Основные принципы и идеи Концепции экологической промышленной политики. Экологическая реформа – основные направления Максименко Ю.Л. – заместитель Председателя Комитета РСПП по экологической, промышленной и технологической безопасности, Компания «Базовый элемент» г. Норильск, сентябрь, 2012 год

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ ЭКОЛОГИИ АНАЛИЗ ПОКАЗАЛ: В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ ЭКОЛОГИИ ДЕЙСТВУЕТ БОЛЕЕ 1000 НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (НПА): ОТ ЗАКОНОВ ДО САНИТАРНЫХ НОРМ И ПРАВИЛ (ПДК) ИСПОЛЬЗУЕТСЯ ОКОЛО 400 ПОНЯТИЙ, ИЗ КОТОРЫХ: ТОЛЬКО ОКОЛО 60 ОПРЕДЕЛЕНЫ КОРРЕКТНО ОКОЛО 140 ОПРЕДЕЛЕНЫ С ЛОГИЧЕСКИМИ ОШИБКАМИ БОЛЕЕ 200 ПОНЯТИЙ НЕ ИМЕЮТ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВООБЩЕ (НЕ ЗНАЕМ О ЧЕМ ГОВОРИМ) В ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАКОПЛЕНО ОКОЛО 200 ПРОБЛЕМ, НЕ РЕШИВ КОТОРЫЕ ДАЛЬШЕ ДВИГАТЬСЯ И УЛУЧШАТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НЕВОЗМОЖНО 2

Реестр НПА в сфере промэкологии 3

РЕЗУЛЬТАТ ПО МНЕНИЮ ПРОМЫШЛЕННОСТИ СЛОЖИЛАСЬ НЕПРИЕМЛЕМАЯ СИТУАЦИЯ В ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОТСУТСТВУЕТ ЯСНАЯ И ПРОЗРАЧНАЯ СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ТРЕБОВАНИЙ КОНТРОЛЬНЫЕ И РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ ПРЕДЕЛЬНО ЗАПУТАНЫ ДУБЛИРУЮЩИЕ ФУНКЦИИ ПРИРОДООХРАННЫХ ОРГАНОВ ВЕДУТ К СОЗДАНИЮ, КАК ЛЕГАЛЬНЫХ, ТАК И ПРЕСТУПНЫХ СХЕМ «КАПИТАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ» ОТСУТСТВУЮТ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛЬНОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОТСУТСТВУЮТ ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ПРЕДПРИЯТИЙ В СУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ БОЛЬШИНСТВО ПРИРОДООХРАННЫХ ИСКОВ ПРОМПРЕДПРИЯТИЙ СУДАМИ НЕ ПРИНИМАЮТСЯ К РАССМОТРЕНИЮ ИЗ-ЗА ПРОТИВОРЕЧИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ИЛИ ЗАВЕДОМО ОБРЕЧЕНЫ НА ПРОВАЛ 4

1. Появление множества субъектов хозяйственной деятельности 5 В СССР государство единственный собственник средств производства единственный субъект производственной деятельности В СССР государство ставит цели в области охраны окружающей среды представляет интересы населения принимает решение о допустимом воздействии на природу 2. Появление субъект-субъектных отношений Экологические отношения – это отношения граждан и юридических лиц по поводу использования природы и природопользования: отношения между субъектами права: субъект-субъектные отношения (ССО). отношения субъектов и объектов права – регулирование и прямое воздействие: субъект-объектные отношения (СОО). 3. Институциализация субъект-субъектных отношений Историческая ситуация перехода к рыночной экономике определила приоритеты (очередность) и формы институциализации и нормативного обеспечения конституционных прав Экономические отношения в России по образцам и моделям развитых западных рыночных институтов Расширявшиеся экономические отношения «встраивались» в нормативные рамки институтов В РОССИИ ТРЕБУЕТСЯ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ БАЛАНСА МЕЖДУ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ, ЭКОЛОГИЧЕСКИМИ И СОЦИАЛЬНЫМИ ИНТЕРЕСАМИ НЕГАТИВНЫЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ СУБЪЕКТ-СУБЪЕКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ДОЛЖНЫ ОЦЕНИВАТЬСЯ ЧЕРЕЗ ПОНЯТИЕ УЩЕРБА Глубинные причины сложившейся системы в области промэкологии

ЗАКОНОПРОЕКТ О ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМ НОРМИРОВАНИИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ТНОС) Не решает ни одной из заявленных проблем Наследует негативные принципы действующей системы природоохранного законодательства Не позволяет развивать новые эффективные механизмы регулирования в сфере промышленной экологии Создает дополнительные условия для роста административных барьеров для промпредприятий, тормозит развитие территорий Не соответствует требованиям и процедурам рекомендаций ОЭСР 6

НУЖНА ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ РЕФОРМА РЕФОРМА ДОЛЖНА ОБЕСПЕЧИТЬ: (1) ФОРМИРОВАНИЕ ЗАНОВО ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ (2) ФОРМИРОВАНИЕ В ЭТИХ ОТНОШЕНИЯХ ПОЗИЦИЙ: ГОСУДАРСТВА ПРОМЫШЛЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ (3) КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПЕРЕСМОТР И ПОЛНУЮ ПЕРЕРАБОТКУ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ПОНЯТИЙ (4) РАЗРАБОТКУ И ЗАПУСК МЕХАНИЗМОВ ДОСТИЖЕНИЯ БАЛАНСА СОЦИАЛЬНЫХ, ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ПРАВООТНОШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ (государства, бизнеса, населения) 7

Сохранение роли государства 8 В экологии можно выделить четыре случая, в которых должно быть обязательно сохранено государственное администрирование: (1)при возможности нанесения вреда неопределенному кругу лиц; (2)в случае, когда потенциальный вред наступает через опосредованные цепочки процессов в окружающей среде; (3)в случае, когда потенциальный вред необнаружим и неустраним простыми методами; (4)в случае, когда потенциальный вред может проявиться в значительной временной отдаленности.

Гражданско-правовые принципы регулирования экологических отношений Важной частью предлагаемой экологической реформы является переход на гражданско-правовые принципы регулирования экологических отношений (там, где это допустимо и целесообразно). Это позволит: пользоваться готовыми гражданско-правовыми институтами, такими как аренда, страхование и т.п., которые, в том числе теми, которые позволяют разделить риски бизнеса и государства; субъективизироваться населению и бизнесу, что, в конечном итоге, позволит достичь баланса экономики, экологии и социальной сферы; эффективно реализовывать такие экологические функции как экологически обеспеченное планирование (в т.ч. планирование развития территорий), декларирование и другие, что, в свою очередь, позволит решить проблемы, связанные с развитием бизнеса, с использованием экологических платежей, с экологическим нормированием и другими; определить понятие экологического ущерба и эффективно решать вопросы его определения, доказуемости и возмещения 9

Цели экологической реформы 10 Главная цель экологической реформы: создание сферы экологических отношений в России как новой сферы гражданско-правовых отношений и системы их регулирования Главная цель регулирования: достижение баланса экологических, экономических, социальных интересов субъектов экологических отношений, или, коротко, экологического баланса: переход от административно-командной системы к гражданско- правовым институтам переход от разрешительного принципа к согласительно-акцептуарному принципу Кодификация экологического законодательства; экологическая промышленная политика – часть Экологического кодекса

Основные направления экологической реформы 11

Как изменятся отношения (до и после реформы) 12 УПРОЩЕННЫЕ (СУБЪЕТ-ОБЪЕКТНЫЕ) ОТНОШЕНИЯЭКОЛОГИЧЕСКИЕ (СУБЪЕКТ-СУБЪЕКТНЫЕ) ОТНОШЕНИЯ Граждане и юридические лица не являются субъектами экологических отношений. Нет институциализированных возможностей быть такими субъектами Граждане и юридические лица обладают возможностями быть субъектами экологических отношений В отсутствие предмета экологического регулирования – экологических отношений – государство регулирует побочные результаты производственной деятельности предприятий Государство регулирует экологические отношения хозяйствующих субъектов, государства, населения с целью достижения баланса интересов субъектов экологических отношений Платежи определяются исходя от неких моделей "вреда природному объекту", или "экономического стимулирования / принуждения предприятий" и до "наполнения бюджета" Все виды платежей и иных компенсаций определяются как производные от меры возмещения ущерба хозяйствующего субъекта (в частности, промпредприятия), населению или другому хозяйствующему субъекту Ущерб определяется как (неделегированное!) полномочие, платежи и штрафы не возмещают конкретный ущерб, а пополняют казну Экологическая политика направлена на создание такой ситуации, в которой субъекты способны определить взаимный ущерб и свести его к уровню приемлемого ущерба, в том числе для «будущих поколений». Нецелевое использованиеЦелевое использование экологических платежей, в том числе на осуществление мер по компенсационным мероприятиям промпредприятий, на внедрение наилучших технологий

ОЦЕНКА ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЭФФЕКТА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ (всего инвестиций промпредприятий за 2011 год около 4 трлн.рублей, из них 10% сдерживается экологическими административными барьерами) Источник эффектаОжидаемый результат млрд. руб./год 1. Снижение процедурных барьеров (создание механизма для согласования, экспертиз экологической документации по типу одного окна) в 10 раз Рост инвестиций в основной капитал предприятий (50% от 400 млрд.рублей / год) Снижение финансовых барьеров (взяток – до 100 млрд.руб./год) Реинвестирование высвобожденных средств в производство Снижение финансовых барьеров (стоимость разработки природоохранной документации - томов ПДВ, НДС, ПНООЛР и т.д. – 50 млрд.руб./год) Реинвестирование высвобожденных средств в производство50 4. Снижение временных барьеров (срок рассмотрения экологической документации – 1,0-1,5 года) на 10% в пятилетнем цикле Сокращение сроков рассмотрения документации в 2 раза, что повысит эффективность инвестиций на 10% за счет сокращения инвестцикла 40 Итого для промпредприятий:около 400 Налоговые отчисленияРост на 15% (400 млрд.руб./год х 0,15)60 Сокращение природоохранных органовСокращение численности на 20-25%20 Итого для бюджета:80