Муниципальное право Российской Федерации

Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. 2-е изд., перераб. и доп. М.; ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, с.

Тема 5 ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.Общая характеристика правовой организации местного самоуправления 2.Конституция Российской Федерации о местном самоуправлении 3.Федеральное законодательство о местном самоуправлении 4.Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении 5.Муниципальные правовые акты. Устав муниципального образования 6.Решение Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении 7.Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления Вопросы темы

Правовая организация местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, обеспечивающих осуществление мест­ного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Характеризу­ется многообразием источников права и значительным количеством правовых норм, регулирующих муниципальные правоотношения. Наряду с системой нормативных правовых актов в перечень источ­ников муниципального права могут быть включены договоры, со­глашения, обычаи, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ. Муниципальное право носит ком­плексный характер и взаимодействует с другими отраслями права, обеспечивая комплексную регламентацию отношений по поводу осуществления местного самоуправления в конкретных муници­пальных образованиях с учетом исторических и иных местных тра­диций. Правовое регулирование муниципальных правоотношений чаще всего осуществляется нормами других отраслей права, которые конкретизируются муниципальными правовыми актами. Например, местные налоги и сборы устанавливаются, изменя­ются и отменяются на основе норм налогового права и муници­пальных правовых актов органов местного самоуправления. 1.Общая характеристика правовой организации местного самоуправления

Бюд­жетный процесс, порядок размеще­ния муниципального заказа, заключения муниципальных контрак­тов, порядок выпуска муниципальных займов, порядок установле­ния минимальных муниципальных социальных стандартов регули­руются нормами бюджетного права и муниципальными правовыми актами, которые в значительной степени могут конкретизировать и дополнять нормы, установленные Бюджетным кодексом РФ. Административное право регулирует многие служебные отношения, свя­занные с прохождением муниципальной службы. Нормы Граждан­ского кодекса РФ, регулирующие гражданско-правовые отношения с участием муниципальных образований и органов местного само­управления (ст ), правовой статус муниципальных пред­приятий и учреждений, порядок наделения их муниципальным имуществом (ст ), право муниципальной собственности (ст. 212, 218) одновременно являются нормами муниципального права. Тем самым осуществляется комплексное правовое регулиро­вание муниципальных правовых отношений.

Особое место в правовом регулировании местного самоуправле­ния занимают уставы муниципальных образований. В федеральном законодательстве о местном самоуправлении определяется круг пра­ воотношений, которые могут регулироваться исключительно на уровне устава муниципального образования. Эти правоотношения составляют предмет уставного регулирования в муниципальных об­ разованиях. Правовое регулирование местного самоуправления в РФ харак­теризуется многоуровневой иерархически построенной системой пра­вовых актов. Все правовые акты, затрагивающие вопросы местного самоуправления, составляют правовую основу местного самоуправ­ления. Перечень правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, закреплен в ст. 4 Федерального закона 131-ФЗ. Федеральный закон 131-ФЗ в ст. 4 закрепляет перечень нор­мативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права.

Исходя из этого перечня правовое регулирование местного самоуправления подразделяется на четыре уровня: 1)международно-правовой общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в их числе можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления и Декларацию о принципах местного самоуправления; 2) федеральный - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 3) региональный уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления; 4) муниципальный уставы муниципальных образований, реше­ния, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления в значительной степени определяется характером проводимых в стра­не реформ.

На всем протяжении становления и развития этого ин­ститута в России было принято три основополагающих статутных закона о местном самоуправлении. Первым был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. Отдельные его положе­ния о предметах ведения и полномочиях органов местного само­ управления поселкового (сельского), районного и городского уров­ней, об организации и осуществлении территориального общест­венного самоуправления продолжали применяться вместе Феде­ральным законом «Об общих принципах организации местного са­моуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. в части, не противореча­щей Конституции РФ и федеральному законодательству. Это гово­рит о его высоком правовом потенциале. Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. 154-ФЗ концепту­ально изменил подходы в правовом регулировании местного само­управления. В этом законе была закреплена модель децентрализа­ции системы власти и управления и предоставлены значительные права субъектам РФ и муниципальным образованиям в самостоя­тельном определении территориальных и организационных моделей местного самоуправления.

Однако на практике многообразия в подходах не случилось. Все свелось к организации местного само­управления только в крупных городах, как правило, администра­тивных центрах субъектов РФ, и на уровне районов в границах прежних административно-территориальных единиц субъекта РФ. Внутри района отдельные городские и сельские поселения статуса муниципального образования не имели, и местное самоуправление здесь, по сути, отсутствовало. Кроме того, принятый в 1997г. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» так и не заработал. Многие его принципиальные положения, закрепляющие самостоятельность местных бюджетов, не были реализованы. Конституционные поло­жения о компенсации дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, не выполнялись. Так называемые нефинансируемые федеральные мандаты или положения федеральных законов, предусматривающие социальные выплаты и льготы за счет средств местного бюджета, «съедали» значительную часть бюд­жетов муниципальных образований. Все это неуклонно приводило к нарастанию кризисных явлений в местном самоуправлении.

Эти обстоятельства потребовали проведения реформы местного самоуправления в РФ, разработки и принятия нового федерального закона. В нем изменилось соотношение федерального и региональ­ного законодательного регулирования местного самоуправления в сторону усиления федерального уровня. Выводы: Правовую основу местного самоуправления составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Конституция РФ занимает основополагающее место в системе пра­вового регулирования местного самоуправления. Местное само­управление отнесено к основам конституционного строя Россий­ской Федерации, ориентированной на демократические и правовые ценности. Конституция РФ признает и гарантирует местное само­управление как особый уровень власти в государстве, одну из форм осуществления народовластия. Конституция РФ закрепляет принципы местного самоуправле­ния и содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регу­лирующих вопросы местного самоуправления. Посвящена отдельная глава 8 «Местное самоуправление». Здесь закреплено основное содержание местного самоуправления и формы его осуществления (ст. 130), территори­альные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133), Кроме того, местное самоуправление упоминается в отдельных статьях Конституции РФ (3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72), содержащих важнейшие характеристики этого института. Если сравнить число конституционных норм о местном само­управлении, то окажется, что их объем намного больше объема конституционного регулирования других отраслей права. Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправ­ления, как у нас, не знает ни одна конституция зарубежных феде­ративных государств Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении

Конституцией РФ в отношении местного самоуправления установлено: Статья 3: 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12: Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 15: 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Статья 18: Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Статья 24: 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Статья 40: 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Статья 130: 1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Статья 132: Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В соответствии с федеральным законодательством к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации

3.Федеральное законодательство о местном самоуправлении Конституционные положения о местном самоуправлении находят свое развитие и конкретизацию в федеральном законодательстве. При разграничении полномочий органов государственной вла­сти РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления уста­новлены довольно жесткие ограничения для субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправ­ ления только в случаях и порядке, установленном федеральным законом. Федеральное муниципальное правовое регулирование вы­ступает на первое место, обеспечивая определенное единство и унификацию в правовом регулировании местного самоуправления, задавая основы для оптимальной модели местного самоуправления в Российской Федерации. Все федеральные законы, регулирующие муниципальные право­отношения, можно разделить на три основных вида: статутные, или основополагающие, специализированные, отраслевые.

1.Статутные законы. Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 ок­тября 2003 г. 131-ФЗ. Он лежит в основе законодательного регу­лирования местного самоуправления, устанавливает принципиаль­ные положения, статут местного самоуправления и может быть на­зван статутным. Такие законы объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, админист­ративного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статута местного самоуправления и режима его функционирования. В статутном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» к принципиальным правовым положениям, которым не долины противоречить и нормы кодифицированных отраслевых законодательных актов, следует отнести перечень вопросов местного значения и полномочия, права и обязанности органов местного значения по решению этих вопросов. Проблема расширения предмет ведения и обязанностей органов местного самоуправления в федеральных законодательных актах отмечается в числе тех, котрые привели к необходимости проведения реформы местного сам управления.

Структура Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ ГлавыСтатьи Наименование Общие положения Принципы территориальной организации местного самоуправления Вопросы местного значения Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления Органы и должностные лица местного самоуправления Муниципальные правовые акты Экономическая основа местного самоуправления Межмуниципальное сотрудничество Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью Особенности организации местного самоуправления Переходные положения

2. Специализированные федеральные законы. Они призваны perвуалировать отдельные вопросы организации и осуществления местнго самоуправления. Можно выделить следующие федеральные законы данного вида: «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местногсамоуправления» от 26 ноября 1996 г. 138-ФЗ; «Об особенностях эмиссии и обращения государственных муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. 136-ФЗ; «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. 178-ФЗ; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. 67-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г.; «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. 97-ФЗ; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля ФЗ; «О муниципальной службе в РФ» от 2 марта 2007 г. 25-ФЗ.

Следует отметить проблему разработки и принятия необхо­димых специализированных федеральных законов о местном са­моуправлении. Так, статутный Федеральный закон 1995 г. пред­полагал, а в ряде случаев предписывал принятие достаточно большого числа специальных законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Одни из них в качестве про­ектов уже достаточно долго находятся на рассмотрении в Государственной Думе, другие так и не были разработаны и приняты. Например, об основах статуса выборных лиц местного само­управления в РФ, об общих принципах наделения органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями в РФ, о государственных минимальных социальных стан­дартах, об общих принципах организации муниципальных орга­нов охраны общественного порядка или о муниципальной мили­ции и некоторые другие. Закон от 6 октября 2003 г. также предусматривает принятие от­дельных специальных законов, например: об особенностях осуще­ствления местного самоуправления в закрытых административно- территориальных образованиях (ст. 80), в наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82).

3. Отраслевые федеральные законы. Они непосредственно не ре­гулируют вопросов местного самоуправления, но в них, как прави­ло, содержатся указания на полномочия, права и обязанности орга­нов местного самоуправления по решению отдельных вопросов, входящих в предметы ведения муниципальных образований, а так­же переданных государственных полномочий. Часто соответствую­щие муниципальные нормы содержатся в кодифицированных зако­ нодательных актах. Полномочия органов местного самоуправления закреплены в Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Зе­мельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Жилищном кодексе РФ, других кодифицированных актах. Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «О гражданской обороне», «Об образовании», а также около 70 иных федеральных законов уста­навливают права и обязанности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления в соответствующих правоотношениях. Следует иметь в виду, что эти федеральные законы принима­лись в разное время и многие из них противоречат действующему Федеральному закону 131-ФЗ в части возложения обязанностей на органы местного самоуправления по решению вопросов, кото­рые не соответствуют изменившемуся перечню предметов ведения муниципальных образований. Это довольно сложная проблема при­ведения в соответствие со статутным законом ранее принятых зако­нов, которая требует своего решения.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправле­ния осуществляется и иными нормативными правовыми актами. Это постановления палат Федерального Собрания, указы Президен­та РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов государственной исполнительной власти. Эти акты являются подзаконными и также составляют правовую основу местного самоуправления. Указы Президента РФ определяют основные направления внут­ренней и внешней политики государства, в том числе направления государственной политики по развитию местного самоуправления. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ местному самоуправлению уделяется достаточно много внима­ния. Указами Президента РФ регламентируются и конкретные сфе­ры муниципальной деятельности.

Следует назвать такие указы Пре­зидента РФ: «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта 1994 г.; «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.; «О поэтапном формировании органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.; «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 19 сентября 1998 г; «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» от 24 мая 1996 г.; «Об основных направлениях реформы местного самоуправле­ния в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г.; «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г,

Вопросы организации местного самоуправления и реализации ряда полномочий органов местного самоуправления регулируются постановлениями Правительства РФ. В их числе можно назвать: «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"» от 15 августа 1997 г. 1045; «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» от 31 декабря 2004 г. 903; «Об утверждении Положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления» от 22 августа 2005 г. 533; «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» от 6 февраля 2006 г. 75; «О правилах предоставления органам местного самоуправления органами государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» 11 ноября 2006 г. 670; «О ведении реестров государственных и муниципальных контрактов» от 31 июля 2007 г. 491.

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправ­ления в разных сферах урегулированы в различных актах федераль­ных министерств. Как правило, эти акты издаются в развитие и в целях реализации положений, предусмотренных постановлениями Правительства РФ. Например, приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан ма­лоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам соци­ального найма» от 25 февраля 2005 г. 17.

На уровне субъектов Российской Федерации вопросы регулирования местного самоуправления находят отражение в их конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах. В рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ вправе осуществлять правовое регу­лирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном Федеральным законом 131-ФЗ. Федеральный закон 131-ФЗ к предмету правового регулирова­ния субъектами РФ отнес следующие вопросы: установление статуса муниципальных образований; порядок подготовки и проведения местного референдума; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ; порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов; порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления; установление административной ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращения граждан; наименования органов местного самоуправления; установление дополнительных полномочий представительного органа муниципального образования; 4. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

условия контракта для главы администрации в части осуществления государственных полномочий; правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с федеральным законодательством; установление предельных нормативов по оплате труда и численности выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений для МО, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности; случаи и порядок финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ финансовых обязательств органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; ставки по доходам от региональных налогов и сборов, зачисляемые в местный бюджет; порядок расчета дополнительных нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты; порядок образования фондов финансовой поддержки муниципальных образований и предоставления дотаций из них; порядок отбора инвестиционных программ и проектов муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития; некоторые другие положения.

Законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении можно разделить на две группы: 1)базовые, или комплексные, 2) специализированные, или тематические. 1.К базовым законодательным актам субъектов РФ о местном самоуправлении следует отнести конституции республик и уставы других субъектов РФ, в которых, как правило, местному самоуправ­лению посвящена отдельная глава. Так, в Уставе Омской области местному самоуправлению посвящена глава 6, Кроме того, почти во всех субъектах РФ приняты базовые зако­ны о местном самоуправлении. 2. Специализированные законы субъектов РФ осуществляют пра­вовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах дея­тельности, наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, регу­лируют иные отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления. Например, в Омской области среди таких законов можно назвать: «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» от 7 июля 2003 г ОЗ; «О наименованиях органов местного самоуправления в Омской области» от 9 февраля 2005 г. 609-ОЗ;

«О регулировании земельных отношений в Омской области» от 6 февраля 2006 г. 731-ОЗ, которым установлены полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений; Законодательная база в субъектах РФ также отличается по ко­личеству принятых тематических законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления В числе таких законов, которые приняты в большинстве субъек­тов РФ, можно назвать законы о местном референдуме, о муници­пальной службе, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного само­управления, о собраниях и сходах граждан, об обращениях в органы местного самоуправления, о наделении органов местного самоуправ­ления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, об административной ответственности за правонарушения, связан­ные с осуществлением местного самоуправления, об ответственно­сти органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и др.

В настоящее время система правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне проходит непростой про­цесс реформирования. Некоторые законы субъектов РФ признаны утратившими силу. При этом не всегда осуществляется адекватная правовая замена. Например, в Омской области признан утратив­шим силу с 1 января 2006 г. Закон Омской области «О статусе депу­тата представительного органа местного самоуправления в Омской области», а соответствующий федеральный закон, призванный уре­гулировать основы правового статуса депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и гарантии их деятель­ности, еще не принят. Так возник пробел, который не может быть устранен на уровне муниципального образования путем принятия соответствующего муниципального правового акта, так как многие гарантии требуют федерального или регионального законодательно­го закрепления.

В состав региональной правовой базы о местном самоуправле­нии входят иные подзаконные нормативные правовые акты высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (губернаторов, глав администраций, председателей правительства субъекта РФ), а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, приказом Министерства финансов Ом­ской области от 8 августа 2005 г. 70 утверждено Типовое согла­шение между органом местного самоуправления Омской области и управлением Министерства финансов Омской области о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета. Министерством здравоохранения Омской области издан приказ «О мониторинге ситуации в сфере здравоохранения на территории Омской области, связанной с разграничением полномочий между органами исполни­тельной власти Омской области и органами местного самоуправле­ния муниципальных образований Омской области» от 20 марта 2006г. 11.

Муниципальный правовой акт это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государствен­ных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое насе­лением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для ис­полнения на территории муниципального образования, устанавли­вающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Федеральный закон 131-ФЗ устанавливает систему муници­пальных правовых актов, представляющую собой совокупность нормативных и индивидуальных актов муниципального образова­ния, находящихся в определенной взаимосвязи, в том числе иерар­хической. В эту систему входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации; правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. 5. Муниципальные правовые акты. Устав муниципального образования

Устав МО и принятые на местном референдуме (сходе) решения являются актами высшей юридической силы в системе муници­пальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципаль­ные правовые акты не должны противоречить уставу муниципаль­ного образования и правовым актам, принятым на местном рефе­рендуме (сходе граждан). Муниципальные правовые акты можно разграничить на два ви­да: принятые по вопросам местного значения по вопросам осуще­ствления отдельных государственных полномочий, переданных ор­ ганам местного самоуправления. Первые принимаются органами и должностными лицами мест­ного самоуправления самостоятельно в пределах своих полномочий. Вторые могут приниматься только на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и (или) зако­нами субъектов РФ о передаче данных полномочий органам мест­ного самоуправления. Такое разграничение имеет принципиальное значение при ре­шении вопроса об отмене или приостановлении действия муници­пального правового акта.

Муниципальные правовые акты по вопро­сам местного значения могут быть отменены или их действие при­остановлено органами и должностными лицами местного само­управления, принявшими соответствующий правовой акт, или су­дом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, упол­номоченным органом государственной власти. Федеральный закон установил не только систему муниципаль­ных правовых актов, но и их виды, а также наименование. Представительный орган принимает решения двух видов -решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Глава МО издает постановления и рас­поряжения. Председатель представительного органа муниципально­го образования издает постановления и распоряжения. Глава мест­ной администрации издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных го­сударственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы.

Решения и постановления, как правило, являются нормативными правовыми актами, распоряжения и приказы ненормативными, или индивидуальными правовыми. Все муниципальные правовые акты обладают определенными общими признаками. В зависимости от своих юридических свойств правовые акты подразделяются на нормативные (общеобязатель­ные) и ненормативные (индивидуальные). Нормативные муниципальные правовые акты - это акты, из­данные в установленном порядке органом местного самоуправле­ния, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений. Нормативный право­вой акт обладает общеобязательностью, адресуется неопределенно­му кругу лиц, рассчитан на неоднократное использование и регули­рует типовые, повторяющиеся отношения. Индивидуальные муниципальные правовые акты норм права не содержат. Индивидуальный правовой акт распространяет свое дей­ствие на конкретные субъекты права, рассчитан на одноразовое применение, относится к персонально определенным лицам и пре­кращает свое действие с реализацией конкретного права или обя­занности.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному испол­нению на всей территории муниципального образования. Их неис­полнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответ­ственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты являются подзаконными акта­ми. Они не могут противоречить любым федеральным и регио­нальным нормативным правовым актам и, следовательно, имеют меньшую юридическую силу, в том числе по отношению к подза­конным актам органов государственной власти Российской Феде­рации и субъекта РФ. Федеральный закон определил порядок разрешения коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ. Вопрос о соот­ветствии федерального закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ разрешается соответствующим судом на основа­нии заявления органа местного самоуправления. До разрешения этого вопроса судом принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального за­кона или иного нормативного правового акта Российской Федера­ции либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных пра­вовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых огра­ничено федеральным законом. В ряде случаев порядок вступления в силу правовых актов пря­мо устанавливается федеральным законодательством. Так, муници­пальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан­ности человека и гражданина, вступают в силу после их официаль­ного опубликования. Нормативные правовые акты представитель­ного органа о налогах и сборах вступают в силу в порядке, опреде­ленном Налоговым кодексом РФ. Акты, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования. Иные акты о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликова­ния и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соот­ветствующему налогу. -

Устав муниципального образования представляет собой обладаю­щий особыми юридическими свойствами подзаконный основопола­гающий нормативный правовой акт муниципального образования, структурно оформленный в соответствии с требованиями законода­тельства, принимаемый представительным органом местного само­управления, закрепляющий правовой статус МО и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории МО. Юридические свойства устава это правовые признаки, рас­крывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других муниципальных пра­вовых актов. К ним можно отнести следующие. Устав подзаконный акт. Устав МО регулирует круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством. Устав акт учредительного (правоустанавливающего) характера. Он придает юридический характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по поводу реализации населением муниципального образования своего права на осуществление местного самоуправления. Устав является одной из юридических основ для установления правоотношений между муниципальным образованием и другими субъектами. Учредительный характер устава заключается и в его правоустанавливающей функции.

Устав является основным документом, в котором устанавливается (учреждается) или закрепляется структура органов местного самоуправления и их правовой статус. Устав основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования. В нем должны регулироваться основные вопросы местного самоуправления. Более того, из федерального закона следует, что ряд отношений регулируется исключительно уставом муниципального образования. Ряд вопросов конкретизируется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ также только в уставе муниципального образования. Именно в уставе закрепляется статус МО, предметы его веде­ния, организационная структура органов местного самоуправления и их компетенция, конкретные формы осуществления населением местного самоуправления на территории муниципального образо­вания. Устав, выступая некоторой юридической моделью, опреде­ляет направления для ее дальнейшего развития. Он является базой для текущего нормотворчества органов местного самоуправления. Все другие нормативные акты органов местного самоуправления в той или иной степени развивают исходные или принципиальные положения устава.

4.Устав акт долговременного действия, которому присущ стабильный характер. Он создает предпосылки и условия для постепенного эволюционного развития местного самоуправления на территории муниципального образования, условия для долговременно­го, стабильного взаимодействия различных субъектов муниципальных правоотношений, является фундаментом для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления. Стабильность не означает неизменности устава, но изменения в него должны вноситься в результате появления новых условий социальной и правовой действительности. 5. Верховенство устава в иерархии муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Все иные муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать уставу муниципального образования. 6. Особый порядок принятия устава. Устав имеет характерные только для него особенности, связанные с особым порядком его принятия и изменения, который предполагает наличие особого субъекта, принимающего устав, и наличие особой процедуры его принятия или изменения. Устав муниципального образования принимается представи­тельным органом муниципального образования. Тем самым феде­ральный законодатель ограничил непосредственное участие насе­ления в принятии устава на референдуме. И только в поселениях с числом избирателей менее 100 человек, где функции представи­ тельного органа осуществляет сход граждан, устав может прини­маться на сходе

Вместе с тем в законе предусматривается особая процедура, направленная на обеспечение участия населения му­ниципального образования в обсуждении этого важнейшего правового акта. Проект устава, изменений и дополнений к нему должен выно­ситься на публичные слушания. Проект устава муниципального об­разования, проект муниципального правового акта о внесении из­менений и дополнений в устав должен быть официально опублико­ван (обнародован) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений. Одновременно с опубликованием проекта требуется опубликовать (обнародовать) установленный представительным органом порядок учета предложений по проекту, а также порядок участия граждан в его обсуждении. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него принимаются большинством в две трети голосов установленной численности де­путатов представительного органа муниципального образования. -

7. Обязательность государственной регистрации устава муници­пального образования. В отличие от всех других муниципальных пра­вовых актов устав муниципального образования подлежит государ­ственной регистрации в территориальных органах юстиции в по­рядке, предусмотренном ФЗ «О государственной регистрации уста­вов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. 97-ФЗ. Го­сударственная регистрация выполняет функцию предварительного правового контроля со стороны государства. Устав направляется на регистрацию главой муниципального об­разования в течение 15 дней со дня его принятия. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального обра­ зования может быть только противоречие устава Конституции Рос­сийской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соот­ветствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Рос­сийской Федерации или нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Отказ в государственной регистрации или несоблюдение сроков регистра­ции могут быть обжалованы гражданами и органами местного са­моуправления в судебном порядке. Датой государственной регистрации устава муниципального об­разования считается день внесения сведений о нем в государствен­ный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ, Го­сударственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации.

После государственной регистрации устав подлежит опублико­ванию (обнародованию) и вступает в силу. Федеральный закон 131-ФЗ устанавливает определенные требования к содержанию устава, однако не закрепляет исчерпы­вающего перечня вопросов, которые могут регулироваться уставом. Содержание устава составляют положения двух видов: обяза­тельные, предусмотренные законодательством и подлежащие вклю­чению в устав, дополнительные, которые муниципальные образо­вания вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав. Кроме того, в структуре предмета уставного регу­лирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставно­го регулирования. Согласно ст. 44 Закона 2003 г. уставом МО должны определять­ся: а) наименование муниципального образования; б) перечень во­просов местного значения; в) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе пу­тем образования органов территориального общественного само­управления; г) структура и порядок формирования органов местно­го самоуправления;

д) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местно­го самоуправления; е) виды, порядок принятия (издания), офици­ального опубликования (обнародования) и вступления в силу му­ниципальных правовых актов; ж) срок полномочий представитель­ного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должност­ных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; з) виды ответ­ственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответствен­ности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномо­чий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; и) порядок формиро­вания, утверждения и исполнения местного бюджета, а также поря­док контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным ко­дексом РФ; к) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответст­вии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ряд федеральных законов содержат указания на дополнитель­ные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, требования к регулированию уставом отдельных во­просов содержатся в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в Граждан­ском кодексе РФ, в Градостроительном кодексе, Бюджетном кодек­се РФ и др.

По мере развития и укрепления судебных органов в Российской Федерации появляется все больше сторонников мнения о возмож­ности отнесения судебных прецедентов к числу источников права. права в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле таким источником являются все правовые акты, а в узком (или соб­ ственном) только те правовые акты, которые содержат правовые нормы. При таком подходе в число источников права в широком смысле слова, несомненно, входят и судебные решения, включая постановления Конституционного Суда». На основе исследование научных позиций в полной мере можно приме­нить в качестве аргументации в пользу признания судебных преце­дентов, и актов Конституционного Суда РФ в частности, в качестве источника муниципального права. В настоящее время постановления и определения Конституци­онного Суда РФ играют важную роль. Правовые позиции Консти­туционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления позво­лили преодолеть различные правовые коллизии в организации мест­ного самоуправления, связанные с принятием нормативных право­вых актов, противоречащих Конституции РФ. Конституционным Судом приняты постановления, которые в значительной степени скорректировали развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, а по сути заложили фундамент для реформирования местного само­ управления. 6. Решения Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении

В их числе следует назвать следующие акты: постановление «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. 3-П; постановление «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г, "От системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» от 24 января 1997 г. 1-П; постановление «По делу о проверку конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда» от 3 ноября 1997 г. 15-П; постановление «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах ис­полнительной власти в Республике Коми"» от 15 января 1998 г. 3-П; постановление «По делу о проверке конституционности от дельных положений Устава (Основного Закона) Курской области» в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999года "О внесении изменений и дополнений Устав (Основной Закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. 15-П; постановление «По делу о проверке конституционности от дельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправле­ния"» и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. 7-П;

Следует отметить, что муниципальные правовые акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. При­знание муниципальных правовых актов не соответствующими Кон­ституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам осуществляется в судах общей юрисдикции в порядке, установленном ст ГПК РФ. В ряде субъектов РФ (Адыгея, Башкотарстан, Дагестан, Сверд­ловская область и др.) созданы конституционные (уставные) суды. Эти органы принимают на региональном уровне решения, касаю­щиеся вопросов организации местного самоуправления в соответст­вующем субъекте Федерации, сходные по своей правовой природе с решениями Конституционного Суда РФ. К ним относятся, напри­мер, Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. по делу о толковании ст. 98 Устава Свердловской области, в котором суд признал возможность внесения поправок в устав муниципального образования, принятый на местном рефе­рендуме. Постановлением Конституционного Суда Республики Да­гестан от 25 ноября 1998 г. признаны неконституционными поло­жения республиканского Закона «О выборах депутатов представи­тельных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного само­управления. Поэтому некоторые авторы предлагают решения кон­ституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятые по вопро­сам местного самоуправления, относить к числу региональных ис­точников муниципального права.-

Договоры, соглашения и обычаи могут выступать одним из средств муниципально- правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Договор это форма права, которая находится на стыке закона (права) и обычая. Под договором понимается соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области. В правовой литературе назы­ваются различные признаки договорных актов. В.В. Иванов выде­ляет следующие универсальные признаки договорных актов: а) обо­собленность волеизъявлений субъектов; б) согласованность воле­изъявлений субъектов; в) автономность волеизъявлений субъектов; г) формальное равенство субъектов; д) предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договоров. Ю.А, Тихомиров к числу общих признаков договоров относит согласие, свободу воле­ изъявления, равенство волеизъявления, взаимную ответственность, эквивалентный, чаше всего возмездный характер и законодательное обеспечение договора, придающее ему юридическую силу. 7. Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления

Говоря о договорах как источников муниципального права важно выделить их публично- правовой характер и отличать от гражданско-правовых договоров, являющихся традицион­ ным средством регулирования отношений в сфере частного права. Муниципальные правовые договоры являются особым видом пуб­личных договоров. В Российской Федерации публичные договоры получили свое распространение в период перехода от вертикальных властных отношений к горизонтальным связям в период принятия Конституции РФ 1993 г. Договорная практика разграничения предметов ведения и пол­номочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе и по вопросам местного самоуправле­ния, постепенно прекратила свое существование, В настоящее вре­мя разграничение предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти и местного самоуправления происходит на уровне законодательства. Однако, как отмечает А.Н. Кокотов, в так называемых сложноустроенных субъектах Российской Федера­ции (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят дру­гие субъекты Федерации, четко разграничить предмеры ведения и полномочия, в том числе в области местного самоуправления, без заключения договоров и соглашений невозможно. Следует отметить, что в настоящее время в таких сложноустроенных субъектах Россий­ской Федерации федеральный центр проводит политику их объеди­нения, поэтому договорная практика будет также прекращена.

Более распространены договоры и соглашения между органами местного самоуправления различных муниципалитетов, а также ме­жду органами местного самоуправления и другими субъектами внутри муниципального образования. В муниципальном правовом договоре одной из сторон от имени муниципального образования выступает орган местного самоуправ­ления, обладающий властными полномочиями. Такой договор на­правлен, прежде всего, на достижение положительного обществен­ного (публичного) результата в сфере местного самоуправления. Правовой базой муниципального правового договора являются нормы муниципального права. В муниципальных правовых догово­рах содержатся обязательства, выходящие за рамки обычных граж­данско-правовых договорных отношений. Предметом муниципального правового договора (соглашения) может быть следующее. 1. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ. В качестве примера можно привести соглашение от 22 декабря 2000 г. «О взаимодействии между администрацией Омской области и администрацией г. Омска». Это соглашение носило временный характер и было заключено на период до проведения выборов главы городского самоуправления (мэра) г. Омска. Стороны приняли на себя обязательства по обес­печению согласованных действий при решении ряда вопросов ме­стного значения.

2. Перераспределение (делегирование} на договорной основе полно­мочий между органами местного самоуправления разных муниципаль­ных образовании. С созданием двухуровневой территориальной мо­дели местного самоуправления и появлением нового типа муни­ципального образования муниципального района законодатель предусмотрел возможность заключения договоров (соглашений) между органами местного самоуправления внутри муниципального района. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входя­щих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о пе­редаче им осуществления части своих полномочий за счет субвен­ций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муни­ципального района. В свою очередь, органы местного самоуправле­ния муниципального района вправе заключать подобные соглашения о делегировании части своих полномочий на тех же финансовых ус­ловиях. Указанные соглашения должны заключаться на определен­ный срок, содержать положения, устанавливающие основания и по­рядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуще­ствления передаваемых полномочий, а также предусматривать фи­нансовые санкции за неисполнение соглашений. -

3. Межмуниципальное сотрудничество, создание союзов и ассоциаций муниципального образования. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие меж муниципальные организации в соответствии с федеральными за­конами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы месного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (ч. 4 ст. 8 ФЗ 2003 г.). 4. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями и организациями. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, могут строиться на основе договоров. В отличие от гражданско-правовых договоров предметом публичного муниципального правового договора могут быть отношения в области управления с участием муниципального образования. Органы местного самоуправления на основании муниципального правового договора могут привлекать предприятия и организации к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования. В таких договорах может определяться порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с отдельными предприятиями и организациями или их группой, предусматриваться права и обязанности, ответственность за нарушение условий договора (соглашения).

5. Взаимоотношения органов местного самоуправления с гражда­нами и организациями, представляющими иные формы местного само­управления. Федеральным законом 131-ФЗ предусмотрено, что органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищ­ного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную дея­ тельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей террито­рии, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного само­ управления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (ч. 7 ст. 27). В г. Омске принято положение «О порядке наделения органов территориального общественного самоуправления отдельными му­ниципальными полномочиями», определяющее условия и поря­док передачи комитету территориального общественного само­управления отдельных муниципальных полномочий на основании договора. Передача отдельных муниципальных полномочий про­изводится в интересах социально- экономического развития само­управляемых территорий и с учетом возможности осуществления этих полномочий органами территориального общественного са­ моуправления. Для выполнения отдельных муниципальных пол­номочий из бюджета города передаются необходимые финансовые средства. Можно отметить, что с расширением практики договорных от­ношений в сфере местного самоуправления роль и значение муни­ципальных правовых договоров и соглашений как источников му­ниципального прав будет повышаться.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Некоторые авторы не относят обычаи к источникам муниципального права. Вопрос о правовом обычае как источнике права является дискуссионным, прежде всего, в силу его малой распространенности в российской правовой системе. Дискуссионным является также вопрос о соотношении простого обычая, обык­новения и правового обычая. Однако для некоторых отраслей пра­ва, таких как конституционное право, международное право, граж­данское право, муниципальное право, правовой обычай получил большее признание как источник права. И конечно, нельзя игно­рировать его роль как непосредственного регулятора общественных отношений. Выделяют такие черты обычая, как достаточно длительное вре­мя, необходимое для его формирования, систематичность его при­менения, определенность содержания, единообразный характер, общепризнанность, Особенностью обычая является необходимость его постоянного применения или соблюдения, поскольку только в постоянном при­менении или соблюдении обычая проявляется его устойчивость.

Особое место среди обычаев занимают правовые обычаи. Пра­вовым обычай становится тогда, когда его применение санкциони­ровано и обеспечивается государством, Правило поведения, выра­жающееся в обычае, санкционируется государством и признается социально полезным. В этом случае обычай становится юридиче­ской нормой. Санкционирование обычая осуществляется при по­мощи отсылки к нему закона. Такие отсылки содержатся в дейст­вующем российском законодательстве. В ч. 1 ст. 131 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом ис­торических и иных местных традиций. Примером того, как обычаи населения на территории муници­пального образования, где проживают и ведут традиционный образ жизни малочисленные народы, повлияли на формирование струк­туры органов местного самоуправления, может послужить Тазовкий район Ямало-Ненецкого автономного округа. Здесь в структу­ре местной администрации создано структурное подразделение -Кочевая приемная главы муниципального образования, обеспечи­вающая оперативную работу с обращениями граждан из числа ко­ренных малочисленных народов Севера

Федеральный закон 131-ФЗ содержит ряд норм, признающих (санкционирующих) правовой обычай в качестве правовой основы местного самоуправления. Административный центр сельского поселения, муниципально­го района определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган муниципального образования (ст. 2). Муниципальные образования вправе устанавливать официаль­ные символы, отражающие исторические, культурные, националь­ные и иные местные традиции и особенности (ст. 9). Наименования органов местного самоуправления устанавлива­ются законом субъекта Российской Федерации с учетом историче­ских и иных местных традиций (ст. 34). Можно говорить о том, что правовые обычаи являются источ­никами муниципального права. Практика развития местного само­управления в России с ее огромными территориями, разнообразием природно-климатических, экономических и социальных условий, местных традиций покажет, насколько правовой обычай получит свое дальнейшее распространение.