ОСНОВЫ И МЕХАНИЗМЫ ВНЕДРЕНИЯ ПРИНЦИПОВ ДОБРОСОВЕСТНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ:ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Базарбаева Р.Ш., к.э.н., проф. Академии управления при Президенте Кыргызской Республики Академия управления при Президенте Кыргызской Республики Международная неправительственная организация Tiri ПРОГРАММА «Pro-Poor Integrity» ПОВЫШЕНИЕ ДОБРОСОВЕСТНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

Что означает добросовестность? Добросовестность - способность честно выполнять свои обязанности (Толковый словарь)

Что означает добросовестность управления? С точки зрения государственного управления «добросовестное управление» - это всеобщий принцип права, который имеет внешнее и внутреннее измерение. Внешнее – это отношения между государством и индивидом. Внутреннее – внутренняя организация государственного управления. В широком смысле добросовестное управление охватывает все общие правовые принципы. В более узком смысле в измерение добросовестного управления включаются принципы административного процесса (процедуры).

Понятие добросовестности управления Подход Тири - принципы: соблюдение этических норм (честность, равенство, справедливость); соответствие слова и дела (ответственность, доверие и т.д.); компетентность (способность применять знания, постоянно учиться и т.д.); руководствоваться требованиями законов (верховенство закона). Подход ПРООН: подотчетность, гендерный баланс, вовлечение граждан и общественности, мобилизацию ресурсов для социальных целей, регулирование вместо контроля, реагирование на критические потребности общества

Добросовестность основана на: Этических нормах поведения(англ. Ethics) - мораль, честность, открытость, благосклонность, справедливость; Соответствии слова и дела (англ. Alignment)- последовательность, ответственность, доверие); Компетентности (англ. Competence) – способность применять знания, постоянно учиться; Следование закону (руководствоваться требованиями закона).

Жусуп Баласагын и «Кутадгу билиг» («Благодатное знание») Ж. Баласагын описал четыре принципа, на которых держится не только его философская система, но и его учение «Наука быть счастливым» (или добросовестном управлении в современном толковании): 1. Адилдик справедливость, честность; 2. Даулет достояние, богатство, государство; 3. Акыл ум, разум; 4. Канаат удовлетворение, довольствование малым.

Исхак Раззаков «Если я буду честным, если ты будешь честным, то и общество будет честным».

Почему возникла идея изучения проблем добросовестности управления в Кыргызстане? На местном уровне многие граждане и организации во многих странах, в т.ч. в Кыргызстане сталкиваются с трудностями при получении услуг, ответственность за которые берет государство, т.е органы власти всех уровней

Проблемы добросовестности управления в Кыргызской Республике 1. Правительства часто не откликаются на потребности неимущих и уязвимых слоев населения, а обществу не хватает способности защищать свои права; 2. Нет общего понимания между органами местной государственной администрации, местным самоуправлением, местными кенешами и населением относительно качества предоставляемых услуг и качества жизни. 3. Система управления экономикой излишне административно бюрократична, что способствует коррупции. 4. Неэффективное использование ресурсов.

Проблемы добросовестности управления в Кыргызской Республике 5. Слабое участие органов местной власти и депутатов местных кенешей в решении многих проблем, в т.ч. предоставлении услуг населению. 6. Недостаточная прозрачность в назначении на государственные должности и в использовании государственных финансов. 7. Недостаточная информация и участие гражданского общества в процессе принятия решений. 8. Недостаточность измеримых индикаторов результатов работы государственных органов управления и местного самоуправления. 9. Местные администрации и суды Кыргызской Республики пользуются наименьшим доверием.

Диаграмма 1. Уровень коррумпированности в 5-ти областях деятельности в пилотных регионах КР.

Количество людей, столкнувшихся со взяточничеством в России в здравоохранении: 2009 г.-19%, 2010 г.-20.7% в образовании: 2009 г.-14%, 2010 г % при решении земельных вопросов:2009 г.-16%, 2010 г % в судах: 2009 г. -13%, 2010 г.-17.7%

Из выступления Президента КР Отунбаевой Р.И. на раб. совещании перед статс- секретарями гос. органов, Бишкек 14 дек г. У служащих органов местной власти КР важно сформировать новое мышление, основанное на глубоком понимании процессов и отношений в системе госуправления и местного самоуправления, соблюдения установленных регламентов и процедур, но и на добросовестной деятельности.

Из выступления Председателя Правительства Российской Федерации Путина В.В. на ежегодной пресс- конференции (2007 г.) «Самый эффективный способ борьбы с коррупцией – развитие гражданского общества и свобода средств массовой информации… «Коррупция, прежде всего, влияет не на экономическое развитие, а на общественно- политическое состояние в стране, так как теряется доверие людей к органам власти. Если люди считают, что органы власти коррумпированы, то это доверие стремится к нулю»

Oбщественное доверие Никлас Луман первым предложил определение понятия общественное доверие» «Общественное доверие» - это социальный механизм для редукции комплексности социальной действительности, который опирается на прежний опыт, но направлен на будущее».

Tри вида общественного доверия Немецкий ученый Гюнтер Бентеле из Лейпцигского университета продолжил работу Лумана и создал теорию общественного доверия (Bentele, 2000). Кроме межличностного или базисного доверия, он выделил три вида общественного доверия: к личностям, к институциям, к системе.

Теория общественного доверия Для высоких стоимостей общественного доверия необходимы: компетентность для решения проблемы; коммуникативная адекватность; коммуникативная последовательность; коммуникативная прозрачность; общественная ответственность; этика ответственности.

Факторы низких стоимостей общественного доверия (по Гюнтеру Бентеле) недостаточная компетентность для решения проблемы; коммуникативная неадекватность; расхождение в коммуникациях; коммуникативная непрозрачность; недостаточная общественная ответственность; утилитарная этика.

Как достичь высокого доверия населения? Через повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, достижения добросовестности в поведении государственных и муниципальных служащих, судей, депутатов местных кенешей.

Как достичь добросовестности в организации? Должно быть доверие, основанное на удовлетворении потребностей внешних сторон. Должно быть доверие, основанное на удовлетворении потребностей внутренних игроков. Должны быть определенные ценности, стандарты, стратегии, индикаторы

Преимущества доверия Повышается готовность идти на риск при выполнении возложенных задач. Ощущается причастность сотрудников к повышению качества работы каждого в организации. Отношения в коллективе улучшаются. Создается атмосфера мотивации и нацеленности на качественную работу. Повышается мотивация к совместной работе коллектива взамен конкуренции между сотрудниками. Сотрудники охотнее доверяют друг другу. Повышается вероятность взаимного согласия.

Препятствия к доверию Атмосфера подозрительности. Эффект изоляции и формирование противоборствующих группировок. Неоправданные ожидания. Чрезмерная конкуренция. Чрезмерный контроль (чрезмерная автоматизация, безликие отношения могут привести к нежелательным проявлениям).

Мониторинг реализации антикоррупционных мер Индикаторы качества законодательной базы противодействия коррупции Индикаторы коррупциогенности законодательной базы по противодействию коррупции. Индикаторы информационной доступности населения к результатам противодействия коррупции: Индикаторы мониторинга исполнения мер по плану противодействию коррупции органами власти

Индикаторы оценки качества законодательной базы противодействия коррупции количество НПА, в которые внесены изменения и дополнения антикоррупционных норм и правил; количество нормативно-правовых актов, которые возвращены органами надзора. количество нормативно-правовых актов, которые отменены органами надзора.

Индикаторы оценки законодательной базы противодействия коррупции количество функций, порождающих условия коррупции в органах власти; коэффициент выполнения комплекса антикоррупционных мероприятий в принятых программах; количество дублирующих функций по разработке правил и их контролю в органах государственной и муниципальной власти; количество контрольно-надзорных функций в административных регламентах; количество контрольных функций, выполняемых лицензированными независимыми экспертами специалистами и организациями; потери бизнеса при выполнении административными органами контрольно-надзорных функций; доля контрольно-надзорных функций, переданных от центра территориальным органам.

Индикаторы оценки информационной доступности населения к результатам противодействия коррупции количество жителей, посетивших специальный сайт «результаты противодействия коррупции»; наличие информации о привлечении чиновников за коррупционные действия; аналитические оценки контролирующих органов деятельность органов власти; данные по открытым торгам.

Индикаторы мониторинга исполнения мер по противодействию коррупции органами власти экономия бюджета по государственным и муниципальным закупкам за счет конкурсных процедур; количество независимых торгов в муниципальном образовании; оценка реализации целевых антикоррупционных программ; оценка реализации целевых антикоррупционных программ в муниципальном образовании.

Механизмы для реального прорыва от доверия к добросовестности? Во-первых, должна быть потребность заинтересованных сторон. Во-вторых, необходимы основные источники доверия. В-третьих, необходимо разработать стандарты и системы добросовестности. И, наконец, должно быть соответствие ценностям, целям и стратегиям.

Рекомендации ОЭСиР по правовому регулированию конфликтов интересов в общественном секторе идентифицируйте соответствующие ситуации конфликта интересов; установите процедуры для идентифицирования, управления и разрешения конфликта интересов; демонстрируйте лидерскую ответственность; установите процедуры соблюдения политики о конфликте интересов; будьте инициаторами нового партнерства с бизнесом и с неправительственным сектором.

Пути улучшения государственного управления и местного самоуправления Обеспечить эффективное и действенное государственное управление; Содействие участию гражданского общества в процессе принятия решений и мониторинге государственного сектора через демократические процессы и институты. Предоставление гражданам возможности принимать участие в процессе принятия решений по законам и процедурам, которые со временем повлияют на их жизнь через общественные слушания, использование информационных и коммуникационных технологий и т.д. Это важные инструменты обеспечения соответствия законов и правил практике добросовестного управления,

Пути улучшения государственного управления и местного самоуправления Создание благоприятной среды для частного сектора. Совершенствование бюджетного управления: бюджетное планирование, повышение прозрачности и подотчетности в работе государственного сектора, внедрение фискальной децентрализации и развитие прозрачной системы межбюджетных взаимоотношений. Концентрация внимание на усилении практической реализации реформ государственного управления, при этом акцент сделать на разработке индикаторов отдельных результатов, освещении механизмов мониторинга и оценки реализации реформ для обеспечения обратной связи и контроля.

ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОЙ ЭКОНОМИКИ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ муниципальная собственность еще не реализована в полной мере, как экономическая основа местного самоуправления; муниципальные предприятия в основном убыточны; муниципальные учреждения высокозатратны; население не удовлетворяет в полной мере и на должном уровне свои потребности в социальных услугах.

Основные причины: незакрепленные права собственности на муниципальные объекты; отсутствие у айыл окмоту финансовых средств по наведению порядка в учете объектов муниципальной собственности; отсутствие у представителей власти знаний и навыков по управлению объектами муниципальной собственности; наличие коррупции.

Коррупция в управлении муниципальной собственности доступ к объектам муниципальной собственности (природные объекты, имущество и другие), право на осуществление каких-либо видов деятельности, муниципальный заказ, право на льготы.

Коррупция возникает из-за необъективности и неоптимальности в распределении ресурсов теми, кто обладает определенными полномочиями: органами местной власти (местными государственными администрациями, местными кенешами, айыл окмоту); должностными лицами (государственными и муниципальными служащими); конкурсными или тендерными комиссиями.

Фактор противодействия коррупции – это… внедрение прозрачности в управление ресурсами, одного из принципов добросовестности управления.

Управление муниципальной собственностью – это… процесс управления деятельностью субъектов, получающих определенные права: владение, пользование, присвоение, распоряжение.

Прозрачность – это … доступность информации о деятельности управленческого аппарата, которая позволяет сформировать механизм общественного воздействия на управление муниципальной собственностью.

Способ разрешения противоречия между интересом населения и интересами представителей власти продвижение процессов прозрачности в использовании объектов собственности и информированности населения

ЧТО ВАЖНО? информировать население о социально- экономических планах развития муниципального образования; информировать население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы; привлекать население в обсуждение важных вопросов; учитывать мнение граждан через собрания, сельские сходы и иные формы.

Механизм общественного воздействия можно совершенствовать через: общественный мониторинг - систему периодического сбора, обобщения и анализа информации и представления полученных данных для принятия стратегических решений.

Мониторинг добросовестности работы государственных и муниципальных служащих Мониторинг объединил четыре важные группы индикаторов: вложенных ресурсов (сколько было потрачено ресурсов, как была использована собственность, человеческий потенциал); процесса или менеджмента (что было сделано, какие мероприятия или меры предприняты); продукта (что произведено после проведения мероприятий или более общий результат, объединяющий несколько продуктов); воздействия (какое влияние было оказано на жизнь населения, какие позитивные изменения произошли и т.д.).

доля местных жителей, участвующих в торгах; доля продаж через аукционы от общего числа сделок; доля прямых продаж от общего числа сделок; доля объектов категории «В», «Б», «А» (если есть) от общего числа выставленных на продажу по конкурсу/без конкурса; доля объектов категории «В», «Б», «А» (если есть) от общего числа преданных в аренду по конкурсу/без конкурса; доля наблюдателей из населения, СМИ, общественных организациях, присутствующие на торгах Для оценки добросовестности управления собственностью (т.е. насколько честно, справедливо, открыто) могут быть использованы такие индикаторы как:

Что даст мониторинг? Регулярное проведение мониторинга на основе индикаторов повысит уровень управления муниципальной собственностью, информированность населения по всем вопросам, касающимся обеспечения качества услуг (имеющихся ресурсов, эффективности их использования, результативности).

В перспективе? Индикаторы могут обеспечить эффективную деятельность МСУ и наладить обратную связь, расширить возможности местного гражданского сообщества; Привлечь к ответственности тех, кто управляет недобросовестно и неэффективно, Освещать факты коррупции в управлении муниципальной собственности, Внедрять практику освещения судебных процессов по нарушениям в использовании муниципальной собственности, Привлекать СМИ и возможности Интернет, Обеспечить доступ к информации, Вовлечь граждан в процесс обсуждения проектов по управлению собственности, в осуществление контроля за их реализацией.

Выводы: Внедрение такого принципа добросовестности, как прозрачность через мониторинг, информированность общественности обо всех проблемах местного сообщества, формирование антикоррупционного мировоззрения, позволит системе государственного управления на деле стать достаточно «просматриваемой». Это приведет к постепенному совершенствованию системы управления на новой моральной основе, улучшит работу государственных и муниципальных служащих, которые будут добросовестно выполнять свои функциональные обязанности, в т.ч. по управлению муниципальной собственности, и, в конечном итоге, повысит качество предоставляемых услуг в ключевых сферах.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!