включает исследование политики и политические кампании, техническая помощь как центральным, так и местным органам власти для развития их способностей к проведению публичной политики. МЦПИ руководил обучением и давал руководства по вопросам политики более чем 140 чиновникам высокого ранга из правительства,

Миссия и деятельность МЦПИ(2) техническая помощь неправительственным организациям, которые работают с простыми избирателями, направленная на развитие их практических способностей принимать участие и оказывать влияние на публичную политику в своих округах. Проект «Голос общественности» совместно со Всемирным банком разработал и осуществил программу «Сеть местных независимых аналитических групп».

Достижения МЦПИ. Пример проектов Мы приняли следующую парадигму работы проектов – документы политики разрабатываются украинскими экспертами в стандартах и форматах публичной политики, принятых в странах развитой демократии, международные эксперты сопровождают этот процесс консультациями и обучением.

Достижения МЦПИ. Пример проектов (2) Общую схему наших действий можно представить следующим образом: Обсуждение с правительством и донорами необходимых институциональных изменений. Разработка и реализация проекта с подготовкой реальных правительственных документов за счет технической помощи Сопровождение процесса реализации подготовленных документов

За счет такого подхода удалось достичь реальных изменений в процессах принятия решений Например: Проект «Создания групп анализа политики и Центра информационных ресурсов в правительстве Украины» Один из продуктов - « Концепция Регламента работы Кабинета Министров» на базе процедур публичной политики Результат – Принятая постановлением правительства, новая редакция « Временного регламента работы Кабинета министров» на основании, разработанной в проекте, концепции

За счет такого подхода удалось достичь реальных изменений в процессах принятия решений (2) Развитие идей проекта на следующем шаге: Проект « Институциональная способность к разработке экономических программ» Один из продуктов - « Инструкция по проведению консультаций с общественностью» Результат – Проект постановления правительства « Про механизм участия граждан в процессе формирования и реализации государственной политики центральными и местными органами исполнительной власти»

За счет такого подхода удалось достичь реальных изменений в процессах принятия решений (3) Мы считаем результаты этих проектов принципиальными для создание правовой, нормативной и методической базы участия общественности в защите своих интересов

Технологизация своей деятельности и передача опыта прошли и продолжаем проходить обучение у западных партнеров, таких как РЭНД, Новозеландский институт экономических исследований, Сonference Board of Canada создали пакет регулярных экономических и политических публикаций, основанных на регулярных исследованиях и создаваемых по единой технологии. уже передали эту технологию в казахский центр публичной политики и готовимся передать в молдавский

Технологизация своей деятельности и передача опыта(2) отработали стандарты организации и форматы исследовательских проектов и за счет этого передаем свой опыт НГО Украины и Средней Азии отработали стандарты структурирования общественного диалога и передаем это умение другим НГО постоянно рефлектируем и переводим в стандарты опыт собственной работы и за счет этого помогли Фондам создать центры публичной политики в Казахстане и Кыргызстане, начали подобную работу в Узбекистане и Таджикистане, активно участвуем в развертывании сети Института открытого общества

Наши возможности, которые могут переданы Работа с правительством – ознакомление с процессом принятия решений в развитых демократиях, проекты по подготовке документов в форматах анализа политики, пилотные проекты с центральными и местными правительствами, подготовка и внедрение документов об участии общественности в процессах принятия решений, учебная и аналитическая поддержка этого процесса

Наши возможности, которые могут переданы(2) Работа с НГО – обучение стандартам и форматам анализа политики, участие в проектах с центральным и местными правительствами, создание сети НГО, способных работать в форматах анализа политики, в качестве ресурса для развертывания широких программ и проектов защиты интересов граждан

Наши возможности, которые могут переданы(3) Работа с партиями – анализ партийных программ с точки зрения защиты групп интересов и влияния на процессы трансформации, создание аналитики партийной жизни Работа с парламентом – демонстрация образцов подготовки законопроектов в соответствии с практикой демократических стран, закрепление этих форматов в законодательной практике Работа с Фондами – сопровождение проектов создания аналитических центров и их сети

Наши затруднения и путь их преодоления Действия одной организации, какие бы успешные они не были, не могут привести к широкомасштабным изменениям. Поэтому мы стали искать партнеров и для этого активно участвовать в работе в сетях и по созданию новых сетей. Особенно нам помог опыт сети OECD и IDRC

Особенности работы в сетях Сеть является местом концентрации и умножения знаний и развертывания инноваций Информация является кровеносной системой сети, она свободно обращается и поэтому отвечает высоким стандартам надежности Обращение информации в партнерских сетях связывает людей, институты и действия Сети за счет общих стандартов позволяют создавать над культурные интернациональные системы человеческого развития

Возникновение сетей партнерства С1947 г. Западные страны перешли от политики военных союзов к политике партнерства Развитие партнерских отношений поддерживалось созданием горизонтальных сетей диалога За эти годы накоплен огромный опыт взаимодействия в сетях

Отсутствие в СССР партнерских сетей В СССР идеология и способы организации партнерства не были восприняты, а возобладали способы согласования решений в вертикальных системах управления В итоге это привело к замедлению развития и отсутствию способности к необходимым инновациям Отсюда на постсоветском пространстве отсутствуют умения работать в сетях партнерства

Какой выигрыш от работы в сетях? В сетях возможно организовать исследования на общих основаниях, обеспечить обмен информацией и знаниями, техническую поддержку и тренинги, демонстрировать опыт и примеры отдельных удачных решений.

Выводы 1. Процесс демократизации и возможность организовать защиту прав и интересов граждан упирается в создании у общества двух умений : правительство должно уметь учитывать интересы всех легитимных общественных групп в процессе выработки и реализации политических решений группы интересов должны уметь участвовать и влиять на процесс принятия решений

Выводы (2) 2.Институт Открытого общества обозначился как лидер в процессах общественной трансформации и тем самым взял на себя ответственность за поддержку действительных институциональных преобразований в постсоветских странах

Выводы(3) 3.Сегодня возможность действенных институциональных преобразований определяется наличием эффективных партнерских сетей гражданского влияния

Рекомендация Изучить опыт успешных международных сетей и использовать этот опыт в развертывании сети центров публичной политики Института открытого общества