ПОСТУП РЕФОРМ У 2010 р.: перші результати та уроки Доповідь по посланню Президента України до Верховної Ради за 2011 г. ( розділ III, п. п. 3.7) Колєснікова Г. В. аспирант ИЭП НАН Украины
У 2010 році в Україні відбулася радикальна зміна практики роботи органів державної влади. «Стратегічна пауза», що тривала з 2005 р., змінилася різкою активізацією реформаційних процесів, яка за масштабністю охоплення може бути охарактеризована як «нова хвиля» реформ. Під керівництвом Президента України у стислі терміни було розроблено та представлено суспільству Програму економічних реформ на роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», що охоплює широкий набір стратегічних перетворень за п'ятьма напрямами: 1. створення базових передумов економічного зростання завдяки утриманню низького рівня інфляції, стабілізації державних фінансів і створенню стійкої фінансової системи;
2. формування режиму максимального сприяння розвитку підприємництва у спосіб зменшення ролі держави в економіці, зниження адміністративних бар'єрів для бізнесу, модернізації податкової системи та поглиблення міжнародної економічної інтеграції України; 3. модернізація інфраструктури та базових секторів шляхом усунення усталених структурних проблем в енергетичній, вугільній, нафтогазовій галузях і ЖКГ, а також розвитку транспортної інфраструктури й ринку землі; 4. збереження і розвиток людського та соціального капіталу завдяки підвищенню ефективності та стабільності соціального захисту, поліпшенню якості й доступності освіти та медичного обслуговування; 5. підвищення ефективності державного управління шляхом реформування державної служби та виконавчої влади.
Запровадження реформ має відбуватися у три часових етапи: Перший - короткотерміновий, до кінця 2010 року, - етап законодавчого врегулювання перебігу реформ. Другий рр. … Третій рр. … У 2010 році розпочато формування інституційного базису для здійснення стратегічних економічних реформ і визначення їх основних стратегічних пріоритетів, зроблено низку практичних системних кроків, що започаткували комплексне реформування соціально-економічної системи.
Реформування фінансового сектору Першочерговим завданням реформування фінансового сектору було визначено формування сприятливого фіскального простору для бізнесу, ефективної та децентралізованої бюджетної системи при збереженні фінансово потужного уряду. Ухвалено нову редакцію Бюджетного кодексу та Податковий кодекс України.
Законодавчі новації Бюджетний кодекс Податковий кодекс - запровадження середньостро- кового бюджетного планування; -розвиток програмно-цільового методу бюджетування; - удосконалення системи управління державним боргом; - посилення фінансової самодостатності місцевих бюджетів; - модернізація системи бухгалтерського обліку в державному секторі; - запровадження європейської моделі державного внутрішнього фінансового контролю; - підвищення бюджетної дисципліни. - реформування податку на прибуток підприємств (поетапним зниженням ставки податку на прибуток з 25 % до 16 % (у 2011 р %, у 2012 р %, у 2013 р %, у 2014 р %). - створюються передумови інвестиційної привабливості країни завдяки зменшенню ставки податку на додану вартість з 2014 року до 17 %. - формування єдиного фіскального простору, що дає усім учасникам ринку рівні можливості та усуває податкову дискримінацію окремих суб'єктів залежно від лояльності до влади чи географічного місця розташування
Посиленню фінансової потужності регіонів і громад та отриманню ними стабільних джерел доходів для виконання самоврядних повноважень сприятимуть такі законодавчі зміни: зменшення кількості місцевих податків і зборів з 15 до 5, виключення з переліку економічно недоцільних і їх заміна на ті, що можуть забезпечити достатній обсяг надходжень; розширення дохідної бази першого кошика бюджетів м. Києва та м. Севастополя, АРК та областей; передання збору за першу реєстрацію транспортного засобу до першого кошика, зарахування плати за землю та податку на нерухоме майно винятково до бюджетів місцевого самоврядування; розширення переліку надходжень другого кошика доходів, до якого додатково включено фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності та передані з першого кошика штрафні санкції, адміністративні штрафи та інші надходження; унормування джерел спеціального фонду, до якого віднесено збір за першу реєстрацію транспортного засобу, плату за торгові патенти з продажу нафтопродуктів, концесійні платежі щодо об'єктів комунальної власності, частину збору за забруднення довкілля, повернення кредитів тощо; розширення переліку доходів бюджету розвитку як основи для здійснення інвестиційної діяльності та довгострокових капіталовкладень; деталізація сфери надання цільових субвенцій, напрямів їх використання, а також визначення принципів надання субвенцій на виконання інвестиційних програм і проектів; розширення переліку видатків, що не враховуються під час обчислення міжбюджетних трансфертів.
Між тим, серед актуальних проблем бюджетної системи, що залишилися невирішеними: - відсутність регламентації функціонування Стабілізаційного фонду; - невирішеність питання щодо підвищення ефективності інвестиційних видатків бюджету; - неврегульованість фінансових потоків між державним бюджетом, державними бюджетними фондами й іншими квазіпублічними структурами системи державних фінансів; - відсутність достатніх обмежень щодо боргової політики уряду; - неузгодженість бюджетної та податкової систем.
У межах бюджетної реформи ухвалено також Закон України «Про здійснення державних закупівель» (набув чинності 30 липня 2010 р.) Він дозволить досягти більшої прозорості та ефективності витрачання бюджетних коштів, підвищити конкуренцію під час проведення закупівель і скоротити витрати бізнесу на участь у державних тендерах. Закон наближає вітчизняне законодавство у сфері державних закупівель до найкращих європейських практик. Окрім очевидних позитивних аспектів, набуття чинності новим Законом, практичне застосування окремих його норм викликало у замовників чимало труднощів, що спонукало Міністерство економіки підготувати законопроект щодо внесення змін до нього, яким передбачається виправити виявлені недоліки та лібералізувати процес здійснення державних закупівель.
Однією з найпозитивніших новацій Кодексу є формування єдиного фіскального простору, що дає усім учасникам ринку рівні можливості та усуває податкову дискримінацію окремих суб'єктів залежно від лояльності до влади чи географічного місця розташування. Заохоченню підприємницької активності сприятиме й низка локальних нововведень: - зближення бухгалтерської та податкової звітності (особливо це важливо щодо нарахування податку на прибуток); - запровадження методів прискореної амортизації; - спрощення процедури адміністративного оскарження рішень податкової служби; - заборона на вилучення контролюючими органами оригіналів первинних документів; - запровадження механізму автоматичного відшкодування ПДВ; - скорочення кількості контролюючих органів і зменшення тривалості податкових перевірок.
Невід'ємною складовою податкової реформи стало ухвалення Закону України «Про збір та облік єдиного соціального внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» (чинний з 1 січня 2011 р.) Законом передбачається, що Пенсійний фонд України об'єднує функції щодо збору страхових внесків і контролю за їх сплатою. Єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування замінить усі нинішні обов'язкові соціальні внески. Для бізнесу це означає зниження витрат на ведення і подання звітності, зменшення перевірок; Для держави - економію на адмініструванні. У сфері реформування фінансових ринків ухвалено зміни до Закону України «Про Національний банк України», що посилюють його політичну, операційну та фінансову незалежність, забезпечують перехід до інфляційного таргетування і підтримки гнучкого обмінного курсу. Розроблено законопроекти: - про посилення банківського регулювання; - про захист прав кредиторів; - про зміцнення Фонду гарантування внесків.
Пенсійна реформа Поєднуючою ланкою між оздоровленням фінансової системи країни та поліпшенням умов життя громадян є реформування пенсійної системи. У 2010 р. було розгорнуто практичну роботу щодо продовження реформи солідарного пенсійного забезпечення, зокрема шляхом раціоналізації пенсійних зобов'язань держави та механізму нарахування пенсій.
Метою консолідації ресурсів Пенсійного фонду скасовано низку пільг зі сплати внесків на пенсійне страхування: для фізичних осіб-підприємців, які обрали особливий спосіб оподаткування (фіксований та єдиний податок), для платників фіксованого сільськогосподарського податку. Передбачається також і низка заходів, спрямованих на фінансову стабілізацію солідарної системи: - поступове підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років і для чоловіків, які працюють на державній службі, до 62 років (щорічно на 6 місяців); - на період підвищення пенсійного віку збільшення пенсій на 2,5 % за кожні додатково відпрацьовані 6 місяців, що приведе до зростання пенсій на 25 % для тих жінок, які почнуть їх отримувати в 60 років; - одноразову виплату 10 пенсій працівникам освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, культури, тобто тих галузей, де працюють переважно жінки; підвищення мінімальної тривалості страхового стажу для призначення пенсії за віком із 5 до 15 років; підвищення нормативної тривалості страхового стажу з 20 до 30 років для жінок і з 25 до 35 років для чоловіків;
- проведення перерахунків пенсій працюючим пенсіонерам, які отримують пенсію за вислугу років, тільки після досягнення пенсійного віку; - призначення пенсій із заробітку за даними персоніфікованого обліку та (за бажанням) із заробітку за 60 місяців до 1 липня 2000 року; - установлення максимального розміру пенсії із солідарної системи на рівні 10 розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність. З 1 січня 2013 року передбачається запровадження загальнообов'язкового накопичувального пенсійного страхування для осіб, яким на той час не виповниться 35 років. До того часу має бути розроблене законодавче, нормативне й організаційне забезпечення. Компенсацію ПФУ коштів, що спрямовуватимуться до накопичувального фонду, здійснюватиме державний бюджет. Водночас вельми необхідним є прискорений розвиток недержавного пенсійного страхування переважно за рахунок поширення корпоративних фондів.
Створення середовища, сприятливого для бізнесу Найбільший масив реформ, що здатні дати швидкий ефект у вигляді полегшення підприємницької діяльності та закласти фундамент для довгострокового припливу інвестицій, реалізовано у сфері поліпшення бізнес - клімату.
З ухваленням Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від р. відбувся довгоочікуваний прорив у дозвільній системі - перехід від дозвільного принципу до декларативного. Зокрема, значно розширено сферу застосування декларативного принципу початку господарської діяльності. Отримання дозволів відтепер не потрібне для більшості видів діяльності. Скорочено перелік дозволів із 227 до 91. Розширення сфери застосування декларативного принципу перекладе відповідальність за суспільну безпеку з відомств, що видають дозволи, на підприємців, що скоротить функції уряду у сфері нагляду та контролю. Це поліпшить використання державних коштів і сприятиме створенню нових підприємств.
Передбачено можливість електронної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Запроваджено електронний взаємообмін інформацією між усіма учасниками державної реєстрації, скорочено кількість і зменшено тривалість реєстраційних та післяреєстраційних процедур, що робить їх максимально оперативними та прозорими. Закриття підприємств стане дешевшим, оскільки скоротиться кількість документів, необхідних для закриття бізнесу (окрім процедури банкрутства) Ухвалено Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципом наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади. Буде реалізовано принцип розділення функцій стандартизації, контролю відповідності та ринкового нагляду. Передбачено запровадження механізму «єдиного інвестиційного вікна» на місцевому рівні для забезпечення високої якості послуг для інвесторів. Ухвалено Закон України «Про державно-приватне партнерство», що сприятиме залученню приватних інвестицій у проекти, які держава не в змозі самостійно профінансувати у повному обсязі.
Підготовлено проект змін до Митного кодексу України, що передбачає внесення змін до понад 30 інших законодавчих актів з метою удосконалення та спрощення митних процедур і наближення митного законодавства до європейських і світових стандартів. Зроблено перші кроки на шляху до реформування енергетичного сектору: - ухвалення Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» започаткувало приведення «газового» законодавства України у відповідність із європейським правом. Ухвалені норми мають сприяти розвиткові газового ринку на конкурентних засадах і встановити механізми відокремлення функцій транспортування, розподілу та постачання для газорозподільних і газопостачальних підприємств, що відкриє шлях для членства України в Угоді ЄС щодо енергетичної співдружності; Мінвуглепромом підготовлено попередній список інвестиційно привабливих підприємств, що мають перспективу розвитку та є найпривабливішими для приватизації. Також на стадії узгодження знаходиться програма приватизації підприємств вугільної галузі; - ухвалено Закон України «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України», що дозволить об'єктивно встановлювати тарифи у цій сфері; - внесено зміни до Закону України «Про угоди про розподіл продукції» з метою стимулювання інвестицій у видобування нафти та газу.
Найголовнішим уроком початку «нової хвилі» реформ 2010 р. є визнання як головної умови легітимізації реформ критичної важливості активної комунікативної політики держави, спрямованої на консолідацію конструктивних позицій громадян щодо напрямів та засобів реформування, формування об'єктивного розуміння суспільством суті та необхідності реформ. Важливість зазначеного зростає з огляду на необхідність проведення у найближчій перспективі низки соціально чутливих реформ у сферах пенсійного забезпечення, соціального захисту, охорони здоров'я, трудового, житлового законодавства тощо.