Задачи, которые ставит оказание доступных и качественных общественных услуг – Часть II Хашми Бахлул Специалист по местному развитию Региональный центр, Братислава Семинар по развитию на муниципальном уровне в Центральной Азии Ашхабат, 8-10 октября 2008

Альтернативные роли правительства (1) Единственный поставщик и контролёр Совместная поставка Покупатель услуг Содействие и урегулиро- вание Больше автономии Меньше прямого контроля Больше подотчётности Больше эффективности Меньше автономии Больше прямого контроля Меньше подотчётности Меньше эффективности Факторы успеха: Ясность целей/ стандартов Ясность в распределении ролей Наличие ресурсов Управленческие навыки поставщика Доступность информации о качестве работы Механизмы подотчётности

Устойчивая система оказания общественных услуг Главные заинтересованные стороны - Политики центрального уровня - Политики муниципального уровня - Клиенты - Бедные клиенты Поставщик услуг - Собственники - Топ менеджеры - Передовые менеджеры 1. Πостановка целей и передача полномочий 2. Обеспечение ресурсами 3. Поставка услуг 4. Отчётность 5. Наблюдение за проведением в жизнь

Государство как единственный поставщик и контролёр (1) Государство как единственный поставщик и контролёр (1) Типична для систем с центральным контролем => неясная подотчётность управленияТипична для систем с центральным контролем => неясная подотчётность управления Тренд на коммерциализацию и корпоратизацию оказания общественных услугТренд на коммерциализацию и корпоратизацию оказания общественных услуг Структура корпоративного управления отличается от разработчиков политического курса (иногда компания)Структура корпоративного управления отличается от разработчиков политического курса (иногда компания) Члены наблюдательного совета не связаны с политическим руководствомЧлены наблюдательного совета не связаны с политическим руководством Необходимо функционирование на коммерческой основе, или хотя бы полное покрытие расходов => что также подходит для последующей приватизацииНеобходимо функционирование на коммерческой основе, или хотя бы полное покрытие расходов => что также подходит для последующей приватизации

Модель совместного оказания услуг: государственное – частное партнёрство Партнёрство между поставщиком и частными компаниями для оказания общественных услуг Выгоды: Дополнительный капитал (дополнительное финансирование) Лучшее руководство (экспертиза частных партнёров) Добавочная ценность (больше, лучшие или новые услуги) Лучшее рассеивание рисков Является альтернативой полной приватизации Часто может представлять дополнительные трудности, требует значительных навыков и опыта рыночной экономики

Закупка услуг: аутсорсинг (передача функций частным компаниям) Закупка услуг: аутсорсинг (передача функций частным компаниям) Оказание общественных услуг передаётся политиками по контракту частной компании Предоставление лицензии (франчайзинг), когда капитальные инвестиции осуществляются государством (например, железная дорога, водоснабжение) Концессионный договор, когда капитальные инвестиции осуществляются частными компаниями (например, автомагистраль) Конкурсные торги (тендер) необходимы, но часто у правительства не хватает потенциала и навыков для проведения такого процесса и переговоров по контрактам (коррупция) Предоставление де-факто статуса монополии для оказания услуг => только при наличии хорошо обговоренных контрактов/ тщательно продуманных законодательных мер

Закупка услуг: аутсорсинг (передача функций НПО) Закупка услуг: аутсорсинг (передача функций НПО) НПО присуща внутренняя мотивация служить бедным Они более легко приспосабливаются к местной специфике и достигают контакта с бедными слоями населения Альтруистические мотивы НПО позволяют более легко контролировать их деятельность Вовлечение НПО подходит в очень специфических областях, но может быть нежелательным/ ненадёжным при масштабных начинаниях

Обычная прогрессия реформ сектора общественных услуг Государственный сектор производство товаров и оказание услуг Коммерциали- зация транзакций, изменения в финансовой и бухгалтерской системе Корпоратиза- ция учереждений государственного сектора независимыми правовыми мерами Приватизация поставляющей компании (-ий) & несколько поставщиков Больше автономии Меньше прямого контроля Больше подотчётности Меньше автономии Больше прямого контроля Меньше подотчётности

Децентрализация и оказание общественных услуг (1) Децентрализация и оказание общественных услуг (1) По теории, децентрализация должна привести к улучшенному и более дешёвому оказанию общественных услуг:По теории, децентрализация должна привести к улучшенному и более дешёвому оказанию общественных услуг: Географическая близость даёт возможность оказывать именно те услуги, которые нужны и желаемы гражданами (подотчётность) Географическая близость даёт возможность оказывать именно те услуги, которые нужны и желаемы гражданами (подотчётность) Децентрализация должна привести к уменьшению коррупции и Децентрализация должна привести к уменьшению коррупции и Более эффективному местному управлению услугами Более эффективному местному управлению услугами

Децентрализация и оказание общественных услуг (2) Децентрализация и оказание общественных услуг (2) На практике, результаты неоднозначны:На практике, результаты неоднозначны: Низкое качество планирования/ осуществления децентрализации Низкое качество планирования/ осуществления децентрализации Передача полномочий происходит без передачи дополнительных ресурсов («финансовая разгрузка») Передача полномочий происходит без передачи дополнительных ресурсов («финансовая разгрузка») Нечёткое разделение полномочий Нечёткое разделение полномочий Ограниченный местный потенциал Ограниченный местный потенциал Недостаточные механизмы подотчётности гражданам Недостаточные механизмы подотчётности гражданам Поглощение («захват») государственных ресурсов местной элитой (неориентированность на бедных) Поглощение («захват») государственных ресурсов местной элитой (неориентированность на бедных) Децентрализация бессмысленна, если с ней не происходит увеличения подотчётности!Децентрализация бессмысленна, если с ней не происходит увеличения подотчётности!

Не существует единой модели или решения! Не существует единой модели или решения! На практике: смешение центрально- и местно- оказываемых услуг, вовлечение поставщиков из разных секторов (государственные, частные, НПО, PPPs)На практике: смешение центрально- и местно- оказываемых услуг, вовлечение поставщиков из разных секторов (государственные, частные, НПО, PPPs) Аутсорсинг – не панацея!Аутсорсинг – не панацея! Существуют примеры успешного центрального оказания государственных услуг (Куба)Существуют примеры успешного центрального оказания государственных услуг (Куба) Для применения контрактной культуры (контрактуализма) и управления, ориентированного на результат, в системе государственного управления страны должна быть хотя бы минимальная дисциплина (степень формализма)Для применения контрактной культуры (контрактуализма) и управления, ориентированного на результат, в системе государственного управления страны должна быть хотя бы минимальная дисциплина (степень формализма)

Кубинская модель здравоохранения Чёткие предписания/ инструкции для поставщиков Чёткое руководство посредством государственных консультативных групп Стандарты, технические процедуры и правовые меры Мотивация персонала Медицинское образование особо подчёркивает альтруизм врачебной практики Два-три года практики за границей Высокий престиж и чувство гордости Мониторинг и оценка Интегрированная государственная статистика здравоохранения Регулярное инспектирование учереждений Ежегодное оценивание и внеплановые ревизии учереждений Граждане могут выражать недовольство на поставщиков посредством механизмов здравоохранения или через политические каналы (местные представители Ассамблеи Народной Власти)

Главные составляющие курса реформ (1) Главные составляющие курса реформ (1) Всеобъемлющие реформы государственного управленияВсеобъемлющие реформы государственного управления Уменьшение неформальности в государственном управлении – более крепкий механизм ГУ является более прочной базой для реформы сектора услуг Уменьшение неформальности в государственном управлении – более крепкий механизм ГУ является более прочной базой для реформы сектора услуг Основные области: бюджетирование, менеджмент государственных расходов, ориентированность на результат, государственная гражданская служба Основные области: бюджетирование, менеджмент государственных расходов, ориентированность на результат, государственная гражданская служба Секторальная политика реформСекторальная политика реформ Сущность реформ зависит от специфики сектора и услуги, а также от возможностей государства и рынка Сущность реформ зависит от специфики сектора и услуги, а также от возможностей государства и рынка Требуются глубокие секторные аналитические исследования для формулировки политического курса Требуются глубокие секторные аналитические исследования для формулировки политического курса

Главные составляющие курса реформ (2) Отделение политической функции от функций поставщика и регулирующего органа (долгая дорога к подотчётности)Отделение политической функции от функций поставщика и регулирующего органа (долгая дорога к подотчётности) Развитие чёткой подотчётности и систем контроля Развитие чёткой подотчётности и систем контроля Разработчик политического курса должен быть на страже отношений между поставщиком и регулирующим органом Разработчик политического курса должен быть на страже отношений между поставщиком и регулирующим органом Качественное урегулирование предполагает наличие стандартов услуг и тщательного наблюдения за качеством оказания общественных услуг (а не только соответствия процедурным рамкам) Качественное урегулирование предполагает наличие стандартов услуг и тщательного наблюдения за качеством оказания общественных услуг (а не только соответствия процедурным рамкам) Развитие потенциала разработчиков политического курса, регулирующих органов и поставщиков Развитие потенциала разработчиков политического курса, регулирующих органов и поставщиков

Главные составляющие курса реформ (3) Укрепление потенциала разработчиков политического курсаУкрепление потенциала разработчиков политического курса Разработка стандартов Разработка стандартов Формулировка целей для улучшения общественных услуг Формулировка целей для улучшения общественных услуг Цепочки причин и последствий: затраты, продукт, результат Цепочки причин и последствий: затраты, продукт, результат Распределение ролей и способность контролировать поставщика Распределение ролей и способность контролировать поставщика Интерпретация поставленных целей в договорённости/ контракты с поставщиками (индикаторы исполнения), включая системы стимулов (и взысканий) Интерпретация поставленных целей в договорённости/ контракты с поставщиками (индикаторы исполнения), включая системы стимулов (и взысканий) Системы для отслеживания выполнения (включая сбор и анализ информации, контроль поставщиков, выслушивать «голос» клиентов) – ГПС для грузовиков, собирающих мусор (Болгария) Системы для отслеживания выполнения (включая сбор и анализ информации, контроль поставщиков, выслушивать «голос» клиентов) – ГПС для грузовиков, собирающих мусор (Болгария) Связь между ресурсами, показателями деятельности и/ или коммерциализацией Связь между ресурсами, показателями деятельности и/ или коммерциализацией

Главные составляющие курса реформ (4) Укрепление потенциала регулирующего органаУкрепление потенциала регулирующего органа Разработка качественных и точно определённых нормативно- правовых норм (надо избегать возможности действовать по своему усмотрению) Разработка качественных и точно определённых нормативно- правовых норм (надо избегать возможности действовать по своему усмотрению) Точно определённые нормативные акты => более эффективное наблюдение за их проведением в жизнь (меньше коррупции) Точно определённые нормативные акты => более эффективное наблюдение за их проведением в жизнь (меньше коррупции) Эффективный мониторинг качества общественных услуг Эффективный мониторинг качества общественных услуг Применение принудительных мер в случае несоответствия Применение принудительных мер в случае несоответствия Укрепление потенциала поставщикаУкрепление потенциала поставщика Мотивация (стимулы и взыскания) Мотивация (стимулы и взыскания) Управленческие навыки (системы, процессы, процедуры) Управленческие навыки (системы, процессы, процедуры) Ориентированность на результат и клиента (а не на процесс) Ориентированность на результат и клиента (а не на процесс) Системы для отслеживания уровня удовлетворённости клиентов Системы для отслеживания уровня удовлетворённости клиентов

Главные составляющие курса реформ (5) Главные составляющие курса реформ (5) Передача власти клиенту (короткая дорога к подотчётности)Передача власти клиенту (короткая дорога к подотчётности) Создание рыночных механизмов и механизмов участия для дисциплины поставщиков Создание рыночных механизмов и механизмов участия для дисциплины поставщиков Укрепление потенциала клиента Укрепление потенциала клиента

Главные составляющие курса реформ (6) Главные составляющие курса реформ (6) Рыночные механизмы и механизмы участияРыночные механизмы и механизмы участия Контракты с самоконтролирующимися поставщиками (НПО, основанные на религии) Контракты с самоконтролирующимися поставщиками (НПО, основанные на религии) Оставить выбор клиентам так, чтобы они могли «голосовать своими ногами» (система ваучеров) Оставить выбор клиентам так, чтобы они могли «голосовать своими ногами» (система ваучеров) Создать конкуренцию (гранты школам в зависимости от количества учеников) Создать конкуренцию (гранты школам в зависимости от количества учеников) Создать механизмы участия для мониторинга и дисциплины поставщиков (вовлечение родительских комитетов в школах) Создать механизмы участия для мониторинга и дисциплины поставщиков (вовлечение родительских комитетов в школах) У клиентов должен быть стимул для мониторинга и дисциплины поставщиков (помощь в оплате медицинских услуг) У клиентов должен быть стимул для мониторинга и дисциплины поставщиков (помощь в оплате медицинских услуг)

Главные составляющие курса реформ (7) Потенциал клиента (голос)Потенциал клиента (голос) Увеличение осведомлённости граждан и предоставление возможностей для обращения её в действие посредством НПО/ гражданских объединений Увеличение осведомлённости граждан и предоставление возможностей для обращения её в действие посредством НПО/ гражданских объединений Пропаганда НПО/ ГО, установление контактов между ними, построение коалиций Пропаганда НПО/ ГО, установление контактов между ними, построение коалиций Возможности НПО/ГО для проведения исследований и анализа Возможности НПО/ГО для проведения исследований и анализа Независимые и компетентные СМИ Независимые и компетентные СМИ

Стратегический инкриментализм Стратегический инкриментализм Необходимость в политических обязательствах/ чемпионах реформНеобходимость в политических обязательствах/ чемпионах реформ Информация является катализатором общественных действий => центральная роль СМИИнформация является катализатором общественных действий => центральная роль СМИ Выбор порядка проведения реформ должен быть произведён особенно тщательно, чтобы создать прочную основу для будущих реформВыбор порядка проведения реформ должен быть произведён особенно тщательно, чтобы создать прочную основу для будущих реформ Всегда существуют альтернативы => надо выбрать правильную для данного времени, места и обстоятельствВсегда существуют альтернативы => надо выбрать правильную для данного времени, места и обстоятельств Различие между «лёгкими» краткосрочными и среднесрочными мерамиРазличие между «лёгкими» краткосрочными и среднесрочными мерами Систематическая оценка политикиСистематическая оценка политики

Инструменты для оценки оказания общественных услуг Методика оценки потенциала, ПРООН (адаптирована Братиславским региональным центром для оценки оказания общественных услуг)Методика оценки потенциала, ПРООН (адаптирована Братиславским региональным центром для оценки оказания общественных услуг) Социальные Аудиты (анализ бюджета и расходов с целью определения препятствий, нецелевого использования средств и «захвата» услуг элитой)Социальные Аудиты (анализ бюджета и расходов с целью определения препятствий, нецелевого использования средств и «захвата» услуг элитой) Опросы для мониторинга государственных затрат (единицей мониторинга обычно является местное самоуправление и/ или учереждение, целью опроса является сбор информации об особенностях учереждения, финансовых потоках, продукции, оказанных услугах, линиях подотчётности и т.д.)Опросы для мониторинга государственных затрат (единицей мониторинга обычно является местное самоуправление и/ или учереждение, целью опроса является сбор информации об особенностях учереждения, финансовых потоках, продукции, оказанных услугах, линиях подотчётности и т.д.) Регулятивные оценки влияния - ЕСРегулятивные оценки влияния - ЕС

Инструменты для мониторинга и улучшения оказания ОУ Менеджмент деятельности (инструментарий БРЦ)Менеджмент деятельности (инструментарий БРЦ) Бенчмаркинг (сравнение результатов деятельности с лучшими показателями) - Совет ЕвропыБенчмаркинг (сравнение результатов деятельности с лучшими показателями) - Совет Европы Гражданские табеля (национальные опросы) – широкодоступныГражданские табеля (национальные опросы) – широкодоступны Результаты опросов граждан (местные фокусные группы) – широкодоступныРезультаты опросов граждан (местные фокусные группы) – широкодоступны Планы по улучшению услуг – используются ЮСЭЙД/ Городской ИнститутПланы по улучшению услуг – используются ЮСЭЙД/ Городской Институт Совместное бюджетирование, связанное с показателями деятельности – широкодоступноСовместное бюджетирование, связанное с показателями деятельности – широкодоступно Частное - государственное партнёрство (инструментарий БРЦ)Частное - государственное партнёрство (инструментарий БРЦ)

Выводы Выводы Один размер не подходит всем...Один размер не подходит всем... Даже если мы знаем, что делать, иногда трудно это выполнить (процесс реформ в высшей степени политический)Даже если мы знаем, что делать, иногда трудно это выполнить (процесс реформ в высшей степени политический) На всё нужно время…На всё нужно время…

СПАСИБО!

Вопрос для обсуждения Каковы необходимые кратко-/ среднесрочные действия для улучшения оказания общественных услуг в Центральной Азии? (40 минут)Каковы необходимые кратко-/ среднесрочные действия для улучшения оказания общественных услуг в Центральной Азии? (40 минут)