Виды, содержательные и иные особенности правовых актов С. Н. Кучер, проректор КГБОУ АКИПКРО по качеству, кандидат педагогических наук

Виды правовых актов Основной критерий классификации правовых актов – юридические свойства этих актов. В соответствии с ним правовые акты подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные правовые акты Нормативные правовые акты содержат правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в санитарно- гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в той или иной области). По порядку принятия и юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Закон Закон – обладающий высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения: конституционные (закрепляют основы общественного и государственного строя и определяют основные правовые начала всего действующего законодательства) обыкновенные (принимаются на основе конституционных законов и регулируют различные стороны жизни общества). Среди последних выделяются кодифицированные и текущие

Подзаконные правовые акты Подзаконный правовой акт (нормативный) принимается органами государственной власти в пределах их компетенции и, как правило, на основании закона. По общему правилу подзаконные акты должны соответствовать законам. К подзаконным актам Российской Федерации относятся: нормативные акты (то есть указы, содержащие нормы права) Президента России, нормативные постановления палат Федерального Собрания (принимаемые по вопросам их ведения), нормативные постановления Правительства России, нормативные акты (приказы, инструкции, положения и т. п.) федеральных министерств и ведомств, других федеральных государственных органов.

Индивидуальные правовые акты Индивидуальные правовые акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоприменительный характер. По своему юридическому содержанию это – распорядительные правовые акты. В них получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Индивидуальные акты всегда являются актами применения норм, установленных законами и (или) подзаконными правовыми актами. Главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Структура правового акта Каждый правовой акт характеризуется определенной последовательностью изложения материала, что проявляется в обязательном структурировании его содержания. Структура (внутреннее устройство) правового акта имеет значительные особенности в зависимости от его типа. Законодательные акты подразделяются на разделы, главы, статьи, части, пункты. В отдельных случаях в текст законодательного акта включается преамбула, где разъясняются цели акта, обстановка, в которой он принимался, обозначаются основные намерения. В большинстве случаев статьи имеют абзацы, которые получили название «части». Абзац служит показателем перехода от одной мысли (темы) к другой. Он может состоять из одного или нескольких нормативных высказываний (предложений), последовательно раскрывающих мысль законодателя.

Основные способы изложения правовых норм Выделяются три основных способа изложения содержания правовых норм в тексте соответствующего правового акта: прямой, ссылочный (отсылочный) бланкетный.

Прямой способ изложения При прямом изложении все элементы правовой нормы прямо формулируются в соответствующих статьях или пунктах правового акта Основная образовательная программа начального общего образования содержит обязательную часть и часть, формируемую участниками образовательного процесса. Обязательная часть основной образовательной программы начального общего образования составляет 80%, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - 20% от общего объема основной образовательной программы начального общего образования. (пункт 15 Федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки РФ от 6 октября 2009 г. N 373)

Ссылочный способ изложения При ссылочном изложении отдельные элементы правовой нормы в данной статье (пункте) не формулируются, но имеется отсылка к другой структурной единице того же правового акта, либо к конкретным статьям (пунктам) другого правового акта, где содержатся нужные элементы. Объем средств, выделяемых местным бюджетам в виде субвенций из краевого бюджета в соответствии с пунктом 5 статьи 8 настоящего Закона, определяется в соответствии с нормативами, рассчитанными с учетом численности обучающихся, числа педагогических работников, штатной численности, действующей системы оплаты труда, типа и вида образовательного учреждения, а также на иной основе. (пункт 1 статьи 11 Закона Алтайского края от 3 декабря 2004 г. N 54-ЗС «Об образовании в Алтайском крае»)

Бланкетный способ изложения При бланкетном изложении отдельные элементы норм тоже прямо не формулируются, а недостающие элементы восполняются не какой-либо точно указанной нормой, а правилами определенного вида, которые со временем могут изменяться. Разработка и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. (пункт 6 статьи 7 Закона РФ «Об образовании»)

Нормативная модальность Нормативная, или деонтическая, модальность (от греч. deon – долг, правильность) – это характеристика практического действия с точки зрения определенной системы норм, с позиции нормативного долженствования. Нормативный статус любого действия при этом выражается понятиями «обязательно», «разрешено», «запрещено» или «нормативно безразлично».

Обязательно для бюджетного учреждения согласовывать крупные сделки с соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Разрешено образовательному учреждению оказывать населению платные образовательные услуги. Запрещено привлечение обучающихся к труду, не предусмотренному соответствующей основной общеобразовательной программой образовательного учреждения, без их согласия и согласия родителей (законных представителей) обучающихся. Нормативно безразлично, каким органом управления (самоуправления) образовательного учреждения осуществляется утверждение основных общеобразовательных программ данного учреждения.

Предписание Учреждение обеспечивает открытость и доступность информации, предусмотренной законодательством Российской Федерации в области образования, посредством размещения и обновления указанной информации на официальном сайте Учреждения в сети Интернет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Организационной формой деятельности управляющего совета Учреждения являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год. Продолжительность одного урока в II – XI классах – 45 минут, в классах компенсирующего обучения – 40 минут.

Разрешение Для обучающихся, которые зачислены в общеобразовательное учреждение на обучение по очной форме, но по состоянию здоровья не могут посещать учебные занятия в Учреждении, может быть организовано индивидуальное обучение на дому. Образовательное учреждение вправе оказывать гражданам и юридическим лицам платные образовательные услуги.

Запрет Бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами. Принуждение обучающихся к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принудительное привлечение их к деятельности этих организаций и к участию в агитационных кампаниях и политических акциях не допускаются.

Четкое различение нормативных положений предписывающего, разрешительного и запретительного характера является необходимым условием грамотного управления деятельностью ОУ, в том числе посредством разработки и применения локальных нормативных правовых актов. Если в законе или ином нормативном правовом акте то или иное положение имеет определенную модальность, то в случае его воспроизведения в локальном правовом акте либо иного использования при принятии управленческих решений изначальная модальность должна сохраняться.

Пример из практики Устав МБОУ Гимназия 1 г. Барнаульска «…Гимназия реализует основные образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, обеспечивающие дополнительную (углубленную) подготовку обучающихся по предметам гуманитарного профиля…»

Перечни (перечисления) Закрытым, или исчерпывающим, перечнем считается перечень, состоящий из конечного, точно определенного количества элементов и не допускающий какого-либо изменения (дополнения). Открытые перечни отличаются от закрытых только одним они содержат не только прямо названные, но и неназванные элементы, которыми могут дополняться. Это достигается обычно посредством включения в текст соответствующего нормативного положения слов «и другие…», «а также иное…» и т.п.

Закрытый перечень Участниками образовательного процесса в общеобразовательном учреждении являются обучающиеся, педагогические работники общеобразовательного учреждения, родители (законные представители) обучающихся. (пункт 44 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196)

Допускаются следующие сетевые формы реализации образовательных программ: совместная деятельность организаций, осуществляющих образовательную деятельность, направленная на обеспечение возможности освоения обучающимся образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также при необходимости ресурсов организаций науки, культуры, физкультурно-спортивных и иных организаций, в том числе посредством разработки и реализации совместных образовательных программ и учебных планов; зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, реализующей основную образовательную программу, результатов освоения обучающимся в рамках индивидуального учебного плана программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), практик, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность. (пункт 2 статьи 14 проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»)

Открытые перечни Источниками формирования имущества и финансовых ресурсов общеобразовательного учреждения являются: а) собственные средства учредителя; б) бюджетные и внебюджетные средства; в) имущество, переданное общеобразовательному учреждению собственником (уполномоченным им органом); г) средства, полученные от родителей (законных представителей), за предоставление обучающимся дополнительных платных образовательных услуг, добровольные пожертвования других физических и юридических лиц; д) доход, полученный от реализации продукции и услуг, а также от иных видов разрешенной деятельности, осуществляемой самостоятельно; е) другие источники в соответствии с законодательством Российской Федерации. (пункт 76 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196)

К платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями, относятся: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углубленному изучению предметов, подготовка и переподготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня образования, осуществляемые сверх финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся и другие услуги. (абзац первый пункта 4 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»)

Логические связки В логике под логическими, или пропозициональными связками понимаются операции над высказываниями, посредством которых составляются новые, как правило, более сложные высказывания. В правовых актах используются все известные логические связки, но в первую очередь следует назвать конъюнкцию, дизъюнкцию и импликацию.

Конъюнкция Конъюнкция (от лат. сonjunction – союз, связь) – это логическая связка, по своему значению приближающаяся к союзу «и» в русском языке. Она представляет собой одно из наиболее распространенных действий, используемых при формировании содержания любого нормативного текста. При приеме гражданина в образовательное учреждение последнее обязано ознакомить его и (или) его родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения, лицензией на право ведения образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации образовательного учреждения, основными образовательными программами, реализуемыми этим образовательным учреждением, и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. (пункт 2 статьи 16 Закона РФ «Об образовании»)

Языковые средства выражения конъюнкции Обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования, начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет. По согласию родителей (законных представителей), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, обучающийся, достигший возраста пятнадцати лет, может оставить общеобразовательное учреждение до получения общего образования. Управляющий совет является органом самоуправления Учреждения, в состав которого входят представители обучающихся, родителей (законных представителей) обучающихся и работников Учреждения, а также директор Учреждения и представитель учредителя Учреждения.

Дизъюнкция Дизъюнкция (от лат. disjunctio – разобщение, обособление) – это логическая связка, посредством которой с помощью союза «или», выражающего альтернативность, или выбор, из двух или более высказываний образуется новое, более сложное высказывание. Основные общеобразовательные программы Учреждения осваиваются обучающимися в очной, очно-заочной или заочной формах, а также в форме семейного образования, самообразования или экстерната. Допускается сочетание различных форм получения образования. Сделками, в совершении которых имеется заинтересованность, признаются сделки Учреждения с другими организациями или гражданами в случаях, когда директор или заместитель директора Учреждения (далее – заинтересованные лица) состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций, либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан.

Основное правило различения конъюнктивных и дизъюнктивных связок В случае закрепления в нормативном акте двух и более условий (групп условий), которые должны быть выполнены одновременно («все до единого»), не допускается использование союза «или». При перечислении условий (групп условий), из которых достаточно выполнения лишь одного условия (группы условий), не допускается использование союза «и».

Импликация Импликация (от лат. implicatio – сплетение, implico – тесно связываю) – логическая операция, образующая сложное высказывание из двух высказываний посредством логической связки, соответствующей союзу «если... то». В импликативном высказывании различают основание (антецедент) – высказывание, которому предпослано слово «если», и следствие (консеквент) – высказывание, следующее за словом «то».

Примеры импликации Если решение управляющего совета Учреждения противоречит законодательству Российской Федерации в области образования, правовым актам органов местного самоуправления Павловского района Алтайского края, либо настоящему уставу, то директор Учреждения обязан предъявить управляющему совету Учреждения мотивированное требование об отмене такого решения или объявить приказом Учреждения о его недействительности. В случае участия Учреждения в сетевых формах реализации образовательных программ Учреждение вправе принимать на обучение (в том числе по отдельным учебным предметам) обучающихся других образовательных учреждений. Привлечение обучающихся к труду, не предусмотренному реализуемыми Учреждением основными общеобразовательными программами, без согласия обучающихся и согласия их родителей (законных представителей) запрещается.

Эквиваленция Под эквиваленцией понимается логическая операция, посредством которой обычно устанавливается равносильность двух или более элементов (понятий, высказываний). В нормативных актах посредством эквиваленции вводятся новые термины, а также даются определения используемых понятий и (или) необходимые пояснения к ним. Администрация Учреждения может отказать гражданам РФ и иным лицам, не проживающим на территории, закрепленной за Учреждением комитетом администрации Павловского района Алтайского края по образованию, в приеме их детей на обучение только по причине отсутствия свободных мест в Учреждении. Под отсутствием свободных мест в Учреждении понимается ситуация, когда фактическая численность обучающихся в каждом классе-комплекте на соответствующей параллели классов достигла максимально допустимой наполняемости классов-комплектов, установленной настоящим уставом

Коллизия правовых актов В юридической литературе коллизиями называют широкий спектр явлений: от отношения между нормами, характеризующихся отсутствием соответствия, до противоречий между различными правовыми явлениями. Противоречия внутри системы права возникают потому, что правовые нормы, изданные примерно в одно время, в дальнейшем «стареют» по-разному вследствие неравномерного развития регулируемых общественных отношений. С другой стороны, правовые нормы, изданные в разное время, регулируют общественные отношения с учетом существенно отличающихся друг от друга условий общественной жизни. Существуют и другие причины, как объективного, так и субъективного плана.

В энциклопедическом словаре В.А. Брокгауза и И.А. Ефрона коллизии дано следующее определение: «Коллизия – столкновение юридических норм (законов или статусов) происходящих в том случае, когда судье предстоит решать дело касающееся: лиц, не имеющих местожительства в пределах местного права, имущества, находящегося в этих пределах, актов или сделок, составленных или заключенных в другом округе под действием иных, чем местные, законы. Встречаются часто в государствах, в которых действуют, кроме общего права, и местные законы». В настоящее время понятие о правовой коллизии трактуется шире, чем просто различие или противоречие между нормами права. В него также включаются противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий.

Проблемная ситуация В среднюю общеобразовательную школу обращается родитель (законный представитель) ребенка с заявлением о приеме этого ребенка в первый класс. При этом оказывается, что хотя ребенку уже 9 лет, он до этого нигде не учился. Статья 19. Общее образование 1. Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование. 2. Обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования, начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет. По заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте. Нормативные сроки освоения основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования определяются федеральным законом. 3. Общее образование является обязательным. 4. Требование обязательности общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста восемнадцати лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся ранее.

Способы разрешения коллизий Устранение коллизий правовых актов происходит двумя способами: 1) нормотворческим, то есть таким, при котором столкновение правовых норм разрешается окончательно полномочным субъектом; 2) применением специальных коллизионных норм права, позволяющих при необходимости точно определить, какую норму права применять в том или ином случае.

Нормотворческий способ Осуществляется соответствующим субъектом (правотворческим органом) путем принятия нового нормативного акта и отмены противоречивых положений внутри него, либо путем внесения изменений и дополнений в действующий акт. При этом правотворческий орган, установив конфликтующие нормы, как правило, принимает одно из решений: а) отменяет одну из конфликтующих правовых норм (законов); если конфликтует больше двух норм, то упраздняет все, кроме одной; б) изменяет, уточняет предмет (объект) регулирования, внося соответствующие дополнения; в) отменяет все сталкивающиеся юридические нормы и издаёт новую.

Коллизионные правила (принципы) 1.Принцип приоритетности правового акта более высокой юридической силы. 2.Принцип приоритетности последней воли (при коллизии правовых актов одинаковой юридической силы) 3.Принцип приоритетности специальной нормы перед общей (специальным правовым актом признается правовой акт, содержащий изъятие из общего правового акта) 4.Принцип приоритетности отраслевой нормы 5.Принцип приоритетности кодифицированной нормы