Формальные и неформальные институты политических и государственных карьер Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ III Международная социологическая конференция «Продолжая Грушина» Секция 1. «Послепротестная Россия» Москва, 28 февраля 2013 года

Об исследовательском проекте Проект «Рекрутирование политических лидеров муниципального и регионального уровней в современной России: проблемы оптимизации и повышения общественно- политической эффективности» выполнялся членами Российской ассоциации политической науки (РАПН), включая представителей её руководства и исследовательских комитетов. При реализации проекта использовались средства государственной поддержки, выделенные Институтом общественного проектирования в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 02 марта 2011 года 127–рп. В ходе выполнения проекта было проведено 22 экспертных интервью с ведущими российскими учеными в области элитологии и регионалистики, которым автор искренне благодарен за их знания и опыт, вложенные в проведённое исследование. Основные результаты анализа этих интервью в авторской интерпретации, дополненные анализом некоторых научных публикаций по теме, кратко изложены ниже.

Клики и кланы в элите В современной России региональные и местные элиты являются не едиными. Они разделены на клики и кланы. Кланы, т.е. социальные общности близких или дальних родственников, более распространены в элитах республик Северного Кавказа и в национальных республиках в составе России. В других регионах элиты разделяются скорее по кликам, т.е. социальным общностям, объединяемым по неформальным принципам и стремящихся к достижению общих целей, нередко корыстных и неблаговидных, использующих для этого полномочия входящих в них должностных лиц органов власти в собственных целях и интересах. Кликовая и клановая структура региональных и местных элит определяет высокую значимость неформальных связей и отношений в их обновлении, омоложении, в рекрутировании в них новых членов.

Замкнутость элит Российские региональные и муниципальные элиты являются замкнутыми в том смысле, что административные, политические, общественные и иные карьеры замкнуты внутри их сообществ. Очень мало шансов имеет лидер местного уровня подняться в карьере на уровень региональный, а с регионального – на федеральный. В большинстве случаев на должности губернаторов регионов имеют больше шансов получить назначения кандидатуры из других регионов или из федерального центра, чем сделавшие карьеры в своих собственных регионах. Аналогично, мэрами городов, особенно крупных, существенно чаще становятся кандидатуры губернаторов регионов, чем сделавшие карьеры в этих городах.

Элиты не консолидированы Консолидации региональных и местных элит препятствуют существенные различия их интересов, определяемые, в первую очередь, владением и борьбой за владение собственностью, а также за контроль и распределение финансовых средств государственного и муниципальных бюджетов. Формальные институты консолидации – «вертикаль власти» и членство в партии «Единая Россия», а неформальные – членство в группах лояльности и влияния. Но различия интересов представителей разных элитных групп, иногда даже на личностном уровне, этими институтами не преодолеваются. В региональных элитах доминируют эгоистические интересы, можно даже говорить об атомизации этих элит, об отсутствии в большинстве регионов их объединений в крупные влиятельные группировки или кланы. Общие региональные интересы остаются фактически несформулированными, поэтому региональные элиты не могут представлять значимых противников в политической борьбе более влиятельным и сильным федеральным группам влияния, а тем более, федеральному центру.

Подчинение федеральному центру Атомизация региональных элит облегчает их вынужденную консолидацию в поддержку интересов федеральных групп влияния и федерального центра. Ведь если каждый представитель региональной элиты отстаивает собственные интересы, а общие региональные интересы остаются фактически несформулированными, региональные элиты не могут представлять значимых противников в политической борьбе более влиятельным и сильным федеральным группам влияния, а тем более, федеральному центру.

Отсутствие долгосрочных стратегий В силу подчинённого федеральному центру положения у политических лидеров и вообще представителей региональных и местных элит нет никаких долгосрочных стратегий и нет оснований для их построения. И в таких условиях руководители регионов и муниципальных образований, депутаты органов законодательной власти этих уровней и практически все элиты ориентированы на выработку краткосрочных целей и стратегий. А эти стратегии чаще всего направлены на решения личных, семейных или корпоративных проблем в ближайшей перспективе, нередко с использованием не вполне законных и коррупционных методов решений возникающих проблем.

Факторы кадровых назначений Профессионализм и опыт управленческой деятельности являются второстепенными факторами в принятии решений о назначениях на политические должности на обоих уровнях – и региональном, и муниципальном. При назначениях на политические должности скорее востребованы прагматично мыслящие и карьеристы, а также имеющие консервативные ценности, чем представители либеральных ценностей, которые во многих случаях не востребованы совсем. Важнейшими факторами, определяющими кадровые назначения в регионах и муниципальных образованиях, являются личные связи, вхождение кандидатов в те или иные группы влияния, а нередко и коррупция. Партия «Единая Россия» используется, в первую очередь, для формирования личных связей. Личные связи в современной российской ситуации стали самым надёжным и долговременным ресурсом политических карьер. Сначала карьеры носителей личных связей продвигаются вместе с их патронами, а после исчерпания их ресурсов или в результате случайных стечений обстоятельств связи помогают начать собственные карьеры.

Противоречия в «Единой России» В партии «Единая Россия» существуют противоречия между федеральным руководством и региональными отделениями, а также между чиновниками и бизнесменами, являющимися её членами. Объединение групп различных интересов в одну партию – «Единая Россия» – привело лишь к временным компромиссам между этими группами интересов, например, в периоды выборов под воздействием федерального центра. Внутренние противоречия партии «Единая Россия» существенно снижают её влиятельность в регионах, делают существенно зависимой от политики их губернаторов, в частности, в кадровой сфере. Кроме того, все партии, включая и «Единую Россию» имеют очень низкие уровни доверия граждан. Нередко на выборах муниципального уровня – мэров городов и депутатов муниципальных собраний – больших успехов, чем партийные, добиваются независимые кандидаты. Бывшие члены партии «Единая Россия» регистрируются на выборах этого уровня, как независимые

Элиты и граждане Коммуникации элитных социальных групп с широкими социальными группами граждан на всех федеральном, региональном и местном уровнях выстраиваются как односторонние. Элита, фактически, не оценивает, как необходимую для себя, двустороннюю коммуникацию с гражданами. Она коммуницирует с ними для того, чтобы навязать свою позицию, объяснить им происходящие события и собственные решения в выгодном для себя свете. При этом социум пытается влиять на принимаемые политиками и должностными лицами органов власти решения, например, с помощью протестных акций последних месяцев. Но в самом социуме дефицит лидеров, особенно, на местном уровне. А они необходимы для того, чтобы влиять на органы власти с целью изменения ситуации в стране, регионе или местном сообществе.

Неэффективность госуправления Каждый, кто имеет мотивацию войти в региональную или муниципальную элиту, должен успешно решить довольно сложную репутационную проблему. С одной стороны, ему необходимо быть заметным для лиц в органах власти, принимающих кадровые решения. С другой стороны – его активность и успешность не должна вызывать зависть или даже испуг, как иногда бывает, у тех, кто рассматривает его кандидатуру. Поэтому для получения назначения в органы власти не следует быть слишком инициативным и активным, слишком успешным и интеллектуально развитым. Поэтому в современные российские органы власти принимаются те, кто не демонстрирует энергетику на высоком уровне, имеет средний или ниже среднего уровни активности, инициативы и интеллекта. Такие факторы отбора кадров в органы власти следует оценить как негативные, они ведут к системной неэффективности государственного и муниципального управления в стране.

Консерватизм кадров В органах власти более значимой является приверженность консерватизму, чем рыночной экономике, рыночным методам её регулирования, в частности, рыночным методам перераспределения собственности. Консерватизм на политических должностях в российских органах власти означает поддержку сохранения собственности под своим контролем и проведение её приватизации в собственных интересах. На региональном и муниципальном уровнях, в отличие от федерального, ещё осталось много неприватизированных активов, приватизировать которые региональные и местные группы влияния хотели бы в собственных интересах. И такая возможность, например, в связи с реформой ЖКХ им предоставляется. Вполне возможно, что в регионах и местных сообществах будет допущена приватизация в интересах соответствующих групп влияния, как привилегия тем, кто проявляет лояльность федеральному центру. Если это произойдёт, то будет способствовать укреплению как консерватизма в органах власти, так и её «вертикали» с лояльностью всех чиновников федеральному центру.

Консервация социального порядка Российскую элиту интересует консервация сложившегося социального порядка, она не поддерживает никакие его существенные изменения. При этом в современные российские элиты разными способами включаются граждане более высокого уровня способностей, личностных качеств и компетенций, чем в среднем. Но такая элита собирается и по принципам обеспечения собственного успеха и не склонна действовать в интересах социума. Наибольших успехов в политических карьерах достигают, как правило, те, кто руководствуются личной выгодой и повышением своего социального статуса всеми возможными способами, нередко связанными с нарушениями норм морали, законов, использованием коррупции. В таких условиях модернизация страны и повышение эффективности государственного и муниципального управления представляются проблематичными.

Принадлежность к системе назначений В сложившейся системе кадровых назначений руководителей органов власти каждый из них надеется на сохранение своей должности или получения новой после отставки. Должностей на всех не хватает, бывают назначения с понижением, с федерального на региональный уровень, например. Но членам этой системы приходится и такие назначения принимать, чтобы не выпасть из системы. Для сохранения членства в этой системе назначений требуется только лояльность федеральной власти и наличие личных связей. Профессионализм малозначим. Эти качества участников системы назначений руководителей органов власти определяют их заинтересованность в консервации сложившегося социального порядка.

Обновление кадров и их качество Повышению качества кадров в политике и государственном управлении современной России, безусловно, способствовало бы постоянно проходящее обновление федеральной, региональной и местных элит. Это обновление должно проводиться по демократическому принципу, на основе конкуренции символических капиталов и профессиональных компетенций соискателей тех или иных должностей, а не по распространённому в нынешней ситуации принципу лояльности начальству при минимуме инициативности и креативности. Преодолению сложившегося положения может способствовать рекрутирование кадров в органы власти из гражданского общества, некоммерческих и общественных организаций, который пока оценивается органами власти как несистемный, а потому опасный для рекрутирования кадров. Но эксперты не видят возможности существенных изменений качества российских региональных и местных элит в ближайшей перспективе, в частности, потому, что эти рекомендации не соответствуют реальным интересам российских элит.

Негативный тренд В современной российской ситуации вопрос отбора, обучения и расстановки кадров стал ключевым для обеспечения эффективности системы государственного и муниципального управления. Но современная социальная среда в органах власти всех уровней подчиняет себе всех назначенных в них граждан, даже социально активных и амбициозных. Они очень быстро начинают поддерживать этос службы в органах власти. Низкая востребованность профессионализма в решениях реальных проблем приводит к управлению регионами и муниципальными образования, в составы их законодательных органов власти кадры, слабо разбирающиеся в конкретных проблемах регионов и местных сообществ, не имеющих мотивации и не знающие способы реальных решений этих проблем. Поэтому многие такие проблемы в постсоветский период не решаются в течение десятилетий, нарастает отчуждение граждан от руководителей регионов и муниципальных образований, других политиков и высокопоставленных должностных лиц. И эта ситуация сохранится в ближайшем будущем.

Благодарю за внимание! Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ Тел./факс: (495) , , Тел.: (495) , и http: