Оценка проектов и принятие решений в области государственных инвестиций Гленн П.Дженкинс Королевский Университет, Канада Восточный Средиземноморский Университет, Кипр 29 февраля 2008 г.

Содержание презентации I. Международный опыт в области подготовки государственных инвестиций МАЛАЙЗИЯ начала в 1971 г. КАНАДА начала в 1974 г. II. Пример: Применение комплексной оценки проектов

2 I- Международный опыт в области подготовки государственных инвестиций

3 Составляющие сильной государственной инвестиционной программы Стратегическое направление политики Координация между центральными и отраслевыми министерствами Отбор и утверждение инвестиций Мониторинг реализации и оценка результатов политики

4 Инвестиционное планирование: Малайзия «Мозговым центром» системы является Отдел экономического планирования в Департаменте Премьер-министра Тесная координация политики, осуществляемая отделом экономического планирования с отраслевыми министерствами Федеральные министерства и правительства штатов отвечают за проведение оценки проектов в соответствии с методологией, определяемой Отделом экономического планирования Система предусматривает тщательный мониторинг проектов, проводимый Отделом реализации и координации в Департаменте Премьер-министра Акцент на результаты – тщательный мониторинг реализации плюс упор на эффективность инвестиций в целях достижения высоких целей экономического роста.

5 Аппарат по планированию развития в Малайзии Кабинет министров Национальный совет по планированию (NPC) Национальный комитет по планированию развития (NDPC) Отдел экономического планирования (EPU) Межведомственная группа по планированию (IAPG) Национальный совет по реализации Отдел по реализации и координации Федеральные министерства и ведомства Правительство штата Проект Политика Проект Общие рамки Циркуляры Предложения Секретариат

6 Усиление аналитических навыков: Малайзия После 4 лет работы все сотрудники Административного управления проходят годичное обучение в Национальном институте государственного управления, INTAN. С 1971 по 1990-е гг. программа обучения включала 8-недельный курс по планированию и оценке проектов и такой же курс по управлению проектами. Упор на предварительную оценку инвестиций был ослаблен в 1990-х гг. вследствие того, что в Малайзии стали чрезмерно полагаться на стратегическое планирование – результатом стали плохие проекты. В Малайзии осознали эту слабость. В 2008 г. Правительство заключило контракт на обучение 100 сотрудников центрального и местных отделов экономического планирования в области комплексной оценки инвестиций и управления проектами.

7 Инвестиционное планирование: Канада Годовой бюджет является центральным инструментом для поддержания фискальной дисциплины и направлений политики правительства. Направление политики определяется Комитетом Правительства по приоритетам и программам (Премьер-Министр, Министр финансов и Президент Совета Казначейства) Бюджетные ассигнования выделяются отраслевым министерствам Министерством финансов, отбор фактических проектов осуществляется самим отраслевым министерством. Все основные инвестиции подлежат оценке отраслевым министерством и утверждению Совместным комитетом Секретариата Совета Казначейства и Министерства финансов. В каждом министерстве имеется свой отдел по оценке. Проводится как предварительная, так и последующая оценка. Мониторинг реализации осуществляется отраслевыми министерствами, а финансовый мониторинг проводится Секретариатом Совета Казначейства при наличии сильного Офиса Генерального аудитора.

8 Инвестиционное планирование: Канада Секретариат Совета Казначейства издает руководство по оценке инвестиций. Сейчас имеются отраслевые руководства по оценке практически всех видов проектов и программ. Например, Руководство по проведению анализа эффективности затрат: нормативные предложения (выпущено в октябре 2007 г.)

9 Руководство по проведению анализа эффективности затрат: нормы ШАГ 1 Определение проблем, рисков и исходной ситуации 1.1 Приростное воздействие 1.2 Подготовка базового сценария (без реализации проекта) ШАГ 2 Установление целей ШАГ 3 Подготовка альтернативных вариантов

10 Руководство по проведению анализа эффективности затрат : нормы ШАГ 4 Оценка выгод и затрат всех альтернативных вариантов 4.1Определение существенного воздействия 4.2Оценка выгод 4.3Оценка затрат 4.4Критерии 4.5Анализ экономической эффективности 4.6Воздействие на заинтересованные стороны 4.7Ставки дисконтирования 4.7.1Рациональные подходы к ставке дисконтирования 4.7.2Ставка дисконтирования для Канады 4.7.3Общегодовые затраты и выгоды ШАГ 5 Подготовка учетной таблицы 5.1Анализ эффективности затрат 5.2Анализ заинтересованных сторон

11 Усиление аналитических навыков : Канада Программы высшего образования в Канаде в области экономики и государственного управления предлагают один или более курсов по оценке инвестиций Руководства Совета Казначейства обеспечивают хороший комплекс инструментов обучения для тех, кто хочет заниматься оценкой проектов. Для проведения оценки государственных инвестиций часто привлекаются частные консультанты. Консультанты имеют хорошие стимулы для того, чтобы соблюдать правила, устанавливаемые Советом Казначейства. Кроме того, конкуренция заставляет частный сектор улучшать качество проводимого анализа.

12 Стратегическое направление Политика Координация Реализация МАЛАЙЗИЯ Кабинет министров Минфин, МЭР Нацбанк NPC NPDC Отдел экон. план-я Отраслевые мин-ва Правительства штатов ЧИЛИ Кабинет министров Министерство планирования Отбор проектов КАНАДА Комитет по политике и программам Отбор проектов Минфин Совет Казначей ства Жесткие руководства и фин. лимиты Фин. лимиты Бюджетный комитет Руководства Кабинет министров Отраслевые министерства Отраслевые министерства Отбор проектов

13 Выводы из международного опыта Существует большое разнообразие государственных институциональных структур, но для достижения успешности государственным служащим необходимо иметь стимулы для проведения качественной оценки проектных предложений. В Малайзии присутствует опасение, что если проект сложно реализовать, то это плохой проект. Министерства не хотят, чтобы их «поймал» ICU и чтобы были наказаны их менеджеры проектов. В этой системе слишком большой упор делается на способность реализовать проект, при этом необязательно, чтобы он обеспечивал хорошие выгоды.

14 Выводы из международного опыта В Канаде решения в государственном секторе принимаются весьма децентрализовано. Основная санкция, которая может быть предпринята в отношении министерства, которое плохо подготовило и оценило проект, это задержка в утверждении таких инвестиций Советом Казначейства и Министерством финансов. В Канаде чиновники опасаются, что в случае неуспеха проекта Офис Генерального аудитора предаст это широкой огласке. Офис Генерального аудитора имеет в своем штате и привлекает в качестве консультантов наиболее профессиональных экономистов и экспертов в области оценки проектов. Они постоянно проводят послепроектную оценку проектов. Офис Генерального аудитора пользуется большим уважением. Правительства проигрывали на выборах вследствие выявления Офисом Генерального аудитора доказательств напрасного расходования средств в качестве государственных инвестиций. Государственные служащие могут быть отстранены или понижены в должности, если в отчете аудитора будет указано, что они были некомпетентны в своей работе.

15 Выводы из международного опыта Необходимым условием для реализации системы оценки государственных инвестиций является наличие основного состава из надлежащим образом подготовленных аналитиков, которые, как минимум, смогут соответствующим образом контролировать работу частных консультантов. Процесс реформирования должен быть начат с усиления базы навыков государственных служащих. Обычно система оценки инвестиций может быть реализована только тогда, когда лица, определяющие политику, видят выгоды от применения современных методик оценки инвестиций. Обычно сложно реализовать новые системы без обучения персонала для проведения работы.

16 II- Пример: Применение комплексной оценки проектов

17 Основные факты: Городской системой водоснабжения и канализации (MWSS) юг Манилы был определен как регион, который больше всего нуждается в улучшении доступа к питьевой трубопроводной воде на Филиппинах. Цель проекта заключалась в обеспечении 85% домохозяйств региона достаточным объемом более качественной питьевой воды, при этом улучшая ситуацию в отношении состояния здоровья населения, обуславливаемой неадекватным обеспечением чистой водой и санитарно-гигиеническими условиями в регионе. Азиатский банк развития и другие финансовые институты профинансировали порядка 63% первоначальных инвестиций, в то время как MWSS покрыл остальную часть капитальных затрат. Капиталовложения должны были быть закончены к 2004 г. Проект рассчитан на 30 лет службы. Пример: Проект по распределению воды на юге Манил

18 Проект по распределению воды на юге Манилы Ожидаемые результаты проекта: Общая оцениваемая стоимость: 1 369,5 млн. песо. Результаты финансового анализа: минимально отрицательная ЧПС в размере -77,76 млн. песо с применением реальной ставки дисконтирования в размере 9%. Результаты экономического анализа: положительная экономическая ЧПС в размере 2117,87 млн. песо с применением реальной ставки дисконтирования в размере 10,3%. Безубыточная цена расширения составила примерно 5.2 песо/м 3. Проект потенциально является экономически привлекательным, но финансово слабым. Риск неуспеха снижен за исключением возможности плохих финансовых результатов. Фактический результат: Проект не смог оказать услуги, которые он обещал, вследствие неадекватности финансового операционного дохода.

19 ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ВЫГОДА ФИНАНСОВАЯ ВЫГОДА ВЛИЯНИЕ НА НАЛОГИ ЧИСТЫЕ ВЫГОДЫ ДЛЯ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЧИСТЫЕ ТРУДОВЫЕ ВЫГОДЫ = + + ЭКОНОМИЧЕСК АЯ ВЫГОДА Финансовая выгода Влияние на налоги Чистые выгоды для потребителей Чистые трудовые выгоды = +

20 Дистрибутивный анализ чистых выгод Согласование между экономическим/финансовым и дистрибутивным анализом: Ставки дисконтирования Финансовый9% Экономический10.3% Экон. ЧПС при 10.3%= Фин. ЧПС при 10.30% +ЧПС вн. при 10.30% 2,117.87= , =2, Распределение общих чистых выгод: Потенциально большие выгоды для бедных. Правительст во Неплатящие пользовате ли Платящие пользовате ли Инженерны е услуги Поставщ ики воды ЧПС вн. при 10.3% ,

21 КРИТЕРИИ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ПО ПРОЕКТАМ: 1. Финансовая ЧПС 2. Финансовая ВНР 3. Годовые коэффициенты обслуживания долга 4. Коэффициенты обслуживания долга 5. Экономическая ЧПС 6. Экономическая ВНР 7. Приведенная стоимость воздействия на заинтересованные стороны 8. Вероятность неприемлемого результата для каждого из указанных выше индикаторов (моделирование рисков) Видение собственника проекта Видение банкира Видение страны Дистрибутивный анализ Анализ рисков

22 Структура анализа Рис. 1:

23 Рис. 2 : Экономический анализ Шаг 1: Параметры национальной экономики : a. Экономическая стоимость капитала b. Валютная премия (предоставлено другим исследованием для Водного проекта в Маниле) + Шаг 2: Коэффициенты экономического пересчета для: a. Экономической стоимости воды (Табл. 12) b. Ресурсов проекта, в том числе Капиталовложений Эксплуатационных расходов Труда Оборотного капитала c. Сводная таблица коэффициентов пересчета (Табл. 13a-13b) Отчет об экономических издержках и выгодах (Табл. 14) (Применяются к отчету о реальном движении кассовой наличности)

24 Рис. 3: Дистрибутивный анализ A. Экономический поток чистых ресурсов (Табл. 14) B. Финансовый поток чистых ресурсов (Табл. 8) C. Чистый ресурсный поток внешних факторов (Табл. 15) D. Дистрибуция внешних факторов (приведенная стоимость) (Табл. 16) E. Согласование экономического и финансового анализа: (Табл. 17) - (Минус) (Доходность)

25 Рис. 4: Анализ рисков A. Анализ чувствительности (Табл. 18, 19) B. Переменные рисков (Табл. 20) C. Результаты (Табл. 21, Рис. 1 и 2)