Международный опыт формирования межбюджетных отношений Центр фискальной политики

Принципы построения межбюджетных отношений Основная задача – выбрать эффективную модель межбюджетных отношений для конкретных экономических и политических условий Критерием эффективности каждой конкретной модели может выступать только качество и уровень предоставления бюджетных услуг населению Эффективность системы межбюджетных отношений НЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ –степенью централизации/децентрализации бюджетной системы –наличием или отсутствием регулирующих налогов –долями доходов/расходов центрального правительства –объемом и способами передачи финансовой помощи Эффективность системы межбюджетных отношений ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ –четко установленной и сбалансированной системой всех перечисленных факторов, строго соответствующей особенностям данного государства

Франция Британия Швеция Канада Общая характеристика бюджетной системы Разграничение расходных обязательств по уровням бюджетной системы Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы Система трансфертов

Франция Общая характеристика бюджетной системы Франция является децентрализованным унитарным государством Во Франции существует неиерархическая трехуровневая система местного самоуправления, представленная регионами (22), департаментами (96) и коммунами (36621) Департаменты и регионы одновременно являются административно- территориальными единицами, представляющими государство на местном уровне Средний размер коммуны является самым низким в Европе (около 1500 жителей)

Франция Распределение налоговых доходов Основные прямые и косвенные налоги взимаются на уровне центрального бюджета (НДС, налог на прибыль корпораций, подоходный налог) Во Франции существует около 40 местных налогов 4 основных местных налога обеспечивают более 80% всех налоговых поступлений в местные бюджеты всех трех уровней: –земельный налог на застроенные земли –земельный налог на незастроенные земли –налог на жилье –налог на бизнес (с существенными ограничениями центрального правительства) Местные органы не контролируют налоговые базы Доля местных налогов в общем объеме государственных доходов составляет около 19%

Франция Разграничение расходных обязательств Регион: –лицеи –профессиональное обучение –транспорта и связь –обустройство территории –экономическое развитие Департамент: –колледжи –дорожная сеть –распределение ряда социальных пособий –забота о престарелых –выплата пособий на детей и пособий на трудоустройство –оснащение сельского хозяйства –организация школьного транспорта –жилье для малообеспеченных лиц Коммуна: –детские сады и начальные школы –охрана здоровья –вопросы градостроительства –оказание социальной поддержки на местном уровне –обслуживание дорожно- транспортной сети, сбор бытовых отходов –очистка сточных вод и водоснабжение –организация общественного транспорта Межкоммунальные структуры: –чистка сточных вод –жилищное строительство –развитие дорожно-транспортной сети Доля расходов местных бюджетов в общем объеме государственных расходов составляет около 18%, основными расходами являются ЖКХ (24%), образование (20%), социальная помощь (18%)

Франция Система трансфертов Более 30% всех местных доходов обеспечиваются за счет трансфертов из центрального бюджета Трансферты выделяются отдельно для департаментов и коммун Основной трансферт – нецелевой грант на текущие расходы «Общая дотация на функционирование» –общий размер трансферта и критерий его распределения определяется автоматически по утвержденной формуле –ежегодный рост трансферта определяется как темп роста инфляции плюс половина темпа роста ВВП –распределение трансферта происходит по нескольким направлениями, основываясь на налоговом потенциале, численности потребителей бюджетных услуг, подушевом принципе, «нуждаемости» в финансовых средствах Прочие трансферты: –компенсация за государственные льготы и отмену части местных налогов –грант на компенсацию части НДС –инвестиционные гранты –целевые гранты, выплачиваемые по решению центрального правительства под конкретные программы

Британия Общая характеристика бюджетной системы Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (Британия) является унитарным государством Британия состоит из четырех территорий Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии Местное самоуправление представлено в виде одноуровневой системы (унитарные советы) или двухуровневой системы (советы графств и районные советы) В Англии насчитывается 387 органов местной власти, в Уэльсе 22 унитарных совета, в Шотландии 32 унитарных совета, в Северной Ирландии 26 районных советов Финансовая автономия местных органов власти очень ограничена, так как основная часть местных доходов состоит из финансовой помощи центрального правительства

Британия Распределение налоговых доходов Только один значимый налог является полностью местным – налог на жилье (составляет 4% местных доходов) Государственный налог на нежилые объекты собственности: –взимается на местном уровне –все средства вносятся в «общий фонд» и перераспределяются на равной подушевой основе –поступления по этому налогу учитываются при оценке налогового потенциала местных бюджетов –по сути является частью финансовой помощи центрального правительства Около 15% доходов местных бюджетов формируются за счет взносов и сборов за предоставляемые населению услуги –основной источник дохода – плата за автомобильные стоянки –не может взиматься плата за образование, полицейскую и пожарную службы, организацию выборов и библиотеки)

Британия Разграничение расходных обязательств (1) Все расходы делятся на «делегированные» (передаются в ведение парламентов и правительств территорий) и «резервированные» (находятся только в ведение Британского парламента и правительства) Резервированные расходы: –Конституция; –Оборона; –Пособия по социальному обеспечению; –Внешняя политика; –Иммиграция и гражданство; –Вопросы занятости; –Финансы и экономика; –Энергоносители (электричество, уголь, нефть, газ и ядерное топливо)

Британия Разграничение расходных обязательств (2) Основные расходы, осуществляемые на местном уровне: –расходы на социальную помощь и защиту (33%) –расходы на образование (29%) –правопорядок и общественная безопасность (полиция, пожарная служба) (12%) –а также жилищный сектор, защита окружающей среды, обслуживание дорог При двухуровневой системе расходы распределяются в зависимости от соглашения между органами местной власти (графства, как правило, отвечают за образование и социальное обеспечение, все остальные функции возлагаются на районный уровень) Создание объединенных управлений (советов) соседних административных образований по вопросам организации транспорта, пожарной службы, гражданской обороны и полиции для эффективного финансирования расходов Местные расходы составляют около 22% от консолидированных государственных расходов

Британия Система трансфертов Половина расходов на местном уровне финансируется за счет трансфертов центрального правительства Соотношение нецелевых и целевых грантов составляет приблизительно 90%:10% Основной нецелевой трансферт – «Грант на поддержание дохода» –распределяется по законодательно установленной формуле как разница между доходными возможностями и расходными потребностями МО –доходные возможности МО оцениваются при помощи доходного потенциала (по репрезентативной налоговой системе) –расходные потребности оцениваются по средним нормам расходов, устанавливаемым центральным правительством –средние нормы расходов оцениваются методом регрессионного анализа отдельно для каждой территории по семи блокам расходов

Швеция Общая характеристика бюджетной системы Швеция является унитарным государством Бюджетная система представлена центральным бюджетом и двумя видами местных бюджетов – бюджетами ландстингов (21) и бюджетами коммун (289) Ландстинги не обладают иерархическими полномочиями над коммунами

Швеция Распределение налоговых доходов В Швеции нет регулирующих налогов Конституция устанавливает право местных властей самим собирать налоги и определять налоговые ставки На местном уровне взимается только налог с доходов физических лиц (подоходный налог) Ландстинги и коммуны устанавливают отдельно свои ставки подоходного налога, средний суммарный уровень ставок составляет около 30,5%, максимальный 33,2, минимальный 27,1 (факт) Соотношение налоговых доходов между центральным бюджетом, бюджетами ландстингов и бюджетами коммун составляет приблизительно 67%:11%:22%

Швеция Разграничение расходных обязательств Основная расходная статья ландстингов – здравоохранение (почти 90% всех расходов) Основные расходы коммун – среднее образование, детские сады, социальные услуги (помощь инвалидам и престарелым), строительство коммунального жилья В соответствии с переданными государственными полномочиями ландстинги и коммуны на своей территории осуществляют расходы на содержание дорог, транспорт, связь, водопровод, обеспечение электроэнергией, и т.п. Доля расходов ландстингов и коммун в общем объеме государственных расходов составляет менее 35%

Швеция Система трансфертов Система трансфертов законодательно утверждается центральными органами власти Трансферт на выравнивание коммун и ландстингов –Рассчитывается отдельно для ландстингов и коммун –Основывается на принципе самофинансирования (отрицательный трансферт) –Рассчитывается на основе налогового потенциала, оцененного по налоговой базе Нецелевой трансферт из центрального бюджета –Рассчитывается отдельно для ландстингов и коммун –Состоит из двух частей: первая выделяется на равной подушевой основе, вторая выделяется в зависимости от возрастной структуры населения Доля трансфертов в общих доходах местных бюджетов составляет около 20%

Канада Общая характеристика бюджетной системы Канада является федеративным государством Бюджетная система представлена тремя уровнями – федеральным, региональным (провинциальным/территориальным) и местным На уровне федерации межбюджетные отношения законодательно регулируются только со вторым уровнем бюджетной системы – 10 провинциями и 2-умя северными территориями Местное самоуправление (местный уровень бюджетов) гарантируется Конституцией, но регулируется индивидуально в каждой провинции и территории

Канада Распределение налоговых доходов Налоги могут устанавливаться всеми уровнями бюджетов, список налогов является открытым Основные поступления в консолидированный бюджет Канады обеспечиваются за счет налогов, вводимых федеральным правительством Соотношение налоговых доходов трех уровней составляет 48:43:9 Основные поступления в федеральный бюджет: –Подоходный налог с физических лиц (47% всех доходов) –Налог на доходы корпораций (14%) –Налог на товары и услуги (13%) Основные поступления в региональные бюджеты: –Подоходный налог с физических лиц (30% всех доходов) –Налог с продаж (16%) –Налог на товары и услуги (13%) Основные поступления в местные бюджеты: –Налог на недвижимость (70% всех доходов)

Канада Разграничение расходных обязательств Соотношение расходов трех уровней составляет 41%:48%:11% Основные расходы консолидированного бюджета регионов: –Образование –Здравоохранение –Социальная помощь

Канада Система трансфертов Трансферт на здравоохранение и социальную помощь (67,5%) –Целевой трансферт, распределяемый на равной подушевой основе. В году около 960$ на человека. Передается в налоговой (путем снижения ставки по федеральным налогам с передачей права провинциям/территориям повысить свои ставки) и денежной форме в соотношении приблизительно 50:50 Программа выравнивания (24,9%) –Выравнивание провинций на основе их бюджетного потенциала по формуле, устанавливаемой на 5 лет. Передается в денежной форме Программа территориального финансирования (3,1%) –Нецелевой трансферт территориям для покрытия разрыва между бюджетными расходами и доходными возможностями. Передается в денежной форме Прочие программы (4,5%) –Особые целевые трансферты в денежной форме. Порядок передачи одного из таких трансфертов (по программе субсидий) был определен еще в 1867 году

Налоговая система Германии (ст. 106 Конституции) Общие налоги: Подоходный налог (включая налог на зарплату) Налоги на доходы корпораций Налоги с оборота (НДС, налог на импорт) Федеральные налоги: Таможенные пошлины Акцизы на нефть, табак, кофе, алкогольную продукцию (искл. пиво) Дорожный налог Налог на операции с ценными бумагами, страховые выплаты Дополнительные ставки по налогу на прибыль корпораций и подоходному налогу Платежи на выравнивание благосостояния менее обеспеченных земель Платежи в ЕС

Налоговая система Германии (ст. 106 Конституции) Налоги земель: Налог на богатство (имущественный налог) Налог на наследование и дарение Налог на владельцев транспортных средств Акциз на пиво Налог на игорный бизнес Местные налоги: Налог на недвижимость Местные акцизы Промысловый налог Местные сборы (с охоты, рыбной ловли, на владельцев собак и др.)

Разграничение предметов ведения в соответствии с Конституцией Федерация: оборона внешние связи Совместно федерация и регионы: высшее образование поддержка сельского хозяйства региональное развитие охрана побережья энергетика Уровень земель (региональный): образование полиция культура дороги налоговая инспекция Местный уровень: Самый низкий уровень муниципалитет: детские сады ЖКХ Средний уровень район: утилизация мусора Еще более высокий округ: социальная помощь культурная политика школы Кроме того: дороги местного значения, общественный транспорт, спортивные сооружения, водоснабжение и канализация, освоение земельных участков.

Трансферты в Германии 1.Вертикальное выравнивание (налоговый трансферт) 2.Горизонтальное выравнивание при помощи перераспределения поступлений от НДС 3.Горизонтальное выравнивание при помощи трансфертов 4.Дополнительные трансферты из федерального бюджета

1. Вертикальное выравнивание (налоговый трансферт) Федеральный центр ЗемлиМестные органы власти Подоходный налог 42,5% 15% Налог на прибыли корпораций 50% НДС50,5%49,5% Начиная с 1996 г. федерация передает землям 18,2% поступлений от акцизов на нефть для инвестирования в развитие общественного пассажирского транспорта

2. Горизонтальное выравнивание при помощи перераспределения поступлений от НДС НДС, поступающий в бюджеты земель: 25% перераспределяется в пользу земель, у которых после первоначального распределения налоговых ресурсов налоговые доходы оказались низкими 75% пропорционально численности населения

3. Горизонтальное выравнивание при помощи трансфертов Величина трансферта Т i = СНР i - ТР i где СНР i – скорректированные налоговые ресурсы i–го СФ, ТР i – требуемые ресурсы Если Т I > 0, i –ый субъект вносит средства в общий фонд по прогрессивной ставке до 80%, если Т I < 0, то субъект получает трансферт из фонда.

3. Горизонтальное выравнивание при помощи трансфертов (продолжение) Скорректированные налоговые ресурсы: СНР i = НР i – ДБ i НР i – налоговые ресурсы i –го субъекта ДБ i – дополнительное бремя субъекта Налоговые ресурсы: собственные налоги субъекта доля общих налогов, поступающая в бюджет субъекта 50% поступлений от налога на недвижимое имущество и налога на торговлю в местные бюджеты Дополнительное бремя: статьи расходов, которые присутствуют только у некоторых субъектов федерации (расходы на содержание порта); зафиксированы в Законе о финансовом выравнивании.

3. Горизонтальное выравнивание при помощи трансфертов (продолжение) Требуемые ресурсы: ТР i = ( НР i / Н i )*ИН i * Н i где НР i / Н i – средний по федерации подушевой доход Н i – население i–го субъекта ИН i – индекс плотности населения для i –ой земли. ИН i = 1,35 для городов ИН i = от 1,00 до 1,30 для прочих субъектов федерации Подтягивание подушевой бюджетной обеспеченности земель до 95% от требуемых ресурсов

4. Дополнительные трансферты из федерального бюджета Подтягивание подушевой бюджетной обеспеченности земель с низким уровнем предоставления бюджетных услуг до 99,5% от требуемых ресурсов Дополнительные отчисления для восточных земель (до 2004 г.) Трансферты западным землям, компенсирующие потери от включения восточных земель в единую трансфертную схему (до 2004 г.) Трансферты малым землям, компенсирующие более высокие административные издержки