1 Канадские подходы к принятию политических решений Презентация Дэвида Элдера Российско-канадская программа «Содействие реформированию государственного управления в РФ» апрель 2007

2 Обзор Изучение политического вопроса предшествует (и предопределяет) решение о разработке законопроекта : –Формулирование политической проблемы –Исследование и анализ проблемы, включающие консультации с гражданами и их вовлечение в процесс –Предложение министра по решению политической проблемы –Одобрение политики Кабинетом: коллективное решение правительства –Подготовка инструкций по составлению проекта законодательного акта

3 Общий подход Соответствие проекта законодательного акта предъявляемым к нему требованиям зависит от качества анализа и формулирования политического вопроса Процесс выработки политики в тех областях, где правительство Канады рассматривает возможность предпринять определенные меры, проходит в рамках институционального и процедурного контекста, предусматривающих конкретные роли для –Министерства, выступающего с законодательной инициативой –Центральных ведомств, прежде всего, Секретариата Кабинета (Бюро Тайного Совета), Минфина и Совета Казначейства –Минюста и составителей проектов законодательных актов

4 Выработка политики – Необходимость вовлечения граждан Процесс выработки политики позволяет проведение широких консультаций с гражданами: –Политика консультаций с гражданами должна сопровождаться их практическим вовлечением в процесс –Преимущества: –участие граждан в процессе позволяет выработать более совершенную политику

5 Выработка политики: важность нахождения соответствующего инструмента её реализации Одной из основных задач при выработке политики является определение инструмента её реализации –Является ли принятие нового закона наилучшим способом повлиять на или изменить поведение граждан? –Можно ли добиться цели другими путями: Через принятие регулирующих документов или добровольных кодексов, налогообложение, предоставление субсидий, предоставление информации (паблисити, реклама), заключение контрактов, работу в партнерствах? - Как с помощью этих «инструментов» достигаются изменения в поведении, ситуациях, услугах

6 Одобрение политики и переход к законодательной инициативе Требуется одобрение Кабинетом законодательной инициативы Министра – (представляется Кабинету в форме Меморандума) Меморандум подается во всех случаях, когда требуется одобрение Кабинетом политических инициатив, касающихся: –Новых программ и услуг правительства –Новых налогов –Других правительственных программ и услуг –Принятия нового законодательства или поправок к действующим законам

7 Роль Кабинета Кабинет: политический форум Премьер-министра, обеспечивающий единство правительства Министры несут коллективную ответственность за политику правительства перед Парламентом Заседания Кабинета проводятся в закрытом режиме для того, чтобы обсуждение вопросов могло быть полным и откровенным, а также для сохранения солидарной позиции Кабинета после того, как решение принято Решение Кабинета означает, что предложение министра (обычно, в форме меморандума для Кабинета) становится частью правительственной политики

Меморандум для Кабинета – предложение министра Министр подает в Кабинет меморандум, чтобы заручиться поддержкой коллег в отношении предлагаемых им действий. Меморандум является –Общей отправной базой для всех членов Кабинета при изучении вопроса и выработке решения – коллективная ответственность –Инструментом принятия правительственных решений –Основой документа, относящегося к категории «Документированное решение» –Средством для подготовки инструкций по составлению проекта законодательного акта Меморандум обычно готовится министром, выдвигающим законодательную инициативу

9 Меморандум для Кабинета – Рекомендации министра - Элементы Вопрос Рекомендации Соображения Риски и стратегии решения Результаты и подотчетность Финансы, Активы, Люди Возможные последствия План организации информационной поддержки

10 Меморандум для Кабинета: в фокусе внимания - проблема Важность определения сути проблемы и понимания, почему требуется принятие мер властями: –Отчего возникла проблема? –Как она соотносится со стратегическим курсом правительства? –Каковы основные аргументы в пользу продолжения поиска решения –Каким могут быть отрицательные последствия продолжения ИЛИ прекращения поиска решения? –Имеются ли правовые риски, включая риски, связанные с Конституцией и Хартией?

11 Меморандум для Кабинета: в фокусе внимания - анализ В ходе анализа учитываются следующие факторы: -горизонтальное влияние и воздействие на другие аспекты федеральной политики -принцип неприкосновенности частной жизни -официальные языки -интересы провинций, территорий или регионов -гендерный аспект -последствия для частного и добровольного секторов -последствия для устойчивого развития окружающей среды -международные последствия -последствия для управляемости и оказания госуслуг -финансовые последствия -отчетность по результатам: планы оценок и аудитов -связи с общественностью

Меморандум для Кабинета: в фокусе внимания - граждане Правительство считает своим долгом привлекать граждан к разработке политики, программ и услуг (включая законодательство и регулирование), влияющих на их Меморандум суммирует общественное мнение и опасения населения относительно данного вопроса Меморандум содержит информацию относительно –Основных лиц или групп, на которых скажется решение –Основных заинтересованных сторон, с которыми проведены консультации –Механизмов консультаций –Результатов проведенных и планов будущих консультаций –Других вопросов, касающихся подаваемых предложений (гендерного анализа, участия различных этнических групп, официальных языков) В Меморандуме изложен план информирования населения об изменениях в политике

Меморандум для Кабинета: в фокусе внимания - инструменты Меморандум предлагает курс действий –Определяет роли и ответственность министров за реализацию –Указывает какие инструменты политик должны применяться Меморандум рассматривает возможности применения всех инструментов: –Информации –Наращивания потенциала –Экономических инструментов, включая налоги, сборы и государственные расходы –Правил, включая законодательство и регулирование –Организационные структуры Меморандум ставит в центр внимания достижение желаемого результата (а не применение того или иного инструмента –законодательства или регулирования) Соблюдается принцип: прибегать к законодательным мерам только в случаях, когда это абсолютно оправдано –Министр, инициирующий законодательство, обязан показать, что этот принцип соблюден и что никаких других путей эффективного достижения целей политики, кроме законодательного, нет.

Меморандум для Кабинета: в фокусе внимания – инструкции по составлению законопроекта Если министр считает, что принятие закона будет наиболее эффективным шагом, в меморандум включаются инструкции по составлению законопроекта: –Дается база для составления законопроекта и получение согласия на направление его в Парламент –Определяются содержание и границы законопроекта Инструкции по подготовке законопроекта: –Являются ключевым инструментом, с помощью которого Кабинет контролирует законодательный процесс путем детального изложения изложения точки зрения Кабинета на то, каким образом политика должна быть отражена в законодательстве –Дают возможность министерству-инициатору детально продумать свои предложения –Дают возможность другим министерствам понять, каким образом новое законодательство скажется на них –Задают направление работе непосредственных разработчиков законопроекта –Служат для оценки того, насколько законопроект соответствует тому, что поручил сделать Кабинет и дают возможность определить требуются ли дополнительные санкции в отношении конкретных положений

Меморандум для Кабинета: роль министров Министры отвечают за: –Реализацию политики правительства –Руководство государственной службой в вопросах выработки политики и оказания государственных услуг –Доведение информации о разработанных правительством программ до населения Министры контролируют подготовку предложений по политике –Государственные служащие проводят анализ, исследования и консультации –Государственные служащие министерства-инициатора проводят консультации с другими министерствами –Государственные служащие готовят Меморандум После завершения процесса консультаций Министр представляет Кабинету предложения по политическим вопросам в форме Меморандума

16 Порядок прохождения вопроса через Кабинет БТС/АПМ/Минфин/ССК Закрытое совещание Комитет Кабинета Кабинет Закрытое совещание Министр Министерство Закон Нормативно-правовой акт Распоряжение Генерал- губернатора Реализация программы Анонсирование Действия Другие министерства и ведомства Действия Совет Казначейства Комитет по операциям

17 Структура комитетов Кабинета январь 2007 Операции Совет Казначейства Социальные вопросы Окруж-я среда и энергет-еская безопасность Приоритеты и планирование Внешняя политика, нац-я безопасность Кабинет Председательствует Премьер-министр Эконом-ие вопросы

18 Бюро Тайного Совета: Секретариат Кабинета Отслеживает инициативы министерств Гарантирует проведение необходимых консультаций между министерствами Реализует изменения в политике – обеспечивает качество меморандумов Готовит заседания Кабинета и Комитетов: –Повестки дня –Резюме для председателя –Протоколы –Решения комитетов –Информация

19 Бюро Тайного Совета Возглавляется Секретарем Тайного Совета, являющимся одновременно Секретарем Кабинета –В качестве Заместителя Премьер-министра отвечает за подготовку рекомендаций и кадры –В качестве Секретаря Кабинета оказывает поддержку всех министровs вместе и каждого в отдельности –В качестве главы государственной службы докладывает о состоянии дел в этой области

20 Премьер-министр в своей работе опирается на поддержку Канцелярии Премьер-министра –Личные помощники, лица, занимающиеся выработкой политики Бюро Тайного Совета –Поддержка государственной службы по вопросам политики м оперативным вопросам Канцелярия премьер-министра является партийной, политически ориентированной структурой, но при этом всегда учитывает вопросы практической работы правительства. Бюро Тайного Совета представляет собой структуру непартийную,ведущую практическую работу, но при этом всегда учитывающую политическую ситуацию. Гордон Робертсон, бывший Секретарь Тайного Совета

21 Как организовано Бюро Тайного Совета Секретарь Тайного Совета и Секретарь Кабинета в своей работе опирается на: Заместителя Секретаря (Планирование и консультации) – отвечает за определение приоритетов и обеспечение работы Кабинета Заместителя Секретаря (Практическая работа правительства) – обеспечивает работу Комитетов Кабинета: Оперативного, Внутренних дел – и связь с министерствами Заместителя Секретаря ( Структуры и механизмы государственного управления) – ведет вопросы работы министерств и ведомств, демократических реформ и работы с Парламентом Заместителя Секретаря (Назначения на высшие государственные должности и Специальные проекты) - отвечает за связь с Канцелярией Премьер-министра по вопросам назначений на высшие посты и оказывает поддержку Секретарю в работе над специальными проектами Советник по вопросам внешней политики и Заместитель Секретаря (Внешняя политика и оборона) – поддерживает Премьер-министра в работе над международными вопросами и Комитеты Кабинета: Канада-США и Международной политики Заместитель Секретаря/Координатор по вопросам безопасности и разведки: оказывает поддержку Премьер-министру и Комитету Кабинета по общественной безопасности и чрезвычайным ситуациям Заместитель министра (по межправительственным делам) – курирует вопросы взаимодействия центра с регионами Советник по правовым вопросам Секретаря Тайного Совета

Бюро Тайного Совета-общие принципы организации Компактная организация с небольшим числом уровней подчинения, созданная для оперативного принятия решений – сравнительно небольшое министерство: –300 сотрудников в секретариатах по выработке политики –130 сотрудников в Управлении по межправительственным вопросам –250 в административных отделах Координирует, а не дублирует работу министерств – не играет роли «мозгового центра» Подвергать политику критическому анализу (не выступать с инициативами) Сотрудники являются государственными служащими Проводит ротацию кадров, что обеспечивает доступ к большому объему знаний и опыта – никаких «гуру» по основным вопросам политики

23 Другие центральные ведомства Секретариат Совета Казначейства – Поддерживает работу Совета Казначейства (Комитет Кабинета) – Контролирует эффективность использования средств Министерство финансов –Задает фискальные параметры –Управляет консолидированным фондом доходов Вместе с Бюро Тайного Совета обеспечивает управление фискальными и программными аспектами решаемых проблем

24 Минюст и законодательство Минюст: в соответствии с определенной законом ролью выступает как юрисконсульт правительства Советники по правовым вопросам, работающие в других министерствах, помогают должностным лицам, отвечающим за выработку политики –Разъясняют суть законодательного процесса и его требования –Обеспечивают правильность составления инструкций по подготовке законопроектов Минюст ведет и контролирует процесс подготовки проектов законодательных актов –Гарантирует, что подготовленные проекты соответствуют основным задачам, поставленным Кабинетом, и требованиям законодательства Минюст проводит анализ и контроль за взаимодействием составителей инструкций и разработчиков политики, составителей проектов законодательных актов и советников по правовым вопросам, работающим при министерствах