1 Системы Мониторинга и оценки (M&О) для улучшения Государственного Управления Презентация для Пленарной конференции PEMPAL Стамбул, 27 февраля 2008 г. Кит Маккей Независимая оценочная группа Всемирный Банк

2 Почему страны хотят систему M&О Для поддержания принятия решений по бюджету, Для поддержания принятия решений по бюджету, напр. Бюджетирование, основанное на показателях (PBB) напр. Бюджетирование, основанное на показателях (PBB) 3 основных типа: прямой, непрямой, репрезентативный 3 основных типа: прямой, непрямой, репрезентативный Для поддержания национального, секторального, и суб-национального планирования Для поддержания национального, секторального, и суб-национального планирования Для создания курса действий и программ Для создания курса действий и программ Для оказания помощи министерствам, учреждениям и суб-национальным правительствам в их управлении Для оказания помощи министерствам, учреждениям и суб-национальным правительствам в их управлении Для усиления подотчетных отношений Для усиления подотчетных отношений

3 Связанное использование информации M&E Определить государственные цели Определить государственные цели Определить цели к исполнению; стандарты по оказанию услуг клиентам Определить цели к исполнению; стандарты по оказанию услуг клиентам Заключать государственные контракты с частным сектором Заключать государственные контракты с частным сектором Выполнять контракты; кадровая оценка Выполнять контракты; кадровая оценка Анти-коррупция; измерение утечки государственных финансов Анти-коррупция; измерение утечки государственных финансов Надзор общественности за государственным исполнением голос Надзор общественности за государственным исполнением голос И т.д. И т.д.

4 Государственные системы M&О: Возможные роли Минфина 1.Управляющий системой M&О 2.Акционер 3.Проводить оценки выбор программ, круга обязанностей 4.Руководить/уполномочить проведение оценки 5.Пользователь информации M&О для прямых, непрямых, репрезентативных бюджетах PBB 6.Спонсор оценки 7.Пассивный не-пользователь 8.КПП

5 PBB Какая польза для Минфина? 1.Переориентирует бюджетный процесс с акцента на $ к приданию значения также результатам результаты, последствия, оказанное влияние от расходов 2.M&О информация обеспечивает новый источник вариантов для перераспределения бюджета 3.(M&О) информация есть сила наоборот, опасность информационной асимметрии, если отраслевые министерства владеют только этой информацией

6 PBB Задачи, которые Минфин должен принять во внимание 1.M&О может дорого стоить кто должен платить? 2.Требует особых навыков/мастерства для управления системой M&О и для проведения или заключения контракта на проведение оценок 3.Планирование бюджета по сравнению с продолжительностью оценок 4.Необходимость бюджетных аналитиков для того, чтобы стать компетентными клиентами информации M&О 5.Может быть трудно переориентировать бюджетных аналитиков от расходования на результаты

7 Что такое M&О? Индикаторы результатов исполнения затраты, процессы, результаты, последствия, оказанное влияние Индикаторы результатов исполнения затраты, процессы, результаты, последствия, оказанное влияние Ясная программная логика/цепь результатов Ясная программная логика/цепь результатов Быстрые оценки Быстрые оценки Тщательные оценки оказанного влияния Тщательные оценки оказанного влияния Анализы рентабельности Анализы рентабельности И т.д. много инструментов, методов, подходов И т.д. много инструментов, методов, подходов Основная дихотомия является между мониторингом (напр. Индикаторы результатов исполнения) и оценкой Основная дихотомия является между мониторингом (напр. Индикаторы результатов исполнения) и оценкой Каждый инструмент M&О имеет силу, стоимость, ограничения Каждый инструмент M&О имеет силу, стоимость, ограничения

8 Образец изучения страны: Чили Система M&О главным образом создана и используется Минфином Система M&О главным образом создана и используется Минфином Ожидаемый анализ рентабельности для инвестиционных программ (начат Министерством планирования в 1975 г.) Ожидаемый анализ рентабельности для инвестиционных программ (начат Министерством планирования в 1975 г.) 1,550 индикаторов результатов исполнения (1994) для всех государственных программ 1,550 индикаторов результатов исполнения (1994) для всех государственных программ Оценки программ (1996): письменные обзоры таблиц : ежегодно, занимает 4-6 месяцев, средняя стоимость = $11,000Оценки программ (1996): письменные обзоры таблиц : ежегодно, занимает 4-6 месяцев, средняя стоимость = $11,000 Тщательные оценки оказанного влияния (2001): 4 ежегодно, занимает

9 Чилийская система M&О Достоинства (i) Информация о результатах исполнения использовалась для определения необходимости оценок Информация о результатах исполнения использовалась для определения необходимости оценок Оценки проводились извне, процесс был полностью прозрачным, и заслуживающим абсолютного доверия Оценки проводились извне, процесс был полностью прозрачным, и заслуживающим абсолютного доверия Обо всех обнаружениях M&О отчитывался перед общественностью и посылал в Конгресс Обо всех обнаружениях M&О отчитывался перед общественностью и посылал в Конгресс Система M&О тесно связана с нуждами бюджетной информации Минфина Система M&О тесно связана с нуждами бюджетной информации Минфина Информация о результатах исполнения использовалась для определения целей министерств – они в значительной степени соответствуют Информация о результатах исполнения использовалась для определения целей министерств – они в значительной степени соответствуют Минфин проводит тщательный мониторинг размеров использования обнаружений оценки Минфин проводит тщательный мониторинг размеров использования обнаружений оценки

10 Чилийская система M&О Достоинства (ii) Высокое использование Минфином обнаружений M& О в бюджетном процессе и для того, чтобы возложить на министерства и агентства усовершенствование руководства Высокое использование Минфином обнаружений M& О в бюджетном процессе и для того, чтобы возложить на министерства и агентства усовершенствование руководства Использование государственных оценок 2000 до 2006 Незначител ьные поправки программ, например, усовершенс твованная информацио нная система Значительны е изменения в процессе управления, например новые критерии определения целей, новые информацио нные системы управления Существенн ый пересмотр дизайна программы или организаци онной структуры Институцио нальное перемещен ие программы Окончани е программ ы ИТОГ 24%38%25%5%8%100%

11 Чилийская система M&О Недостатки Шероховатости в качестве оценок – по причине временных ограничений и ограничений расходов Шероховатости в качестве оценок – по причине временных ограничений и ограничений расходов Возможно Чили недостаточно расходует на проведение оценок: только $750,000 ежегодно по сравнению с общим государственным бюджетом в $20 миллиардов Возможно Чили недостаточно расходует на проведение оценок: только $750,000 ежегодно по сравнению с общим государственным бюджетом в $20 миллиардов Небольшое использование – небольшое владение – отраслевыми министерствами оценок Минфина Небольшое использование – небольшое владение – отраслевыми министерствами оценок Минфина

12 Образец изучения страны: Австралия Содержание: финансовый кризис Содержание: финансовый кризис следовательно много реформ государственного сектора и бюджетных реформ; автономия, данная отраслевым департаментам и агентствам следовательно много реформ государственного сектора и бюджетных реформ; автономия, данная отраслевым департаментам и агентствам Система M&О, управлялась Департаментом Финансов (ДФ) Система M&О, управлялась Департаментом Финансов (ДФ) Обязательность проведения оценок – каждые 3- 5 лет для каждой программы Обязательность проведения оценок – каждые 3- 5 лет для каждой программы Отраслевые департаменты должны были подготовить 3-летние планы для оценок Отраслевые департаменты должны были подготовить 3-летние планы для оценок Широкий диапазон типов оценок быстрые оценки; официальные обзоры; анализ затрат и результатов; оценки эффектов; аудиты результативности и т.д.; Широкий диапазон типов оценок быстрые оценки; официальные обзоры; анализ затрат и результатов; оценки эффектов; аудиты результативности и т.д.;

13 Австралийская система M&О ( ) Достоинства Привлечение аналитиков по бюджету/политике Департамента финансов к планированию оценки и большинству оценок Привлечение аналитиков по бюджету/политике Департамента финансов к планированию оценки и большинству оценок К середине 1990-х, 160 оценок в процессе разработки своевременно в любой момент К середине 1990-х, 160 оценок в процессе разработки своевременно в любой момент Обнаружения оценок едва использовались в бюджетных анализах, при консультациях по проведению политики, а также Кабинетом при принятии решений по бюджету Обнаружения оценок едва использовались в бюджетных анализах, при консультациях по проведению политики, а также Кабинетом при принятии решений по бюджету Высокое использование обнаружений оценок секторальными департаментами и агентствами Высокое использование обнаружений оценок секторальными департаментами и агентствами Оценка была совместной попыткой Департамента финансов и других центральных департаментов, а также секторальных департаментов Оценка была совместной попыткой Департамента финансов и других центральных департаментов, а также секторальных департаментов

14 Австралийская система M&О ( ) Недостатки Неровное качество оценок Неровное качество оценок Недостаточное внимание к обычной информации о результатах исполнения Недостаточное внимание к обычной информации о результатах исполнения Недостаточная поддержка со стороны центра для продвинутого тренинга по оценке Недостаточная поддержка со стороны центра для продвинутого тренинга по оценке Были жалобы по поводу административного обременения департаментов Были жалобы по поводу административного обременения департаментов

15 Второе поколение австралийской системы M&О ( ) Началом было новое консервативное правительство: Значительное сокращение размеров государственной службы Значительное сокращение размеров государственной службы Система политической консультации была почти совершенно расформирована Система политической консультации была почти совершенно расформирована бюрократические правила и центральный надзор в значительной степени был сниженбюрократические правила и центральный надзор в значительной степени был снижен Оценочная стратегия была разоружена: оценка быланерегулируемой Оценочная стратегия была разоружена: оценка быланерегулируемой Схема исполнения – особое ударение на мониторинг исполненияСхема исполнения – особое ударение на мониторинг исполнения

16 Австралийская система M&О( ) Новая система M&О основана на совокупности принципов, ожиданий, некоторых требований Новая система M&О основана на совокупности принципов, ожиданий, некоторых требований Особо выделен отчет об исполнении финансового плана, предоставляемый Парламенту, как ожидаемый, так и фактический Особо выделен отчет об исполнении финансового плана, предоставляемый Парламенту, как ожидаемый, так и фактический Оценка поощрялась но не была обязательной Оценка поощрялась но не была обязательной Департамент финансов был значительно сокращен. Его консультативная роль во время бюджетного процесса и для поддержания бюджетных предположений была значительно снижена. Департамент финансов был значительно сокращен. Его консультативная роль во время бюджетного процесса и для поддержания бюджетных предположений была значительно снижена.

17 Австралийская система M&О( ): Насколько успешна? Национальный аудиторский офис: отчеты департаментов Парламенту неадекватны: низкое качество данных слабые стандарты, системы низкое качество данных слабые стандарты, системы слабое использование целей и сравнительного анализа слабое использование целей и сравнительного анализа много информации о государственной продукции, но мало о результатах много информации о государственной продукции, но мало о результатах недостаток реальных анализов информации о результативности недостаток реальных анализов информации о результативности Парламентские комиссии очень недовольны этой неадекватной информацией Парламентские комиссии очень недовольны этой неадекватной информацией OECD (2002): Изменения системы M&О лишили Министерство финансов информации, необходимой для того, чтобы давать компетентные советы Министру

18 Уроки для стран ЕЦА (i) Уроки этих 2 стран совпадают с опытом других стран 1.Ключевая роль всемогущего чемпиона M&О в идеале ведомый центральным органом, соответствующим министерством, таким как Минифин в идеале ведомый центральным органом, соответствующим министерством, таким как Минифин 2.Как спрос так и предложение нуждаются в тщательном внимании 3.С точки зрения спроса, средства поощрения являются ключом к достижению всестороннего использования в Австралии ушло несколько лет на достижение культурных изменений: необходимое сильное руководство; целенаправленный набор работников/их продвижение; обучение по месту работы; реорганизация штата

19 Уроки для стран ЕЦА (ii) 4.Информация мониторинга (индикаторы) полезна – но важно проводить оценки для того, чтобы понять причины того, почему результаты исполнения хорошие или плохие 5. Информация мониторинга и обнаружения оценки нуждаются в тщательном анализе, для допуска к пользованию требует соответствующих навыков и работников требует соответствующих навыков и работников 6.С точки зрения предложения, (i) многократные предостережения, наличие конкуренции, нескоординированные системы; (ii) обеспечить надежность данных, достоверность

20 Уроки для стран ЕЦА (iii) 7.Роль структурных мероприятий для обеспечения объективности и качества M&О : Кто ответственен за планирование, проведение и использование оценок? Кто ответственен за планирование, проведение и использование оценок? Самооценки или независимые оценки? Самооценки или независимые оценки? Кто финансирует систему? (a) депонированные бюджетные средства?; (b) расходы извлеченные министерствами? Кто финансирует систему? (a) депонированные бюджетные средства?; (b) расходы извлеченные министерствами? связывание информации M&О и информационных систем финансового управления (ИСФУ); программное бюджетирование связывание информации M&О и информационных систем финансового управления (ИСФУ); программное бюджетирование

21 Уроки для стран ЕЦА (iii) 8.Долгие усилия, требующие терпения 9.Ограничения зависимости от законов, постановлений, положений 10.Нет жестких непременных условий, но факторы успеха включают: программное бюджетирование программное бюджетирование надежные ИСФУ надежные ИСФУ надежные информационные системы министерства надежные информационные системы министерства дееспособный и влиятельный Минфин дееспособный и влиятельный Минфин государственные министры и Кабинет, которые поддерживают проведение стратегии, основанной на доказательствах государственные министры и Кабинет, которые поддерживают проведение стратегии, основанной на доказательствах

22 Полезные ресурсные материалы Кит Маккай, Как построить системы M&О для лучшего управления, Всемирный Банк, Кит Маккай, Как построить системы M&О для лучшего управления, Всемирный Банк, Марсела Гузман, Системы контроля управления и бюджетирование, основанное на результатах: Чилийский опыт, Министерство финансов, Чили, based_budgeting.html Марсела Гузман, Системы контроля управления и бюджетирование, основанное на результатах: Чилийский опыт, Министерство финансов, Чили, based_budgeting.html based_budgeting.html based_budgeting.html Кит Маккай, Два поколения оценки результативности и системы управления в Австралии, Всемирный Банк, /$file/ecd_wp_11.pdf Кит Маккай, Два поколения оценки результативности и системы управления в Австралии, Всемирный Банк, /$file/ecd_wp_11.pdf 8/$file/ecd_wp_11.pdf 8/$file/ecd_wp_11.pdf Эрнесто Мэй и др. (eds.), К институционализации систем мониторинга и оценкив Латинской Америке и в Карибском бассейне, Всемирный Банк/Межамериканский банк развития (IADB), ~theSitePK:258554,00.html Эрнесто Мэй и др. (eds.), К институционализации систем мониторинга и оценкив Латинской Америке и в Карибском бассейне, Всемирный Банк/Межамериканский банк развития (IADB), ~theSitePK:258554,00.html ~theSitePK:258554,00.html ~theSitePK:258554,00.html

23 Полезные ресурсные материалы Тереза Керристайн, Информация о результатах исполнения в бюджетном процессе: Результаты вопросника OECD 2005 г.,в OECD Журнале по бюджетированию, (2), стр Тереза Керристайн, Информация о результатах исполнения в бюджетном процессе: Результаты вопросника OECD 2005 г.,в OECD Журнале по бюджетированию, (2), стр OECD, Бюджетирование, ориентированное на результаты исполнения в странах OECD, OECD, OECD, Бюджетирование, ориентированное на результаты исполнения в странах OECD, OECD, Независимая группа оценки, Инструменты, методы и подходы мониторинга и оценки, Всемирный Банк, Независимая группа оценки, Инструменты, методы и подходы мониторинга и оценки, Всемирный Банк, Независимая группа оценки, Влиятельные оценки: Оценки, которые улучшают результаты исполнения и эффекты от программ развития, Всемирный Банк, Независимая группа оценки, Влиятельные оценки: Оценки, которые улучшают результаты исполнения и эффекты от программ развития, Всемирный Банк, Веб-сайт Всемирного Банка по созданию государственных систем M&О: Веб-сайт Всемирного Банка по созданию государственных систем M&О: