Государственная служба 1.Определение государственной службы 2.«Идеальный тип» бюрократии М.Вебера 3.Дисфункции бюрократии 4.Альтернативные теории бюрократии 5.Влияние бюрократии на принятие управленческих решений 6.Трансакционные издержки в бюрократической организации 7.Эффективность деятельности бюрократических организаций (модель В.Нисканена) 8.Этика государственной службы

Определение государственной службы Государственная служба заключается в реализации государственными служащими властных полномочий от имени государства. В основу государственной службы положены следующие принципы: -равный доступ граждан к государственной службе - подконтрольность государственных служащих и органов государственного управления - ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей - экономическая, правовая и социальная защищенность государственных служащих и другие.

Государственные служащие -выборные политики (в основном формируют представительную ветвь власти) - кадровые служащие (администраторы или чиновники). Бюрократом (или чиновником, или администратором) называется карьерный государственный служащий, который достиг своего положения путем поэтапного продвижения в организационной иерархии. Бюрократия – совокупность государственных институтов, иерархически субординированных и использующих преимущественно административные методы управления.

«Идеальный тип» бюрократии М. Вебера Бюрократия - синоним профессионализма в сфере государственного управления и воплощение легального типа власти (по М.Веберу). «Идеальные» характеристики бюрократии: независимая от конкретных личностей структура органов власти; иерархия должностей, предполагающая карьеру на основе специализации; свободный наем сотрудников согласно определенным критериям и правилам; наличие денежного вознаграждения, отказ от доходов из других источников; разделение труда и определение сферы компетенции каждого чиновника; определенные, фиксированные, известные всем и не подлежащие субъективному толкованию правила деятельности (процедуры); соблюдение дисциплины и обязательность контроля

Степень эффективности деятельности бюрократии определяется заданными извне целями и доступными ей средствами. Достижение целей организации обеспечивается установлением и соблюдением процедур. Главная идея Вебера: при установлении легального типа власти в сфере государственного управления происходит переход от личностных отношений к безличностным. Как сочетается «идеальный тип» бюрократии с реальностью? Вебер считал: не «бюрократия эффективна», а «бюрократия способна на эффективность». При соблюдении сформулированных принципов и со временем бюрократия становится эффективней, но это не значит, что она эффективна в принципе. Тем не менее, «идеальный тип» бюрократии– отнюдь не бесполезная конструкция. В настоящее время эта модель широко используется как инструмент анализа или как цель при реорганизации государственной службы.

Дисфункции бюрократии Бюрократия может иметь и «неидеальные» характеристики. Бюрократические действия вызывают смещение целей и средств их достижения. Хотя изначально бюрократия была средством достижения социальных целей, однако в силу инертности организации интересы бюрократии (или даже цели отдельных служащих) вытесняют общественные интересы.(Р. Мертон ) Строгий и постоянный надзор над сотрудниками бюрократических организаций отнюдь не способствует созданию располагающей к ответственной работе обстановки. Напротив, постоянно контролируемый чиновник практически автоматически снимает с себя ответственность за принимаемые им решения. Более того, многие чиновники находят тотальный контроль оскорбительным.(Э. Голднер (ему принадлежит высказывание: «администрирование – это либо бюрократизм, либо дилетантство») )

Альтернативные теории бюрократии К. Маркс, сомневаясь в необходимости существования государства, считал бюрократию явлением безусловно негативным. Типичным для бюрократии, по его мнению, является подмена государственных интересов частными, предвзятость и произвол при принятии решений, и так далее. Школа «человеческих отношений»: в любой иерархии есть неформальная структура, и работник должен «войти» в организацию. Именно неформальную структуру авторы этой школы называют решающим фактором для достижения целей организации. Утверждается, что основные характеристики бюрократии Вебера, противоречат требованиям индивида к способу функционирования в организации и порождают конфликт между требованиями формальной структуры и потребностями человека в самоутверждении.

По мнению исследователей, которые интерпретируют слово «бюрократия» уничижительно, косность является главным свойством бюрократии. Окостенение может выражаться в различных формах: более формализованные правила, смещение приоритетов деятельности с достижения целей на сохранение размеров и автономности ведомства, боязнь нововведений и акцент на рутину и администрирование. Теория «бюрократия как хаос» (Коэн): механизм принятия решений представляется как мусорная корзина, наполненная проблемами и вариантами действий, а решением является некий продукт – смесь из содержимого корзины, характеристики которого зависят от «ярлыков» различных составляющих, состава корзины в текущий момент, возможных сочетаний компонентов, скорости наполнения и опорожнения корзины.

Влияние бюрократии на принятие политических решений Бюрократия может влиять на принятие политических решений: - при подготовке решения чиновники, будучи специалистами, консультируют политиков. И при этом могут устанавливать приоритет своих интересов и навязывать свое мнение (вернее, интересы и мнение лобби, с которым они связаны). - асимметрия информации, анонимность принимаемых решений, готовность правительства реагировать на групповые (корпоративные) интересы, заботы об общественном мнении (пропаганда, заказные научные исследования с целью поддержания положительного имиджа) Для современной бюрократии типично проникновение в сферу политической власти. В сохранении мифа о том, что можно разделить государственное управление на политику и управление, заинтересованы и политики, и чиновники, и исследователи: - Чиновники получают возможность корректировать социально-экономическую политику, не принимая при этом никакой ответственности. - Политики в свою очередь получают возможность поручать аппарату не афишируемые для широкой публики задания. -Ученым этот миф позволяет проводить исследования в рамках очень удобной теоретической конструкции

Трансакционные издержки в бюрократической организации Создание государственного ведомства требуется в двух случаях: - услуги, предоставление которых нельзя перепоручить частному сектору - специфика производства услуги усложняет взаимодействие между правительством и поставщиками услуг. При создании ведомства, с точки зрения политиков, главная задача – смоделировать структуру организации, стимулирующую деятельность чиновников по реализации функций государства. Чиновники при этом стремятся к достижению не только общественных, но и собственных целей. С точки зрения теории организации, в данной ситуации в ведомстве могут возникать трансакционные издержки, вызванные наличием асимметрии информации и оппортунистического поведения, а также издержки доступа и издержки контроля.

Две формы асимметрии информации внутри ведомства. Во-первых, возможен сговор между самими государственными служащими с тем, чтобы ложно или неполно информировать главу ведомства. Такое поведение, безусловно, неэффективно и неэтично, однако не всегда является нарушением закона. Асимметрия информации может приносить выгоды подразделению, но для организации в целом создает издержки. Во-вторых, может иметь место сговор между руководителем ведомства и его подчиненными с целью дезинформировать представительную власть или общественность (или более мягкий вариант – воздержаться от комментариев). Такое поведение может быть оправдано в таких ситуациях, как, например, подготовка к проведению девальвации (когда неожиданность есть важный фактор успеха) или наличие потенциальной опасности для жизни населения (когда массовая паника может усугубить ситуацию).

Оппортунистическое поведение сотрудников негативно отражается на продуктивности работы ведомства. В бюрократической организации, как правило, предельная производительность труда каждого чиновника не измерима. В этой ситуации сотрудник, зная свой действительный вклад в общий результат, предпочитает скрывать эту информацию от других. Решение этой проблемы состоит в создании механизма принуждения и контроля. Однако контроль в организации не может быть эффективным, если определение предельной производительности каждого работника дорого и сложно. Суть издержек доступа для бюрократической организации становится очевидной, если рассматривать иерархическую структуру с точки зрения модели «принципал-агент». Согласно теории, чиновник не должен стремиться к достижению своих частных целей, его цели совпадают с целями организации. Если это не так, то появляются дополнительные издержки – издержки «доступа». Например, требование предоставить дополнительные документы при оказании услуг, неудобное расписание работы организации или вымогательство являются для гражданина издержками доступа.

Издержки контроля можно разделить на -прямые (они связаны с созданием и содержанием системы контроля) -трансакционные (искажение процедуры со стороны контролера с целью облегчить контроль, затрудняющее исполнение непосредственных обязанностей чиновников и не позволяющее реализовать цели ведомства, поведение персонала, ориентированное на контроль, восприятие чиновниками постоянного контроля как выражения недоверия).

По сравнению с частным сектором в общественном секторе сокращение трансакционных издержек затрудняется из-за наличия, по меньшей мере, двух дополнительных проблем: во-первых, забота об эффективности работы ведомства не есть первоочередная задача ни для политиков, ни для чиновников. Эффективность предложения государственных услуг не связана прямо с доходами, должностью, статусом политиков, задающих цели работы ведомств. Неэффективность работы организаций общественного сектора может в долгосрочном аспекте привести действующего политика к поражению на выборах. Но связи с различными группами интересов резко повышают возможность переизбрания – больше, чем ужесточение контроля над эффективностью предоставления государственных услуг. во-вторых, в общественном секторе возможности руководителя организации по моделированию стимулирующей структуры ведомства ограничены.