1 Формирование бюджета, ориентированного на результат. Общий обзор Мигара О. Де Сильва Институт Всемирного банка

2 Для чего необходим новый подход? Существует насущная необходимость решения широко распространенной проблемы низкой эффективности государственного сектора Традиционный принцип формирования бюджета основывается на: Ассигновании средств на решение ряда нечетко определенных/сформулированных задач по различным направлениям политики; Контроле вводимых ресурсов (в основном – издержек производства) Мало внимания уделяется выявлению взаимосвязи между ассигнованиями/ расходованием ресурсов и эффективностью Необходимость повышения эффективности при обеспечении бюджетной устойчивости

3 Для чего необходим новый подход? (продолжение) Внедрение новой культуры/модели управления бюджетом, где: Ресурсы выделяются в соответствии с возможностью достижения четких измеряемых итогов/результатов Больший акцент ставится на повышение уровня подотчетности и стремление к получению результатов Возможность более эффективного определения меж секторных и внутри секторных приоритетов расходования ресурсов

4 Для чего необходим новый подход? (продолжение) Бюджетирование, ориентированное на результат (программное бюджетирование) (БОР) – это путь формирования государственного (не коммерческого) сектора, эквивалентного по дисциплине частному сектору (формируемому по законам рынка) БОР – это процесс, связывающий бюджет с ожидаемыми результатами (итогами, результатами и воздействиями) БОР переводит акцент с вводимых ресурсов (например, статьи расходов такие, как заработная плата, арендная плата и т.д.) на мероприятия и достижения БОР основывается на: Построении четкой стратегической системы (миссия/задача/цели) Установлении жестких бюджетных ограничений (нисходящие бюджетные лимиты) Приоритезации и оценке стоимости программ Установлении связи между ассигнованием ресурсов с эффективностью (четкие сроки/плановые показатели)

5 Для чего необходим новый подход? (продолжение) Программное бюджетирование – это просто: бюджетная информация/решение должно исходить из задач государства Вместе с тем, у государства существует множество задач, что усложняет задачу. Ни одна классификация не сможет обеспечить достижение многочисленных целей бюджетирования При программном бюджетировании решения по расходованию принимаются в соответствии с тем вкладом, который каждая программа внесет в дело решения задач государства

6 Измерение эффективности Оценка эффективности Показатели эффективности (вводимые ресурсы/ итоги/результаты) Оценки (ex-ante, промежуточный и ex-post анализ, рекомендации) Бенчмаркинг

7 Измерение эффективности (продолжение) Оценки, как правило, предусматривают рассмотрение различных видов информации: подробный анализ качественных характеристик, вопросы причинно-следственной связи, рекомендации и т.д. Таким образом, оценка это более сложное мероприятие, чем измерение В странах ОЭСР оценки в основном использовались при переговорах между отраслевыми министерствами и министерством финансов. Они редко используются для исключения программ (Curristine, 2005, OECD Journal on Budgeting – Журнал по вопросам бюджетирования стран ОЭСР)

8 Измерение эффективности (продолжение) Показатели эффективности: итоги, результаты или сочетание и того, и другого Итоги зачастую оцениваются независимыми агентствами; внутриведомственные оценки также желательны и рекомендуются Результаты сложнее измерить, чем итоги, так как они (результаты) подвержены влиянию многих внешних факторов как ожидаемых, так и непредвиденных Административно-бюджетное управление в США концентрируется на «предусматриваемых результатах»; в Австралии рассматривается общий результат – предусматриваемый и не предусматриваемый, который докладывается ex- post

9 Измерение эффективности (продолжение) Концентрация внимания исключительно на итогах приведет к тому, что министерства и ведомства будут игнорировать воздействие программ на экономику в целом и на вопросы перекрестного влияния («смещение целей» как отмечает один из авторов Curristine, OECD Journal on Budgeting, 2005 ) С точки зрения политики, воздействие («эффективность») программ это то, что более всего должно волновать государство; существует риск того, что правительство склонно концентрировать внимание на перекрестном влиянии, а не на оценке эффективности ( Diamond, рабочий документ МВФ, март 2005 ). Такой ситуации можно во многом избежать, если дать четкое определение задач и целей политики, а плановые показатели эффективности выразить в показателях итогов (Shah (Шах), 2000; Andrews (Эндрюс), 2005) Данные реформы обеспечат более высокий уровень подотчетности и культуры, ориентированной на результат, путем изменения «правил игры» (институтов), влияющих как на бюджетный процесс, так и на роль бюджета (Andrews (Эндрюс), 2005)

10 Бюджетные системы и показатели эффективности Традиционная бюджетная система, ориентированная на вводимые ресурсы Бюджетная система, ориентированная на результаты Бюджетная система, ориентированная на итоги Вводимые ресурсы ИтогиРезультаты Техническая результативность Техническая эффективность Эффективность выделения ассигнований Экономическая результативность (действенность выделения ассигнований)

11 Бюджетные системы и показатели эффективности (продолжение) Техническая эффективность – ресурсы (вводимые ресурсы), используемые с технической точки зрения лучшим способом для производства продукта/услуг Эффективность выделения ассигнований – невозможно заменить один вводимый ресурс на другой без увеличения общего объема издержек на продукт/услугу определенного уровня Техническая результативность – эффективное ассигнование ресурсов (вводимых ресурсов) с технической точки зрения не достаточно; произведенные продукты/услуги должны соответствовать задачам/целям (например, обеспечение сельских районов технически и экономически эффективными учреждениями здравоохранения, расположенными в пределах доступности для пациентов) Экономическая результативность (результативность выделения ассигнований) – расходы должны быть эффективными (технически и с точки зрения выделения средств) и технически результативными; никакое перераспределение/ сокращение ресурсов не может еще больше повысить результативность программы (например, учреждения здравоохранения могут искоренить заболевание, и не существует менее затратных альтернатив таких, как улучшение качества водоснабжения, повышение уровня санитарно-гигиенического просвещения и т.д.). Одним словом, получение максимума за потраченные деньги (см. Diamond, IMF Working Paper, 2005)

12 Сопоставление традиционного бюджета и бюджета, ориентированного на результат Традиционный бюджет Фокус на ассигновании ресурсов (вводимых ресурсов) Принцип бюджетного планирования «снизу- вверх» (заявки на расходы поступают от отраслевых министерств) Краткосрочный (годовой) период Распорядители бюджета сталкиваются с ограничениями по вводимым ресурсам, но у них мало или нет ограничений по объему или качеству произведенных продуктов Высоко централизованный процесс бюджетного планирования Немного усилий прилагается для определения количественного выражения результатов или оценки эффективности бюджетополучателей Метод управления бюджетом, как правило, заключается в контроле и соблюдении установленных рамок Решения о расходах принимаются, исходя из прогнозов в рамках существующей политики Бюджет, ориентированный на результат Фокус на итогах/результатах Принцип «сверху-вниз», исходя из стратегического видения Среднесрочный период (программы и расходы/бюджет) Гибкость для бюджетополучателей и распорядителей в доступе к средствам; снижение конкретизации статей расходов по строкам Большая свобода в выборе состава вводимых ресурсов (но не общего уровня) для достижения согласованных уровней итоговых продуктов Большая гибкость и мотивация к перераспределению ресурсов в ответ на изменение приоритетов Консолидация статей бюджетных ассигнований в категории расходов Большая определенность для бюджетополучателей в части имеющихся средств Договора для гарантии более высокого уровня эффективности (например, между министрами и агентствами) Среднесрочное бюджетное планирование, основанное на системе перспективных оценок (ср. прогноз, исходя из действующей политики) и в некоторых странах на уровне агентств и министерств

13 БОР при среднесрочном планировании бюджета/расходов (ССП) Планирование среднесрочного бюджета – в странах ОЭСР, где плановые бюджетные показатели устанавливаются на период в три года, а не на два Концентрация внимания исключительно на годовых бюджетах без системного процесса его увязки с среднесрочными и долгосрочными задачами политики стало основной причиной снижения эффективности государственных инвестиций, отсутствия бюджетной дисциплины, приводящей к масштабному бюджетному дефициту и макроэкономической нестабильности, а также увеличения расхождения показателей решения задач политики и их фактических результатов Несостоятельная политика влечет за собой существенные издержки, выходящие за рамки одного года, покрытие которых может оказаться невозможным. Более того, в странах, где уже наблюдается большой бюджетный дефицит, внимание в основном уделяется преодолению дисбаланса бюджета только текущего года, а критические решения выбора капиталовложений откладываются Переход от годового по-строчного бюджета к программным бюджетам Программное бюджетирование в рамках среднесрочного планирования расходов

14 БОР и ССП (продолжение) Программное бюджетирование Бюджет – это «формулировка политики», которая определяет задачи/цели по каждому государственному мероприятию Ресурсы выделяются агентству/министерству в целях решения этих конкретных задач («кто тратит государственные деньги») Программы и подпрограммы, на которые расходуются деньги («на что эти агентства тратят деньги») Оценка стоимости каждой программы («сколько это действительно стоит») Исходя из издержек, определить, каков должен быть итог деятельности агентства Бюджетирование, ориентированное на результат Определение итогов деятельности посредством измеряемых показателей Качество продуктов/услуг Переход к оценке всего объема издержек, включая дополнительные задания; избегать перекрестного субсидирования мероприятий Четкие контракты/договора, ориентированные на результат, с бюджетополучателями Использование фактических итогов для оценки эффективности Акцент также на охват, результаты и воздействия Продуманная система поощрений и санкций, повышающая уровень подотчетности и обеспечивающая мотивацию

15 БОР и ССП. Пример с цифрами Бюджет Министерства здравоохранения ЮАР. Бюджетные ассигнования на г., по строкам (тыс. ранд, по данным Эндрюс, 2005) Статья расходовАссигнования Персонал Административные расходы Мат. произв. запасы Оборудование Земля и здания Услуги специалистов и специальные услуги Трансфертные платежи Всего расходов

16 БОР и ССП. Пример с цифрами (продолжение) В конце 90-х бюджеты были реструктурированы для их привязки к среднесрочному периоду планирования Возьмем пример бюджета Минздрава. Новый бюджет определяет три крупные программы: Административное управление Стратегия здравоохранения Медицинское обслуживание В рамках каждой программы дается определение подпрограмм. Например, программа стратегического здравоохранения включает в себя шесть подпрограмм (проекты/направления мероприятий)

17 БОР и ССП. Пример с цифрами (продолжение) Шесть подпрограмм Программы стратегического здравоохранения (бюджет Минздрава, оценки по программам) (тыс. ранд, по данным Эндрюс, 2005) Подпрограмма ВИЧ/СПИД (НПО)12,19050,50043,250 Гос. план действий по борьбе с ВИЧ (НПО)22,357-- Национальный совет Южной Африки по вопросам СПИД10,00010,00015,000 Условный гран на решение проблем ВИЧ+СПИД54,198157,209266,576 «Любовь к жизни»25,00025,00025,000 Инициатива «Вакцина против СПИДа» -5,0005,000 Примечания: 1. Пересмотренная сумма 2. Оценка

18 БОР и ССП. Пример с цифрами (продолжение) Новый формат позволяет проводить расчет доли ресурсов, израсходованной на профилактику и искоренение ВИЧ/СПИД Это не было возможно при прежнем по-строчном бюджете В последние годы Национальное казначейство ЮАР ввело дополнительную таблицу к своим Расчетам национальных расходов, где необходимо указывать основные итоги, единицы измерения этих итогов/показатели и плановые показатели, относящиеся к каждому направлению программы [Andrews, 2005 в Fiscal Management (Бюджетное управление) – A. Shah (ред.), 2005] Еще один ключевой элемент реформы БОР – внедрение договора о параметрах функционирования с конкретным агентством/ министерством

19 БОР и ССП. Пример с цифрами (продолжение) Под- программа Ввод. Ресур- сы Проект/ Мероприя- тие ИтогРезультатВоздейс- твие Профилактика ВИЧ/СПИД/ ЗППП (ранды) Раздача презерва- тивов Раздаче подлежат 350 млн. презервативов в год наряду с просветительской литературой через гос. ЛПУ до 3 марта (по крайней мере, 50% презервативов будет роздано в сельской местности) Доля граждан, имеющих безопасный секс, увеличилась с 50% до 80% к 4 марта Снижение уровня заболевае мости ВИЧ (новые случаи) с в 2002 г. до 1000 к 2005 г Лечение вертикально- передающе- гося ВИЧ/СПИД Все беременные в стране проходят тест на ВИЧ/СПИД к 2002 г. Число ВИЧ- инфицированных среди новорожденных снижается с 5000 в год до 1000 в год в 2002 г. Сокраще- ние новых случаев ВИЧ с до 1000 в 2005 г.

20 Программное бюджетирование – его польза Инструмент анализа политики – обеспечивает возможность сопоставления и оценки эффективности затрат по альтернативным вариантам расходов Повышает эффективность – дает управленцам большую степень операционной свободы Способствует учету полного объема издержек при осуществлении государственных мероприятий Дает возможность правительству планировать заранее и устанавливать приоритеты расходов [Источник: From Line-item to Program Budgeting: Global Lessons and the Korean Case – Editor: John M. Kim, Korean Institute of Public Finance («От построчного бюджетирования к программному бюджетированию: глобальные уроки и пример Кореи» Ред. Джон М. Ким, Корейский институт государственных финансов]

21 Договор о параметрах деятельности (ДПД) Между правительством и главными исполнительными органами Между министерствами и подведомственными агентствами Между центральным бюджетным органом и отраслевыми министерствами Между различными уровнями государственной власти Между органами государственного управления и гражданами Пример: Новая Зеландия – договора о показателях итогов для закупки товаров/услуг у департамента Великобритания – годичные договора о параметрах деятельности между главным исполнительным органом власти и агентством Пример: Австралия – бюджетные ассигнования выделяются в обмен на согласованные ДПД Во многих областях – инвестиции, совместное производство услуг, управление общим пулом ресурсов Устав граждан Малайзии – отвечает нуждам клиентов, уведомление об услугах (наличие, стандарт), ежегодная подотчетность и публикация данных об улучшениях и неудачах (см. : Shah, Fiscal Management ( Шах, Финансовое управление), 2005 г.)

22 Несколько примеров Договоров о параметрах деятельности Договор о параметрах деятельности с платежами, зависящими от результатов. Штат Оклахома В отделе местных реабилитационных услуг Департамента реабилитационных услуг используется система заключения контрактов, предусматривающих определенных параметры деятельности (так называемая «система по-этапных платежей»), для отбора подрядчиков (некоммерческие и коммерческие организации), которые могли бы помочь клиентам, проходящим реабилитацию, найти и сохранить значимую работу. Оплата труда подрядчиков производится исходя из определенных достижений («показатели эффективности работы») Примеры некоторых из таких показателей: Трудоустройство (10% конкурсного предложения); Четыре недели сохранения рабочего места за клиентом (20% конкурсного предложения) Стабилизация работы недель занятости клиентов (20% конкурсного предложения) Реабилитация, определенная как стабилизация плюс 90 дней (30% конкурсного предложения) Оплата труда подрядчика производится в соответствии с установленным процентом от общей средней стоимости из расчета на клиента на каждом этапе

23 Несколько примеров Договоров о параметрах деятельности (продолжение) Договор о параметрах деятельности с платежами, не зависящими напрямую от результатов. Штат Миннесота Отдел обслуживания беженцев Департамента гуманитарных услуг оказывают беженцам услуги содействия в трудоустройстве. Подрядчики получают грант в зависимости от числа клиентов, которых они предлагают обслужить, и стоимости трудоустройства из расчета на клиента. После этого подрядчики подают двухлетний план работы с указанием показателей работы и плановых показателей по всем направлениям работы по трудоустройству (средний почасовой заработок клиентов, денежное пособие по окончании работы, сохранение рабочего места, число трудоустройств на полный рабочий день с пособиями по здоровью и т.д.) Даже при достижении подрядчиками плановых показателей, они должны продолжать работу по трудоустройству в течение всего срока контракта. Такие ДПД не предусматривают прямые денежные поощрения или санкции. Однако санкции существуют: если уровень работы не улучшается, подрядчик переводится на режим испытания, что подразумевает еженедельную отчетность. По результатам анализа деятельности в течение предыдущего года определяется бюджет последующего года.

24 Несколько предостережений БОР не является упражнением по реформированию с целью установления механической связи между бюджетом и показателями работы Плохая работа агентства не всегда ведет к устранению самого агентства или программ (даже в ОЭСР) Ресурсы могут оставаться постоянными Анализ программ; увеличение ассигнований, исходя из будущего уровня работы Возможно, что плохая работа является результатом недостаточности ресурсов; сокращение ресурсов еще больше ослабит работу Недостаток данных осложняет оценку причин плохой работы Из-за таких сложностей некоторые правительства склонны умалять связь между мерами уровня эффективности работы и выделением ресурсов, делая показатели работы одним из многих факторов, используемых для формирования бюджета

25 Несколько предостережений (продолжение) Управление результатами требует более слабой связи между ресурсами и работой, чем когда выделение средств строго привязано к мерам показателей эффективности работы. В первом случае информация о показателях работы дает важные указания с точки зрения выделения средств, а во втором случае это информация определяет фактические ассигнования ресурсов Формирование самоусиливающийся процесса, который включает: Стратегическое планирование (определение миссии/постановка целей) Использование информации об эффективности работы для дальнейшего повышения уровня работы В свою очередь эффективность работы связана с ассигнованиями на следующий период Такой самоусиливающийся процесс приведет к более высокому уровню подотчетности и стремления к результатам

26 Краткое повторение БОР обеспечивает более высокую степень гибкости и свободы при использовании вводимых ресурсов (ресурсов) для достижения согласованных продуктов (итогов) и предполагаемых результатов (и воздействий) БОР повышает стремление к достижению результатов и повышает уровень подотчетности распорядителей бюджетных средств государственного сектора и агентств/подразделений Охват БОР выходит за рамки годовых бюджетов и в идеале должен быть связан со среднесрочным планированием расходов Необходимо установить четкие связи между эффективностью работы и выделением средств (при более хороших данных о работе). Заявки на получение бюджетных средств должны быть обоснованы, исходя из достигнутых результатов Однако увязывание эффективности работы и ресурсов не достаточно; помимо этого, необходимо установить подотчетность, основанную на показателях работы, т.е. «кто должен нести ответственность за работу и результаты?» Преобразования, ведущие к БОР, должны быть выстроены в соответствующей последовательности: с (1) стратегическим видением/четкими задачами и целями; (2) определением приоритетов и расчетом полного объема стоимости; (3) четкими договорами о параметрах деятельности; (4) институциональными механизмами, способствующими более высокому уровню гибкости для распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей; (5) стимулами к усилению стремления к результатам и (6) увязкой между показателями эффективности работы и выделяемыми ресурсами