Презентация Программно-целевой метод бюджетирования в Армении: опыт годов При сопровождении проекта Департамента иностранного развития DFID Марк Ворледж и Сурен Погосян Февраль 2009

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Лучший опыт программно-целевого метода бюджетирования Фокусировка на связь стратегии и бюджетирования – ясность в способствовании государственных затрат достижению социальных и экономических целей государства (результатам) –Уточнение «интервенций», которые государство выбирает для достижения целей своей стратегии –Уточнение затрат государства на данные интервенции Фокусировка на выполнение программ – наилучше понимается при использовании подхода бюджетирования, ориентированного на результат –Уточнение услуг, предоставляемых государственными агентствами за полученные ими бюджетные средства –Отчетность по затраченным бюджетным средствам – уточнение результативности программ, ожидаемой по предоставлению услуг (финансовая/нефинансовая) Интегрированный бюджетный цикл – программное бюджетирование формирует основу всех аспектов бюджетного цикла

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Ресурсы Результаты Мероприятия РегулятивныеУслугиТрансферты Подход в программном методе бюджетирования – ключевые концепции Капитальныерасходы

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Информация по программному бюджетированию подается как «дополнительная информация» - не полностью интегрируется в бюджетную систему как основу бюджетной классификации и ассигнований Присутствует недостаток четкости в вопросе результативности/ производительности и взаимосвязи между результатами, продуктами (услуги) и ресурсами: –Несостоятельность использования подхода бюджетирования, ориентированного на результат – программное бюджетирование может провалиться, если делаются попытки связать бюджетные ассигнования с конечным результатом напрямую –Несостоятельность разработки необходимых механизмов формулирования бюджета для цели программного бюджетирования – недостаток в связи целей государственного стратегического планирования с бюджетом, четкого определения государственных интервенций для достижения результатов, и уточнения стоимости политики –Несостоятельность отчетности – применение программного бюджетирования не поддерживает основную цель бюджета как механизма для контроля за управлением финансами – бюджетные классификации должны быть связаны с результатами (предоставляемыми услугами), а аггрегированный результат – с объектом контроля финансового менеджмента Опыт программного бюджетирования не удается, если…..

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Не вносится в отчетность по выполнению программ –Несостоятельность правильно связать циклы спецификации выполнения программы и отчетности ИЛИ –Недостаток интегрированной финансовой и нефинансовой отчетности Программное бюджетирование не используется как основа всего бюджетного цикла – недостаток интеграции механизмов ex ante и ex post –Формулирование бюджета – формулирование стратегии и спецификаций выполнения программ должны стать неотъемлемой частью планирования/ бюджетирования процесса –Мониторинг выполнения программ и внутренний и внешний аудиты выполнения программ должны завершать бюджетный цикл/систему –Системы отчетности и финансового менеджмента должны охватывать как бюджетные и управленческие результаты, так и данные по использованным ресурсам Не включается в реформы в институциональных и управленческих системах в Государственных бюджетных агентствах (ГБА) –Недостаток культуры ориентации на выполнение программ –Продолжающаяся фокусировка на данные по ресурсам при управлении организацией Опыт программного бюджетирования не удается, если…..

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Основные приоритеты подхода к реформированию программного бюджетирования в Армении Две составляющие реформирования: 1) кратко-среднесрочный и 2) средне - долгосрочный Первая – Усовершенствование бюджетного цикла –Переопределение бюджетных программ – фокусировка на «мероприятия» как основу для назначения средств –Спецификация программ –Отчетность об осуществлении работ – комплексная: финансовая и нефинансовая Вторая – Связь с другими реформами в управлении государственными финансами –Исполнение бюджета –Внутренний и внешний аудит –Переключение на управленческие системы Фокусировка на результативность и производительность Культура исполнения программ Интегрированный цикла управления в ГБА (SBAs)

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Временная шкала реформы программного бюджетирования в Армении Фаза разработки методологии (2005/6) Пилотная фаза –2006Группа 1 ГБА (4) –2007Группа 2 ГБА (4 + 10) –2008Группа 3 ГБА ( ) Фаза внедрения/имплементации –2008 Формальное принятие концепции –2009 Переходной период – Ежегодный бюджет нового формата

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Бюджетный цикл и Реформы Стратегическое планирование Бюджетное планирование Принятие ежегодного закона о бюджете Исполнение бюджета Отчетность и аудит Мониторинг

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Стратегическое планирование PRSP – стратегия сокращения бедности Среднесрочная программа расходов (ССПР/MTEF) –Реформы начаты в 2000 –Реформы стали установленной практикой в 2003 –В данный момент реформы адаптируются и подгоняются к бюджетной системе (реформы ССПР 2 го поколения)

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Бюджетное планирование За последние годы в сфере планирования бюджета были сделаны следующие шаги: Реструктуризация программ Государственными бюджетными агентствами (ГБА) Спецификация и использование нефинансовых индикаторов при обсуждении бюджета Разработка новой бюджетной документации: Новый формат документации предоставляет информацию: –Описание секторной политики –Аналитическая информация (поддержка процесса принятия решения) –Информация по эффективности программы –Основание для финансового контроля

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Принятие бюджета Процесс принятия бюджета был усилен введением и институционализацией среднесрочного планирования расходов, что обеспечивает: –Усовершенствованную информацию о фискальных и секторных стратегиях (улучшенное описание секторных стратегий и ожидаемых результатов) –Улучшенные временные рамки обеспечения Парламента стратегической и программной информацией (за 4-5 месяцев до принятия ежегодного закона о бюджете) Ежегодная бюджетная документация была усовершенствована: –Программная классификация в законе стала независимой классификацией –Разработаны и приняты правительством для целей мониторинга показатели/индикаторы выполнения программ

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Выполнение бюджета Процессы и системы выполнения бюджета были пересмотрены еще в программе реформирования управления государственными финансами с целью повышения фискальной дисциплины и контроля за выделенными средствами. На данный момент ключевыми достижениями усовершенствования системы выполнения бюджета являются: Полноценно функционирующая централизованная Казначейская система к концу 1990-ых Введение системы государственных закупок Внедрение и развитие института государственных некоммерческих организаций

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Мониторинг бюджета В данный момент Армения находится в процессе усовершенствования нефинансовых систем мониторинга. В дополнение к традиционной системе квартальной финансовой отчетности, позволяющей Министерству финансов отслеживать финансовое выполнение, … … в текущее время вводятся и внедряются нефинансовые мониторинговые системы выполнения программ. Эти новые мониторинговые системы: –Используются как ГБА, так и Министерством финансов; –Позволяют отслеживать прогресс внедрения программ во временных рамках их выполнения; и –Поддерживают планирование последующего бюджета.

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Отчетность и аудит Помимо нового квартального нефинансового мониторинга, процесс отчетности ежегодного выполнения был усовершенствован включением в программы ГБА аналитической информации о нефинансовом выполнении. Характеристиками таких новых отчетов являются: Связь выполнения программ с запланированной политикой (а также более динамичная картина выполнения бюджетных программ во времени) Сдвиг фокусировки с исключительно финансовой информации к информации по эффективности и производительности имплементации программ Формат, удобный максимальному числу получателей – соответственно и политики используют эти отчеты более свободно и широко Реформы по аудиту все еще находятся в процессе пересмотра. Данные реформы критически важны для обеспечения удачной полной имплементации программного бюджетирования сквозь весь бюджетный цикл, таким образом аудит остается вынужденной необходимостью продления реформ.

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Задержка во внедрении рискованна... Может снизиться политическая поддержка Может начать затухать желание ГБА продолжать реформы Первыми пилотными агентствами длительное время должны будут использоваться двойные бюджетные принципы и подходы

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February … но слишком быстрое внедрение еще более рискованно Трудности в разработке секторных стратегий : функция формирования секторных стратегий также должна работать на поддержку реформ программного бюджетирования – иначе программная информация представляемая в бюджетной документации не будет поддержана соответствующими мероприятиями разработки стратегии Нехватка ориентированных на результат управленческих систем в ГБА замедляет принятие новых бюджетных принципов Недостаточные возможности ГБА в процессах планирования- разработки-имплементации-мониторинга-оценки влияния секторных стратегий вызывает риски, связанные с достижением ожидаемых результатов по программам => Перед полной имплементацией программного бюджетирования адекватное внимание должно уделяться повышению квалификации персонала В результате – риск провала и репутация реформ

Presentation to PEM-PAL BCOP meeting - February Ключевые сильные стороны процесса, наблюдаемые в Армении Законодательство, не препятствующее внедрению программного бюджетирования (хотя проведению реформ способствовало бы отражение в законодательстве адекватной необходимости в реформах) Поступательный прогресс реформ (с адаптацией на местном уровне) был ключевым в обеспечении текущих достижений – перед применением предложенной модели были переняты лучшие практики бюджетирования Сильное руководство реформами со стороны Правительства и Министерства финансов как организации, ответственной за достижение ожидаемых от реформ целей Институциональный подход Министерства финансов к развитию возможностей очень важен в вопросах разработки возможностей: для поддержки реформ Правительство создало Обучающий центр Министерства финансов, который широко используется для обучения государственных служащих принципам и методологии программно- целевого метода бюджетирования Все инициативы и процессы интегрированы в существующие бюджетные процессы (как технически, так и законодательно), таким образом реформы неотделимы от ежедневной работы ГБА и Министерства финансов