© А.С. Прутченков, Т.Г.Новикова, 2010

"Аналитические материалы по результатам изучения практики управления и административных барьеров в системе образования (дебюрократизация)". Приложение к отчету г. Институт национального проекта "Общественный договор" Основной источник

"Следует создать систему объективного, независимого внешнего контроля за качеством получаемых знаний, и необходимо в широком открытом диалоге с общественностью выработать принципы установления объективных рейтингов образовательных учреждений". В.В. Путин, Послание Федеральному Собранию Российской Федерации г.

1. Низкое качество работы органов управления образованием; 2. Неразвитость системы управления школой; 3. Противоречивая и громоздкая система отчетности; 4. Неадекватная система проверок деятельности школы; 5. Ущербность автономности образовательного учреждения; 6. Сложность администрирования бюджетного процесса; 7. Принуждение к исполнению функций социального агента; 8. Сложность и противоречивость законодательства; Перечень административных барьеров в системе образования Российской Федерации

1. Низкое качество работы органов управления образованием распоряжения, направляемые в школу органами управления образованием, практически не содержат мотивировочной информации, позволяющей директору оценить содержательные, а не дисциплинарные последствия исполняемого распоряжения; работники органов управления образованием не несут ответственность за разъяснение директору сути требуемых от него действий, зачастую ограничиваясь (особенно на уровне районных отделов образования) констатацией "так спустили сверху"; велико ведомственное нормотворчество при низкой юридической квалификации специалистов, недостаточном знании актуального законодательства и тенденций его изменения; полномочия должностных лиц четко не определены, письменные процедуры отсутствуют и т.д. и т.п.

отсутствие административных регламентов по выполнению отдельных функций органов управления образованием; ущербность автономного статуса школьного учреждения; невысокая управленческая культура органов управления образованием (низкое качество человеческих ресурсов в органах управления образованием: недостаток знаний, навыков и опыта …) недостаточная система мотивации к эффективному поведению муниципальных и государственных служащих и т.д. Причинами сложившейся ситуации могут быть названы:

рабочее время директора (практически во всех случаях), педагогического, технического и обслуживающего персонала школ; денежные средства для оплаты транспортных расходов на визиты персонала в органы управления образованием (в экстремальных случаях – на подарки персоналу органов управления образованием); материально-технические средства: изготовление ксерокопий или распечатка требуемых документов, оплата телефонных переговоров (при повременной оплате) для факсимильных сообщений и для консультаций со специалистами органов управления образованием и др. Как правило прямых затрат на взаимодействие с органами управления образованием не предусмотрено. Источниками получения недостающих ресурсов являются: распределение дополнительной неоплачиваемой нагрузки на персонал; средства от платных образовательных услуг; сбор средств с родителей; поиск спонсорских средств. Основные затраты, которые несут школы:

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем включить пункты, в соответствии с которыми Учредитель обязан: компенсировать денежные издержки для оплаты транспортных расходов на визиты директора и других работников в органы управления образованием (по их требованию); компенсировать (или выделять заранее) материально- технические средства, необходимые для изготовление копий требуемых документов, оплату телефонных переговоров и т.д. Нужно учиться взаимодействовать с Учредителем! И прежде всего это функция Управляющего совета образовательного учреждения! Возможные действия Управляющего совета школы:

2. Неразвитость системы управления школой большое количество сигналов (совещаний, отчетов, мероприятий) требует наличия у школ системы управления, способной обработать все эти сигналы, но в школе вся система управления состоит из 1-2 человек, при этом они еще заняты в образовательном процессе; дублирование и противоречивость информации из органов управления образованием, которая поступает не только от руководителя, но и от множества сотрудников, которые обращаются в школы напрямую и т.п.

Система управления школой не преобразовывается синхронно с реформированием всей системы образования. Система управления школой осталась на уровне подразделения, хотя школы получили хозяйственную самостоятельность, и сложность управления существенно возросла. Органы образования обрушивают на школу поток распоряжений, требований и информации, не соответствующий возможностям ее системы управления. Органы управления образованием не заботятся об упрощении взаимодействия со школой, не ставится цель сделать его технологичным. В связи с громоздким администрированием взаимодействия с органами управления образованием школы несут дополнительные издержки: возрастает неоплачиваемая нагрузка на персонал; персонал отвлекается от основной работы. Причинами неадекватности системы управления школой являются следующие факторы:

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем (или в специальное дополнительное соглашение) включить пункты, в соответствии с которыми Учредитель обязан: заранее устанавливать максимальное количество совещаний, мероприятий с участием директора школы, его замов и т.д.; установить перечень сотрудников Учредителя, которые имеют право напрямую обращаться в школу с "руководящими" указаниями и т.д. при необходимости изменения этих положений подписанных соглашений обязательно обращаться в Управляющий совет и т.д. Возможные действия Управляющего совета школы:

3. Противоречивая и громоздкая система отчетности Школа формирует по разным источникам до 90 отчетов в год, при этом 40% из них директора считают неразумными, так как они ничего не добавляют к эффективности функционирования школы, не используются в качестве основания для принятия управленческих решений не только в школе, но и в системе образования в целом. Кроме того более трети всех отчетов руководители образовательных учреждений считают невыполнимыми: либо с точки зрения невозможности сбора требуемой информации (вообще или в срок), либо в связи с тем, что деятельность, которая требует отчета, не может быть выполнена, в том числе и потому, что ее никто выполнять не собирался.

3. Противоречивая и громоздкая система отчетности в большинстве случаев отчетность, в том числе постоянно запрашиваемая, не имеет инструментальной программной оболочки, позволяющей автоматически вычислять динамику изменений отчетного периода; практически полностью отсутствует обратная связь, позволяющая директору получить оценку не только своей исполнительской дисциплины, но и понять, как именно были учтены отчетные показатели в образовательной государственной и муниципальной политике и т.д.

несформированность системы статистического наблюдения и отсутствие исчерпывающего перечня форм и видов отчетности школы, включая список мониторинговых показателей; отсутствие исчерпывающего перечня организаций, допущенных к формированию запроса отчетности у школы; отсутствие в системе подготовки педагогических и управленских кадров дисциплин, позволяющих сформировать знания и навыки о системе мониторинговых показателей и т.п. невысокое качество организационно-методической поддержки органами управления образования процесса формирования отчетности подведомственными школьными учреждениями и т.д. Причинами сложившейся ситуации могут быть названы:

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем (или в специальное дополнительное соглашение) включить пункты, в соответствии с которыми Учредитель обязан: заранее устанавливать максимальное количество отчетов, которые обязана составлять школа; установить перечень организаций, которые имеют право требовать отчет о деятельности школы и т.д. ввести ставку специальных работников, которые будут заниматься составлением требуемых отчетов и т.д. Возможные действия Управляющего совета школы:

4. Неадекватная система проверок деятельности школы в школе в среднем происходит два десятка проверок в год. При этом не существует более или менее четкого представления об оптимальном количестве проверок школы; отсутствие скоординированного графика проверок; директора плохо представляют себе технологию и процедуру проверки, а также свои права в отношении деятельности контролирующих организаций и т.д.;

отсутствие исчерпывающего перечня требований к деятельности школы; отсутствие исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных; заранее очевидная невыполнимость требований, соответствие которым будет проверяться, в силу отсутствия ресурсов или противоречивости самих требований (пожарная охрана и антитеррор); недостаточная информированность руководителя школы о процедуре, правовых основаниях и содержании отдельных проверок практически никто из руководителей органов управления образованием и школ не имеет представления о возможностях, вытекающих из реализации ФЗ "О защите прав юридических и физических лиц при проведении государственного контроля и надзора"; Причины сложившейся ситуации:

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем (или в специальное дополнительное соглашение) включить пункты, в соответствии с которыми Учредитель обязан: заранее устанавливать максимальное количество проверок и график их проведения; установить перечень организаций, которые имеют право осуществлять проверки деятельности школы; осуществлять обучение руководителей по правовым вопросам, связанным с деятельность школы, и т.д. Возможные действия Управляющего совета школы:

5. Ущербность автономности образовательного учреждения Формально образовательным учреждениям предоставлен статус юридического лица (ст.12 Закона РФ "Об образовании"). Подавляющее большинство образовательных учреждений созданы в форме муниципального некоммерческого учреждения, имущество которому передается на праве оперативного управления, и управлять этим имуществом (отчуждать, приобретать, сдавать в аренду или иным способом распоряжаться) можно только с согласия собственника. Кроме того, собственник вправе в любое время изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст.296 ГК РФ). Таким образом, образовательное учреждение ограничивается в автономности уже в силу выбранной учредителем организационно-правовой формы. По общему правилу, некоммерческой организацией (юридическим лицом) может управлять только учредитель (собственник). Он определяет внутреннюю структуру, систему принятия решений и др., путем закрепления в Уставе.

5. Ущербность автономности образовательного учреждения Обязательные требования к образовательному учреждению устанавливаются на федеральном и на региональном уровнях. Эти требования касаются: - как образовательной деятельности (минимальная оснащенность учебного процесса и оборудование учебных помещений), - так и образовательного учреждения (санитарные нормы, охрана здоровья обучающихся и т.п.). На муниципальные органы возлагается обязанность обеспечить содержание зданий и сооружений школ и обустройство прилегающих к ним территорий, а на образовательные учреждения все остальное "в пределах собственных финансовых средств". Несмотря на это школа не вправе не исполнять возложенные на нее требования, мотивируя отсутствием финансовых средств, т.к. она несет ответственность за соблюдение образовательных стандартов, за обеспечение безопасности учащихся и т.п.

5. Ущербность автономности образовательного учреждения Школа не является самостоятельной и в планировании бюджета. Она должна руководствоваться существующими бюджетными нормативами. Относительно свободна школа лишь в расходовании средств, заработанных в рамках собственной предпринимательской деятельности. Но и в данном случае учредитель может принять решение о целевом использовании полученных доходов. При организации учебного процесса школа должна руководствоваться установленными нормативами (по количеству учебных часов, по набору обязательных предметов, по способам контроля знаний учащихся и т.п.). Все внешкольные мероприятия, как правил согласуются с органом управления образованием.

Причины недостаточной автономности: Не сформулированы пределы вмешательства учредителя в деятельность школы, как хозяйствующего субъекта; Четко не распределена ответственность между школой и учредителем; Не определена компетенция органов образования разных уровней по отношению к образовательному учреждению; Не установлена ответственность за вмешательство в деятельность Школы и за создания препятствий такой деятельности; На школу возлагается ответственность за последствия действий третьих лиц ; Часть требований к школам как к хозяйствующему субъекту и к действиям учредителя формулируется на федеральном уровне и не обеспечивается никакими ресурсами ;

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем (или в специальное дополнительное соглашение) или в Устав школы включить пункты, в соответствии с которыми: Сформулированы пределы вмешательства учредителя в деятельность школы, как хозяйствующего субъекта; Четко распределена ответственность между школой и учредителем; Определена компетенция органов образования разных уровней по отношению к образовательному учреждению; Установлена ответственность за вмешательство в деятельность Школы и за создание препятствий такой деятельности и т.д. Возможные действия Управляющего совета школы:

6. Сложность администрирования бюджетного процесса Школа не может быстро и качественно составить бюджетную заявку, пройти все необходимые процедуры и своевременно получить из бюджета средства, израсходовать их и отчитаться в установленный срок. С этой проблемой школа сталкивается: на этапе составления бюджетной заявки; на этапе взаимодействия с казначейством; при взаимодействии с централизованной бухгалтерией; в процессе расходования бюджетных средств; при подготовке отчетов; при прохождении контроля использования бюджетных средств. Казначейское исполнение бюджета требует специальной подготовки, профессиональной бухгалтерии, что у школы, как правило, отсутствует.

6. Сложность администрирования бюджетного процесса В силу специфики бюджетного процесса финансовый год совпадает с календарным годом. Для школы это крайне неудобно, т.к. календарный год не совпадает с жизненным циклом образовательного учреждения. Ни директор школы, ни бухгалтер, ни даже централизованная бухгалтерия не в состоянии подготовить адекватный экономический прогноз об уровне затрат на полтора года вперед. Поэтому многие цифры бюджета указываются примерными. При получении денег возникают реальные проблемы с перераспределением средств из одной статьи доходов в другую. Кроме того, в силу специфики работы казначейства деньги по утвержденным бюджетам поступают к концу первого квартала (иногда позднее). Произвести траты и подготовить отчет необходимо не позднее 15 ноября, т.к. далее казначейство будет занято подготовкой общих годовых отчетов. Поэтому самый пик расходования средств приходится на летний период, когда большинство учителей в отпуске.

Причины сложности администрирования бюджетного процесса: Несоответствие задачи уровню квалификации сотрудников образовательного учреждения; Несовпадение учебного и финансового года; Неконкретность норм и правил, связанных с получением бюджетных средств; Школа не является приоритетным агентом казначейства; Постоянное изменение правил внутри бюджетного процесса; Отсутствие квалифицированных кадров внутри казначейства и централизованных бухгалтерий; Финансовые издержки школы также весьма существенные!

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем (или в специальное дополнительное соглашение) или в Устав школы включить пункты, в соответствии с которыми: конкретизировать содержание норм и правил, связанных с получением бюджетных средств; добиваться признания школы приоритетным агентом казначейства и т.д.; Это и есть задача Управляющего совета и ассоциации управляющих советов школы муниципалитета! Возможные действия Управляющего совета школы:

7. Принуждение к исполнению функций социального агента Школы организуют участие школьников в мероприятиях других ведомств, в ряде случаев предоставляя для этого помещение и персонал. Большинство мероприятий проводится в учебное время. В сельской местности школы решают проблему проезда учащихся к месту проведения мероприятия. Для органов здравоохранения школы организуют медицинские осмотры и вакцинацию; Для военных комиссариатов – призывные комиссии; Для органов опеки и попечительства – контроль над сиротами и социальными сиротами; Для комиссий по делам несовершеннолетних – коррекционную работу с подростками. Школы также принимают участие в разовых кампаниях других ведомств, в основном по информированию школьников, например, о правилах дорожного движения.

7. Принуждение к исполнению функций социального агента Школа рассматривается всеми в качестве оптимального социального агента для категории школьников, т.к. она концентрирует целевой контингент на 100% и является агентом, действующим постоянно и готовым к работе ежедневно, исключая два месяца летних каникул. Альтернативные способы (почтовые сообщения, работодатели в отношении работников с детьми и пр.) не отработаны, не дают 100% охвата и не являются бесплатными. Школе же по сложившейся традиции не компенсируется работа в качестве социального агента.

Причинами перегруженности школы вмененными функциями социального агента являются: Устойчивое общественное мнение о целесообразности и оправданности участия школы в реализации функций социального агента. Это мнение разделяется даже персоналом школы, который в большей степени недоволен отсутствием оплаты такой работы, чем самой необходимостью ее выполнять. Традиция выполнения функций социального агента без дополнительного финансирования. Недооценка тяжести исполнения школой этой функции, отсутствие данных о реальных затратах и обременениях, вызываемых такой работой. Не существует исчерпывающего перечня функций школы. Школы не имеют механизмов противостояния требованиям, не существует такого опыта.

Основной вопрос: "Что делать?"

В Договор с Учредителем (или в специальное дополнительное соглашение) или в Устав школы включить пункты, в соответствии с которыми: конкретизировать исчерпывающий перечень функций школы ; в случае привлечения школы в качестве социального агентства ей компенсируются ВСЕ ее издержки, включая рабочее время привлеченных педагогов и т.д.; Это прямая задача Управляющего совета общеобразовательного учреждения! Возможные действия Управляющего совета школы:

8. Сложность и противоречивость законодательства В настоящий момент законодательство, регулирующее деятельность образовательного учреждения содержится в многочисленных законах, подзаконных актах. Никакой специальной систематизации принимаемых норм не существует. В итоге законодательство носит многоуровневый характер, нормы разных актов не согласуются между собой. Принимаемые нормативные акты общего характера не учитывают специфику образовательных учреждений. Работа по выявлению и устранению коллизий правовых норм, формированию переходных положений и определение сроков приведения в соответствие новым нормам органами управления образованием не организована, хотя на этапе реформирования эта работа должна быть приоритетной. Необходимо кодифицирование норм и создание "Образовательного Кодекса", который бы строго и логично описал права и обязанности участников образовательного процесса и закрепил основные процедуры деятельности школ.

Основной вопрос: "Что делать?"

Это прямая задача Управляющего совета школы – выступить с правотворческими инициативами (хотя бы на муниципальном уровне) по защите школы! Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, ст. 26 Правотворческая инициатива Возможные действия Управляющего совета школы:

1. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Остается только вспомнить Вывод Маккарти: "Единственное, что спасает нас от бюрократии, - это ее неэффективность". Из новых Законов Мерфи, адаптированных к сфере образования

Прутченков А.С., профессор, доктор педагогических наук, кафедра развития образовательных систем АПК и ППРО МО РФ; главный научный сотрудник Института семьи и воспитания РАО; профессор кафедры экономики МИОО Новикова Т.Г., профессор, доктор педагогических наук, зав.кафедрой развития образовательных систем АПК и ППРО.