Предложения по совершенствованию норм законодательства в целях устранения/минимизации угроз степным экосистемам Бакирова Рафиля Талгатовна региональный координатор проекта ПРООН/ГЭФ/МИНПРИРОДЫ РОССИИ (Оренбургская область), к.ю.н. 1

Угрозы степным экосистемам, требующие устранения/минимизации: 2 уничтожение первичных и вторичных степей распашкой уничтожение степных экосистем горнодобывающей и нефтегазодобывающей промышленностью деградация степных экосистем вплоть до уничтожения в результате отсутствия режимов пастбищ и сенокосов деградация степей в ООПТ со строгим режимом (прежде всего в заповедниках) прямое преследование отдельных угрожаемых видов (незаконные отлов, охота с разной целью) снижение пригодности местообитаний и прямое уничтожение некоторых степных видов огнем внедрение в степные экосистемы чужеродных интродуцированных видов прямое непреднамеренное уничтожение степных видов птиц на ЛЭП и иных объектах энергетики уничтожение степей вследствие расширения населенных пунктов

Расположение степных экосистем во взаимосвязи с категориями земель: степные экосистемы расположены в основном на землях, предназначенных для сельскохозяйственного использования (сельскохозяйственного производства), а именно, на пастбищах и реже – на сенокосах, незначительная их часть их расположена на землях специального назначения (бывшие военные полигоны), небольшая в удельном отношении, но не менее важная часть – на землях ООПТ, значительная часть пустынных и горных криофитных степей – на землях запаса, степные экосистемы представляют собой естественную экологическую систему, включающую в себя целый ряд природных ресурсов: почвы, объекты животного мира, дикорастущие растения и т.д., их существование и сохранение напрямую связано с развитием сельских территорий. 3

Цель изменения законодательства – сохранение неповрежденных эталонных, типичных для разных биомов природных комплексов, – сохранение территорий с наибольшим видовым разнообразием, – охрана степей, как наиболее уязвимой экосистемы, – восстановление степей, – ответственность за соблюдение законодательства. 4

5 отрасли права и для устранения /минимизации угроз степным экосистемам законодательства, нормы которых подлежат пересмотру Земельное законодательство Экологическое законодательство Аграрное законодательство Законодательство об установлении ответственности за правонарушения

Предложения по совершенствованию законодательства в целях сохранения и восстановления степей должны включать: предложения по изменению и дополнению Земельного кодекса РФ, Закона о переводе земель, Закона об обороте земель сх назначения, а также разработку подзаконных актов и совершенствование регионального земельного законодательства предложения по изменению и дополнению Закона об охране окружающей среды, Закона об ООПТ, а также разработку подзаконных актов и совершенствование регионального природоохранного законодательства предложения по изменению и дополнению Закона о развитии сельского хозяйства, целевых программ на федеральном и региональном уровне, а также разработку подзаконных актов и совершенствование регионального аграрного законодательства предложения по внесению изменений в законодательство, устанавливающее ответственность за правонарушения 6

В числе принципов земельного законодательства в ст. 1 Земельного кодекса РФ необходимо предусмотреть: приоритет разумного и бережного отношения к природным и полуприродным экосистемам, расположенным на земельных участках, предназначенных или используемых для ведения сельского хозяйства; приоритет использования ранее предоставленных и ранее вовлеченных в сельскохозяйственное производство земель перед освоением новых участков. 7

Земельный кодекс РФ устанавливает: Ст. 77 ЗК РФ Землями сельскохозяйственн ого назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено ЗК РФ 8

С учетом необходимости сохранения степных экосистем, следует закрепить еще два вида разрешенного использования земель с/х назначения: сохранение биоразнообразия земель сельскохозяйственного назначения, поддержание экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта 9

10 необходимо дополнить п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, в установленном порядке признанные важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта».

Закрепить в земельном законодательстве следующие понятия Малопродуктивные сх угодья – сх угодья, почвы которых характеризуются отрицательными природными естественными свойствами, низким уровнем плодородия и хозяйственное использование которых по целевому назначению является экономически неэффективным. Земли, непригодные для ведения сельского хозяйства - солончаки, солонцы, сильно выщелоченные и смытые земли, каменистые земли и др., а также овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и другие земли, не используемые для сельскохозяйственного производства. 11

учитывая природно-климатические и экономические условия ведения сельского хозяйства, следует: классифицировать такие виды сельскохозяйственных угодий, как пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, путем определения приоритета использования одних угодий по отношению к другим применительно к соответствующему району 12 компетенция органов местного самоуправления (внести изменения в ФЗ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления»)

В развитие статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях реализации мер защиты от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, разработать и закрепить правовое определение «сорных растений» («сорной растительности») 13

14 ст.7 Закона о переводе земель из одной категории в другую, перевод земель сельскохозяйственных угодий (земельных участков их в составе) в другую категорию не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом: в связи с установлением или изменением черты поселений; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Необходимо дополнить п. 2 ст. 7 Федерального закона от года 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, в установленном порядке признанных важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта» 15

Кроме того, необходимо рекомендовать Правительству РФ 16 1.Разработать подзаконные акты об утверждении критериев использования земельного участка не по назначению, а также критериев значительного ухудшения экологической обстановки 2.Отработать и закрепить механизм трансформации неиспользуемых малопродуктивных пашен в пастбища и сенокосы. При разработке указанных критериев необходимо учесть возможность сохранения природных (в частности степных) экосистем на неиспользуемых пастбищных и сенокосных угодьях. В частности, некоторые критерии могут иметь специфические значения для земельных участков, признанных важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта.

Совершенствование экологического законодательства необходимо начать со следующих мер: 1.Создание минимальной правовой базы, включающей нормы, направленные на сохранение степей 2.Юридическое определение понятий, закрепленных в НПА: «экосистема», «биоразнообразие, «степь» и т.д. степь и степные экосистемы рассматривать как ценный экологический компонент окружающей среды, как важный компонент ландшафтного и биологического разнообразия, природного наследия нашей страны. 17

в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" внести изменения, предусмотрев: 18 понятие системы ООПТ, организацию и функционирование именно системы ООПТ в России, создание информационной базы о системе ООПТ, повышение эколого- просветительской деятельности, повышение связей и обмен опытом между ООПТ.

Кроме того, в рамках экологического законодательства, и законодательства об административных правонарушениях необходимо: 19 1.усилить ответственность за нарушение правового режима ООПТ; 2.расширить полномочия государственных инспекторов заповедников по пресечению экологических правонарушений в сфере охраны ООПТ с обеспечением заповедников необходимыми техническими средствами и табельным оружием; 3.разработать и внедрить единую систему сбора, хранения, обработки и использования информации, получаемой в ходе научных исследований в ООПТ.

в Федеральный закон об особо охраняемых территориях, в КоАП РФ: 20 - ввести нормы, устанавливающие понятие, правовой статус частных ООПТ, - предусмотреть положения, уравнивающие частные и государственные ООПТ в правовом режиме и режиме охраны, - определить порядок организации частных ООПТ, - установить ответственность за несоблюдение режима ООПТ арендатором (иным субъектом права, организовавшим ООПТ)

Полагаем целесообразным развитие и таких направлений: Развитие законодательства об охране почв, в частности, принятие ФЗ об охране почв Признание экологически вредной, экономически неоправданной и в целом нежелательной практику планирования повышения лесистости целых регионов и закрепление положений по созданию искусственных лесных насаждений только на основании привязанного к данной локальной территории проекта, для удовлетворения конкретных потребностей 21

Внести в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» следующие изменения: 22 В статье 5: 1) Подпункт третий пункта 2 изложить в редакции: «3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов, а также сохранение природных экосистем, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства»; 2) Пункт 3 дополнить подпунктом шестым в редакции: «6) сохранение и/или поддержание экологических свойств сельских территорий, учет последствий для природных экосистем и в целом для биологического разнообразия сельскохозяйственных угодий и сельских территорий при планировании мер поддержки сельскохозяйственного производства»; 3) Подпункт шестой пункта 4 изложить в редакции: «6) устойчивое развитие сельских территорий, в том числе путем сохранения и/или поддержания экологических свойств сельских территорий».

23 В ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на годы и на период до 2012 года» и в Государственную программу «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на годы» должны быть внесены изменения исключающие ввод в оборот ранее неиспользумой пашни повсеместно без учета ценности данных участков для сохранения биоразнообразия, а также изменение подхода к проведению агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий

Кроме того, необходимо: переориентировать отраслевую целевую программу по развитию мясного скотоводства на увеличение и оптимизацию использования ресурсов естественных кормовых угодий без проведения коренного улучшения пастбищ и сенокосов учитывать особенности природных и восстановленных кормовых угодий, поддерживать сохранение и восстановление их ландшафтной роли и экологических функций на региональном уровне (касается степных регионов) необходимо вести постоянную работу с целью внесения изменений в целевые программы и законы, подзаконные акты, регулирующие развитие скотоводства, повышение плодородия почв и т.д. 24

Необходимо развитие и следующих направлений: Реализация концепции РФ по развитию государственного мониторинга сх земель и формирования информационных ресурсов об этих землях. На основе концепции будет реализовываться и госпрограмма, в которой должна найти отражение и необходимость сохранения в виде пастбищ (сенокосов) тех земель, которые необходимы для поддержания экосистемных функций сх ладшафта. Соответственно требуется и подготовка каталогов и карт в среде ГИС (существующих степных территорий, мозаики степных зон, заброшенных земель, деградированных пастбищ и т.д.) Привлечение постоянного внимания общественности к проблемам сохранения степей, освещение этой деятельности, разработка методических рекомендаций, проведение обучающих семинаров. 25

26 Спасибо за внимание!