Новые финансово-экономические механизмы в условиях Федерального закона 83-ФЗ. Сравнительные характеристики автономных бюджетных и казенных учреждений. Т.В. Абанкина Директор Центра прикладных экономических исследований и разработок НИУ ВШЭ Национальный исследовательский университет – Высшая школа экономики

Председатель Правительства Российской Федерации о Федеральном законе: «…Механизмы бюджетного финансирования должны стать более гибкими, а объем прав и степень самостоятельности конкретных учреждений должен зависеть напрямую от сферы их деятельности. (Вступительное слово Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина на совещании в Правительстве Российской Федерации о реструктуризации состава федеральных бюджетных учреждений и оптимизации расходов на их содержание (20 июля 2009 г.) «…Я прошу руководителей регионов, не дожидаясь вступления закона в силу, начинать подготовительную работу по его реализации и отнестись к этой работе максимально ответственно.» (Выступление Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (26 февраля 2010 г.) «Одним из ключевых звеньев предстоящей реформы является совершенствование правового статуса бюджетных учреждений. …Цели – повысить качество и эффективность услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; снять устаревшие и избыточные ограничения в работе социальных учреждений страны; переориентировать их на запросы и интересы граждан России. Для бюджетных учреждений будут установлены государственные задания на оказание услуг с четким описанием их объема, требований качества, условий их предоставления. Конечно, такие услуги будут в полном объеме профинансированы за счет бюджета. … Закон достаточно хорошо защищает имущество бюджетных учреждений: на него нельзя обратить изыскания. …Принятие закона – это только полдела. Фактические результаты этой важнейшей, давно назревшей реформы будут зависеть от работы исполнительной власти. … Введение в действие нового механизма должно стать одним из основных критериев оценки должностных лиц всех уровней, непосредственных руководителей бюджетных учреждений, статьи индикатором их профессионализма и самодостаточности.» (Выступление Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина на совместном заседании коллегий Минфина и Минэкономразвития России (14 мая 2010 г.)

Реформирование бюджетного сектора 3

Типы учреждений В России принят федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. Данный закон существенно изменяет регулирование статуса государственных и муниципальных учреждений, задает новые рамки для функционирования государственного и муниципального бюджетного сектора. В частности, законом предусматривается, что все государственные или муниципальные учреждения будут существовать в одном из трех типов.

Основные цели совершенствования правового статуса учреждений: Создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности.Создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности. Повышение эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.Повышение эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов. Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности учреждений.Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности учреждений. Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий между заказчиком, производителем и потребителями услуг.Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий между заказчиком, производителем и потребителями услуг. Усиление ответственности за конечные результаты деятельности учреждений, повышение результативности и прозрачности финансирования бюджетного сектора.Усиление ответственности за конечные результаты деятельности учреждений, повышение результативности и прозрачности финансирования бюджетного сектора. Повышение доли внебюджетных доходов учреждений.Повышение доли внебюджетных доходов учреждений.

ОБЩАЯ СХЕМА РЕОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ бюджетные учреждения – получатели бюджетных средств автономные учреждения – получатели субсидий автономные учреждения бюджетные учреждения казенные учреждения Государственные (муниципальные) учреждения: участники бюджетного процесса не являются участниками бюджетного процесса участники бюджетного процесса не являются участниками бюджетного процесса

рынок Социальные гарантии Эффективность учредители КУ Негосударственные учебные заведения БУ, АУ содержание по смете на реализацию социальных гарантий спрос на образовательные услуги со стороны потребителя спрос на образовательные услуги со стороны потребителя контракты на основе открытого конкурса задания на предоставление услуг, выполнение работ, контракты на основе открытого конкурса

Основные характеристики учреждения до введения закона об изменении статуса: принадлежность к некоммерческим организациям наличие собственника/учредителя выполнение определенных собственником управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера закрепление имущества на праве оперативного управления полное или частичное финансирование собственником субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения.

Особенности казенного учреждения Тип казенного учреждения предполагает, что: финансироваться на основании бюджетной сметыучреждение будет финансироваться из бюджета на основании бюджетной сметы, субсидиарную ответственность учредительпо его долгам будет нести субсидиарную ответственность учредитель, будет ограниченоучреждение будет ограничено в возможности проявления инициативы, в том числе в возможностях по ведению приносящей доход деятельности и распоряжению имуществом, денежными средствами, созданию иных юридических лиц, получению займов, кредитов и т.п.

Позиции, которые не меняются у действующих бюджетных учреждений при переходе к новому статусу При переходе к новому статусу остается неизменным 4. Недвижимым имуществом учреждение не может распоряжаться без согласия собственника 5. Лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать 3. Система управления: не требуется переназначение руководителя и иных работников учреждения (в т.ч. военнослужащих, и приравненных к ним лиц) 1. Счета учреждений по-прежнему открываются в Казначействе (финансовом органе) 2. На все закупки распространяется действие Закона 94-ФЗ В целом организационные мероприятия сведены к минимуму – необходимо будет только внести изменения в устав. С 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период 6. Имущество учреждений сохраняется у них в полном объеме без перезакрепления

Основные изменения в статусе бюджетных учреждений Расширение объема прав и повышение самостоятельности бюджетных учреждений 4. Отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения 5. Расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества) 2. Полученные доходы не являются доходами бюджета и остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей ради которых учреждение создано 1. Изменение механизмов финансового обеспечения – переход с бюджетной сметы на субсидии по государственному (муниципальному) заданию 3. Расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета 6. Заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и обязанностей от своего имени

Отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений С 1 января 2011 года государство не несет ответственности по обязательствам бюджетных учреждений Если правоотношение с участием бюджетного учреждения возникло до 1 января 2011 года, то государство продолжает нести субсидиарную ответственность по всем обязательствам, вытекающим из такого правоотношения (п. 9 ст ФЗ) Бюджетное учреждение (БУ) отвечает по своим обязательствам своим имуществом, (за исключением всего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за БУ собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на эти цели) (ст. 120 ГК РФ)

Изменение механизма финансового обеспечения бюджетных учреждений Переход от сметного финансирования к предоставлению субсидий Перейти к системе субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания для бюджетных учреждений, включающей: Субсидию на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с госзаданием (ст БК РФ) Субсидии на иные цели (ст БК РФ) Первоначальные нормативы затрат индивидуализированы: субсидия рассчитывается исходя из фактически сложившихся расходов учреждения (п.8 ст ФЗ) Затем будет происходить их постепенная унификация по группам однопрофильных учреждений с учетом различных факторов Обязательная субсидия Могут предоставляться Бюджетные инвестиции (ст. 79 БК РФ)

МЕХАНИЗМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НА ОСНОВЕ НОРМАТИВНЫХ ЗАТРАТ ДЛЯ БЮДЖЕТНЫХ И АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ Категории расходовМеханизмы финансирования Расходы на оказание государственных услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным заданием Предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат в связи с выполнением государственного задания Расходы на строительство, реконструкцию Предоставление бюджетных инвестиций Расходы на: капитальный ремонт разовые закупки оборудования расходы на реализацию национальных проектов иные расходы разового характера Предоставление иных целевых субсидий Расходы бюджетных и автономных учреждений на осуществление социальных выплат Осуществление расходов на исполнение публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме

Имущество, находящееся на праве оперативного управления у бюджетного учреждения (БУ) Движимое имущество Закрепленное собственником за БУ или приобретенное БУ за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества Недвижимое имущество Расширение объема прав по использованию и распоряжению движимым имуществом у бюджетных учреждений Приобретенное БУ за счет средств, которыми БУ распоряжается самостоятельно Распоряжается самостоятельно Особо ценное движимое имущество Иное движимое имущество Распоряжается только с согласия собственника Распоряжается только с согласия собственника (вне зависимости от источника приобретения недвижимого имущества) Самостоятельное распоряжение движимым имуществом становится возможным только с момента утверждения перечня особо ценного движимого имущества. (п.5 ст. 31) До этого момента во всех случаях требуется согласие учредителя. ст ФЗ ст. 298 ГК РФ

Движимое имущество, находящееся на балансе учреждения Движимое имущество в интервале от 200 до 500 тыс. рублей Для федеральных АУ и БУ Движимое имущество, определяемое по размеру балансовой стоимости Движимое имущество особого режима распоряжения (художественные коллекции, произведения искусства, архивы и т.д.) Движимое имущество от 200 до 500 тыс. рублей, предназначенное для основной деятельности АУ и БУ * Движимое имущество от 200 до 500 тыс. рублей, не используемое для основной деятельности АУ и БУ Движимое имущество в интервале от 50 до 500 тыс. руб. для региональных АУ и БУ Движимое имущество от 50 до 200 тыс.руб. для муниципальных АУ и БУ Движимое имущество, которое используется для основной деятельности АУ и БУ Движимое имущество, которое не используется для основной деятельности АУ и БУ Особо ценное движимое имущество, закрепляемое за АУ и БУ ** * - основная деятельность АУ и БУ – деятельность непосредственно направленная на достижение целей, для которых учреждение создано в соответствии с уставом, лицензионными нормами и аккредитацией учреждения ** - при составлении перечней особо ценного движимого имущества следует использовать общероссийский классификатор основных фондов (ОКОФ)

Автономное учреждение некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов МСУ в сферах : науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, иных сферах, установленных федеральным законодательством

Ч.10 ст.5 закона «Об АУ»: «Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за АУ при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа » Ч.11 ст.5 закона «Об АУ»: «При создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением»

Ответственность автономного учреждения Ч.4 ст.2 закона «Об АУ»: «АУ отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества» Ч.5 ст.2 закона «Об АУ»: «Собственник имущества АУ не несет ответственность по обязательствам АУ» Ч.6 ст.2 закона «Об АУ»: «АУ не отвечает по обязательствам собственника имущества АУ» Специфика взаимодействия с кредиторами, поставщиками

Органы управления АУ (ст.8 закона «Об АУ») Руководитель АУ Наблюдательный совет Иные органы (предусмотренные ФЗ и уставом АУ) Определяются уставом АУ Ответственность разделена

Новый закон предусматривает изменения требований к составу наблюдательного совета автономного учреждения. Устанавливается, что количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета не должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Не менее половины из числа представителей государственных органов и органов местного самоуправления составляют представители органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения. Таким образом, количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета относительно существующих требований может быть сокращено.

Наблюдательный совет АУ (ст.10) Представители: учредителя ОИВ (МСУ), управляющих имуществом, общественности, иных ОИВ (МСУ), работников АУ Количественные ограничения числа представителей в НС: Всего 5 членов НС : 1 представитель ОИВ (МСУ) – учредителя и управляющего имуществом 2 от общественности 2 от работников От 5 до 11 членов НС Представителей ОИВ (МСУ) – не более 1/3 Представителей работников – не менее 1/3 Представителей общественности – не менее 1/3 Всего 11 членов НС: 3 представителя ОИВ (МСУ) – учредителя и управляющего имуществом +иные 4 от общественности 4 от работников

Компетенция наблюдательного совета АУ Дает рекомендации: по предложениям о внесении изменений в устав АУ по предложениям о создании, ликвидации филиалов, об открытии и закрытии представительств по предложениям о реорганизации или ликвидации АУ по предложениям об изъятии имущества, закрепленного за АУ на праве оперативного управления Дает заключения: по предложениям об участии АУ в других юридических лицах по предложениям о совершении сделок с недвижимым и ОЦДИ Дает заключения: по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности АУ по предложениям о выборе кредитных организаций, в которых АУ может открыть банковские счета Принимает решения: по предложениям о совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью; по проведению аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждению аудиторской организации Утверждает: проекты отчетов о деятельности АУ и об использовании его имущества, об исполнении плана ФХД, годовую бухгалтерскую отчетность

Ст.14 Закона «Об АУ» Крупная сделка - сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым в соответствии с настоящим Федеральным законом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов АУ Требует предварительного одобрения наблюдательного совета АУ Может быть признана недействительной по иску АУ или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом АУ. Руководитель АУ несет перед АУ ответственность в размере убытков, причиненных АУ в результате совершения крупной сделки с нарушением требований Закона «Об АУ»

Заинтересованные лица: члены наблюдательного совета, руководитель АУ, его заместители Лицо признается заинтересованным, если оно, его родственники ( супруг, родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, братья и сестры, дяди, тети и т.д.): - являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем; - владеют (каждый в отдельности или в совокупности) от 20% голосующих акций АО или более 20% уставного капитала ООО (ОДО) либо являются единственным или одним из не более чем трех учредителей иного юридического лица – контрагента, выгодоприобретателя, посредника или представителя АУ; - занимают должности в органах управления организации-контрагента АУ Информирование руководителя и наблюдательного совета АУ Предварительное одобрение наблюдательного совета АУ Может быть признана недействительной по иску АУ или его учредителя Заинтересованное лицо несет перед АУ ответственность в размере убытков, причиненных АУ в результате совершения сделки

Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав), автономное учреждение и казенное учреждение: финансирование, закупки, иные договоры, кредиты Критерии сравнения Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав) Автономное учреждение Казенное учреждение Финансовое обеспечение В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетные инвестиции. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение На основе бюджетной сметы. Доходы от приносящей доход деятельности зачисляются в бюджет. Документы о планах деятельности, государственное (муниципальное) задание План ФХД (финансово- хозяйственной деятельности), государственное (муниципальное) задание План ФХД (финансово- хозяйственной деятельности), государственное (муниципальное) задание Смета, Для отдельных учреждений - государственное (муниципальное) задание Открытие счетовВ органах Казначейства (финансовых органах) за исключением случаев, установленных НПА Вправе открывать счета в банках и в соответствии с соглашением в Казначействе (финансовом органе) В органах Казначейства (финансовых органах) за исключением случаев, установленных НПА Распространение действия 94-ФЗ Распространяется в полном объемеНе распространяетсяРаспространяется в полном объеме Заключение контрактов и иных гражданско- правовых договоров Заключает от своего имени (за исключением случаев установленных НПА, когда БУ приравнивается к получателю бюджетных средств и заключает госконтракты) Заключает от своего имениЗаключает от имени публично-правового образования Привлечение заемных средств Могут (с ограничением на крупные сделки) МогутНе могут

Бюджетное, автономное и казенное учреждение: у чет, контроль, отчетность, открытость Критерии сравнения Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав) Автономное учреждение Казенное учреждение Учет Бухгалтерский учет по упрощенному бюджетному плану счетовБухгалтерский учетБюджетный учет Финансовый контроль и контроль учредителя В основном – последующий (контроль выполнения госзадания) Предварительный (санкционирование по целевым субсидиям и бюджетным.инвестициям) Последующий (контроль выполнения госзадания) Предварительный по всем расходам (проверка Казначейством наличия денежного обязательства), текущий и последующий контроль Отчетность Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность, отчет о результатах деятельности и использования имущества Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность, отчет о результатах деятельности и использования имущества Бюджетная отчетность, статистическая отчетность, отчет о результатах деятельности и использования имущества Открытость Сведения об учреждении и его деятельности, публикуются в открытом доступе в сети Интернет на общероссийском сайте, который будет создан Федеральным казначейством и запущен с 1 января 2012 г. (ст. 32 Закона 7-ФЗ)

Таблица сравнительного анализа налоговой нагрузки на бюджетные учреждения, автономные учреждения и казенные учреждения Налог Автономное учреждение Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав) Казенное учреждение НДС от платных услуг Уплачивают (с учетом льгот, установленных ст. 149 НК РФ) Уплачивают (с учетом льгот, установленных ст. 149 НК РФ) Уплачивают (с учетом льгот, установленных ст. 149 НК РФ) НДС от аренды Уплачивают Не уплачивают (платит арендатор – налоговый агент) Налог на прибыль Уплачивают (субсидия в налогооблагаемую базу не включается) Уплачивают (субсидия в налогооблагаемую базу не включается) Не уплачивают (налогооблагаемая база отсутствует) Госпоошлина за наименование «Россия» Уплачивают (при регистрации учредительных документов) Уплачивают (при регистрации учредительных документов) Не уплачивают Упрощенная система налогообложения ПрименяетсяНе вправе применять Налог на имущество, земельный налог Уплачивают (расходы на уплату налога на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество включены в сумму субсидии) Уплачивают (расходы на уплату налога на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество включены в сумму субсидии) Уплачивают, (за счет доведенных им на эти цели ЛБО)

КОМПЛЕКСНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОРГАНАМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 8 МАЯ 2010 Г. 83-ФЗ

Нормативные правовые акты Правительства РФ, принятые в целях реализации Федерального закона 83-ФЗ Распоряжение Правительства РФ от г. 296-р (ред. от ) «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений »; Постановление Правительства РФ от г. 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» ; Постановление Правительства РФ от г. 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества ; Постановление Правительства РФ от г. 539 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» ; Постановление Правительства РФ от г. 590 «О порядке осуществления федеральным бюджетным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления» ; Постановление Правительства РФ от г. 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

Приказы Минфина России и Минэкономразвития России, принятые в целях реализации Федерального закона 83-ФЗ Приказ Минфина России и Минэкономразвития России от г. 138-н/528 ( ) «Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания»; Приказ Минфина России и Минэкономразвития России от г. 137-н/528 ( ) «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений; Приказ Минфина России и Минэкономразвития России от г. 136-н/528 ( ) «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением.

Спасибо за внимание! Абанкина Татьяна Всеволодовна (495) Национальный исследовательский Университет – Высшая школа экономики Институт развития образования