1 Программы общественных работ K. Суббарао Ведущий экономист в области социальной защиты, регион Африки 1 -го июнь 2004

2 План выступления Обоснование Выгоды и затраты Финансирование и масштабы операций Размер оплаты труда и её адресность Трудоёмкость Результативность затрат; действенность механизмов обеспечения адресности

3 План выступления ….. Вопросы реализации –кто финансирует –кто исполняет –кто содержит созданные активы Оценка: Воздействие на доход, бедность и социальную ситуацию

4 Обоснование. Весьма действенны в целях сглаживания потребления Могут выполнять как страховую функцию,так и функцию перераспределения, Могут вносить вклад в достижение экономического роста (посредством создания инфраструктуры) Есть потенциальная возможность самоадресования Есть потенциальная возможность региональной адресности

5 Обоснование…. Могут стимулировать участие частного сектора, привлекая подрядчиков для выполнения определённых видов работ Очень полезный инструмент в ситуациях по завершении конфликтов Существует опыт их применения во всех странах мира, в том числе – ОЭСР, Африки, Латинской Америки, Южной и Восточной Азии

6 Выгоды и затраты Выгоды Выгода от трансферта = оплата труда – транзакционные издержки Выгоды от стабилизации = зависят от сроков поведения программы. Оказываются выше, если программа совпадает по времени с неблагоприятными периодами «Вторичные выгоды», поступающие от созданных активов.

7 Выгоды и затраты.. Затраты для государства Административные издержки Расходы на выплату заработной платы Затраты, не связанные с заработной платой Две основные концепции: удельная стоимость создания рабочего места и затраты, связанные с передачей $ 1 дохода.

8 Финансирование…. Если полностью финансируется за счёт помощи, то преимущества для участников программы очевидны. Если финансирование осуществляется из общих бюджетных поступлений, то необходимо анализировать гипотетическую альтернативную ситуацию: –Могли бы участники программы получить больше (меньше) выгод при расходовании средств на другие нужды? –Расширяется ли программа за счёт других направлений деятельности, которые обеспечивают доход, не связанный с работой?

9 Финансирование... Наконец, имеется ещё один источник – особый налог, взимающийся с работающих; поступления от него используются для финансирования трудоустройства безработных (пример - Программа гарантий трудоустройства штата Махараштра (ПГТМ) в Индии) И природа финансирования, и его размеры влияют на масштабы и продолжительность программ ….

10 Масштабы работы: ЧДЗ Ботсвана: : 7 млн. человеко-дней Аргентина: ( ) человек Индия (по стране в целом) 94: do- Боливия 87-90: do- Чили 1987: do- Египет: do-

11 Процент участников программ от общей численности рабочей силы. Третий показатель - человеко-дни занятости (ЧДЗ) из расчёта на одного участника: эту информацию получить сложно. Около 50 дней в национальной программе в Индии и 110 дней – в ПГТМ

12 Косвенное воздействие на занятость... Для того, чтобы определить общее воздействие на занятость,необходимо к оплате труда в программе добавить количество занятых в программе –Занятость, обеспеченная благодаря созданным активам. Оценок количества рабочих мест, появившихся в связи с созданными активами, практически не существует. Сложно измерить косвенное воздействие на занятость.

13 Оплата труда... Размер оплаты труда – критически важный фактор для определения последствий для распределения. Для того, чтобы программа дошла до беднейших категорий населения, оплата труда в программе не должна превышать существующую на рынке оплату труда неквалифицированных и полуквалифицированных работников. Там, где действует положение о минимальной заработной плате, применить это правило непросто. Не удивительно, что результаты оказываются неоднозначными.

14 Оплата труда в программе (PW), минимальная заработная плата (MNW) и рыночная заработная плата (MW) Аргентина: реакция на высокий уровень безработицы (a) PW = MNW

15 Оплата труда в программах общественных работ… В известной Программе гарантий трудоустройства в штате Махараштра (Индия), PW=MNW>MNW до 1988 года. В 1988 г. размер минимальной заработной платы был увеличен вдвое, из-за чего возникли проблемы. В настоящее время PW=MNW>MW Отрицательные последствия для адресности; нормирование рабочих мест

16 Оплата труда в программах общественных работ Следует отметить опыт Южной Африки. Из 101 проекта, осуществлявшихся в Западной Капской провинции, лишь в 36 оплата была ниже, чем рыночное значение заработной платы В Корее использовали PW после финансового кризиса 1997 года: размер рыночной заработной платы быстро сокращался PW была ниже, чем MW, но выше, чем минимальная заработная плата (см. Рисунок).

17 Правильно разработать программу…..…..

18 Размер оплаты, алресность и выгода от трансферта Существуют убедительные данные о том, что относительно высокая оплата привлекает в программу небедные слои населения, из-за чего снижается эффект перераспределения (Кения, Филиппины, Индия). Относительно высокий размер заработной платы приводит к нормированию рабочих мест и злоупотреблениям в программе. См. Рис. 1 по ПГТМ.

19

20 Доля оплаты труда... Как правило, в странах с низким уровнем дохода она колеблется в пределах от 0,3 до 0,6; в Корее – 0,7, в Таиланде – 0,2, в странах ЕЦА – 0,8. Зависит от природы создаваемых активов и того, какое ведомство занимается реализацией программы. Если программу реализуют частные подрядчики, то возможности контролировать этот параметр невелики.

21 Результативность затрат….. Во что обходится передача бедным 1$ дохода? Зависит от: –трудоёмкости, –размера оплаты труда, –нынешних и будущих выгод от программы.

22 Результативность затрат... Мартин (Martin) объединил все эти факторы в простую формулу и, используя значения параметров, сопоставимых со странами с низким и средним доходом, вывел приблизительные показатели: Низкий Средний Только текущий заработок: $3,60 $5,00 Текущий + будущий заработок:$2,50 $2,50

23 Результативность затрат... Что это показывает?… Если не учитывать будущие выгоды от создаваемых активов, программы общественных работ могут с стать дорогостоящим инструментом передачи дохода. Это означает, что необходимо уделять внимание качеству созданных активов, их содержанию, и т.д. --- вопросы в сфере реализации …...

24 Оценка воздействия…. К сожалению, тщательная оценка программ общественных работ присутствует только для Индии и Аргентины. Наличие данных – критический ограничивающий фактор в оценке. Без данных о домохозяйствах невозможно анализировать гипотетическую альтернативную ситуацию: каким был бы уровень благосостояния в отсутствие данной программы?

25 Оценка воздействия….... Результаты по Индии: Общенациональная программа: к бедным домохозяйствам относились % участников программы. ПГТМ: программа помогла снизить уровень острой бедности с 5,0% дo 3,2% (Datt/Ravallion, 1992), Существенные выгоды в социальном плане: снижение дискриминации по половому признаку; экономическое положение, влияние женщин.

26 Оценка воздействия... Результаты для Аргентины …(программа Trabajar: оценка после 18 месяцев): Показатели адресности: с учётом недополученного дохода 50% бенефициаров представляют нижние 10%, a 80% - нижние 20% распределения дохода. Чистый прирост дохода составил около ½ размера оплаты труда.

27 Выводы... Во-первых, на выбор бенефициаров и самих проектов всё же оказывают влияние политические соображения (в Аргентине – в той же степени, что в Индии, Кении и на Филиппинах). Практически во всех странах соображения создания рабочих мест могут стать более приоритетными, чем обеспечение качества проектов. Важно предусматривать в программах такие правила, которые отвечали бы интересам бедных и женщин (быстрая оплата, сдельная оплата, место проведения проекта).

28 Выводы…. Следует совмещать время проведения программы с периодами, когда альтернативная стоимость для бедных низка (периоды низкого спроса на рабочую силу) – см. данные по ПГТМ на Рис. 2. Необходимо минимизировать транзакционные издержки, связанные с участием в программе (взятки, транспортные расходы), Следует поддерживать конкуренцию между теми, кто предлагает программы (государство / муниципалитеты / НГО частные подрядчики)

29

30 Выводы…... Необходимо добиться того, чтобы программа была более тесно интегрирована в местное сообщество, для чего следует формировать группы «лоббистов» из состава участников программы, а также помогать им приходить к согласию относительно готовых проектов. Следует периодически оценивать полученные результаты, выводить базовый сценарий для участников и анализировать ситуацию в контрольных группах.

31 Вопросы для обсуждения….. На какие аспекты при разработке программы следует обратить внимания для того, чтобы одновременно обеспечить и трансферт дохода, и снижение риска (сглаживание потребления)? Позволят ли условия, присутствующие в вашей стране, реализовать такие аспекты программы?