Муниципальное право Российской Федерации

Тема 9 – Правовое регулирование межмуниципальног о сотрудничества

1.Общая характеристика межмуниципального сотрудничества 2.Понятие и формы межмуниципального сотрудничества 3.Общероссийские объединения муниципальных образований 4. Региональные советы муниципальных образований 5. Межмуниципальные организации 6.Некоммерческие организации муниципальных образований 7.Международные связи муниципальных образований Вопросы темы

Межмуниципальное сотрудничество деятельность муниципальных образований, их органов и должностных лиц, советов и объедине­ний муниципальных образований по организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты их общих инте­ресов, в том числе в целях представления указанных интересов в органах федеральной и региональной власти и организации между­народного сотрудничества. Межмуниципальное сотрудничество проявление организаци­онной самостоятельности местного самоуправления и представляет собой элемент пра­ва муниципальных образований на самоуправление. Право муниципальных образований на сотрудничество при осуществлении их полномочий и вступление в рамках закона в ас­социации с другими муниципальными образованиями для реализа­ции задач, представляющих общий интерес, закреплено в ст. 10 Ев­ропейской хартии местного самоуправления. Согласно Хартии: органы местного самоуправления имеют право при осуществ­лении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного само­управления для осуществления задач, представляющих общий интерес; в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления; органы местного самоуправления могут сотрудничать с орга­нами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. 1.Общая характеристика межмуниципального сотрудничества

Генезис института межмуниципального сотрудничества в РФ происходит параллельно с формировани­ем системы местного самоуправления как особого вида пуб­личной власти. Традиционно появление первых объединений муниципальных образований относят к концу 1980 началу 1990-х годов. Так, в конце 1980-х годов с помощью представителей научного сообщест­ва Новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. В 1991 г. возникли Союз российских городов и Союз малых городов России. Эти союзы представляли собой так называемые клубы мэров городов центров республик, краев и областей и мэров средних и малых городов и районов. В этот период правовая база местного самоуправления только начинает формироваться. Так, в Законе РСФСР «О местном само­управлении в РСФСР» 1991 г. встречается первое упоминание об ассоциациях муниципальных образований. Согласно п. 4 ст. 2 ука­занного Закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации.

В Постановлении Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добро­вольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодейст­вия субъектов Федерации и органов местного самоуправления» предусматривалось создание объединений (ассоциаций) экономиче­ского взаимодействия для решения региональных, межрегиональ­ных и местных экономических и социальных задач в рамках сов­местно принятых соглашений, программ и проектов. Учредителями - выступали органы государственной власти, органы местного самоуправления. К основным задачам дея­тельности в частности, относи­лись: координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интере­сов исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей; принятие совместных решений по разработке и реализации региональных, межрегиональных или местных программ и проектов и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет исполь­зования промышленного, научно-технического потенциала учре­дителей объединений (ассоциаций); предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями (ассоциация­ ми) в этих целях.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. 154-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» предусматривалось, что муниципальные образо­вания в целях координации своей деятельности, более эффективно­го осуществления своих прав и интересов вправе создавать объеди­нения в форме ассоциаций или союзов, которым не могут переда­ваться полномочия органов местного самоуправления (ст. 10). Закон 2003 г. в ст. 8, 6669 закрепил возможность межмунипипальной самоорганизации, в том числе в части разработки муници­пальными образованиями собственных нормативных правовых ак­тов в данной сфере.

Анализ положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о том, что сам Федеральный закон в част межмуниципального сотрудничества содержит достаточное количество отсылочных норм к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", при этом некоторые положения носят общий характер, а некоторые даже противоречат друг другу. На наш взгляд, вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих принципов права, не должна содержать в себе противоречащие нормы, потому что противоречие рождает нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, поскольку именно федеральный закон может ограничивать права, в том числе по определению местным сообществом организации местного самоуправления, для его защиты как основы конституционного строя. Окончательную точку в оценке эффективности реализации межмуниципального сотрудничества, предусмотренного Федеральным поставит практика, которая покажет его действенность и возможные пути правового совершенствования в целях обеспечения максимальной эффективности местного самоуправления.

Межмуниципальное сотрудничество, будучи относительно но­вым правовым явлением для России, может быть реализовано в различных формах. В законодательстве закреплены следующие формы межмуниципального сотрудничества: по способу организации договорные (создание ассоциаций (союзов), некоммерческих и коммерческих организаций, гражданско-правовые обязательственные отношения); внедоговорные (координационные советы, конференции, съезды); по организационно-правовому аспекту коммерческие (совместное участие в закрытых акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью), некоммерческие (автономные некоммерческие организации, фонды); по территориальному признаку общероссийские объединения, межрегиональные объединения, региональные объединения, объединения муниципальных образований в рамках одного субъекта Российской Федерации. При реализации указанных форм межмуниципального сотруд­ничества частноправовые и публично-правовые аспекты правового регулирования взаимодействуют. Это специфично для российского муниципального права, когда публично-правовое взаимодействие регулируется частноправовыми методами. 2.Понятие и формы межмуниципального сотрудничества

Важной особенностью российской модели регулирования меж­муниципального сотрудничества является то обстоятельство, что создаваемым ассоциациям (союзам) муниципальных образований не может быть делегировано решение вопросов местного значения, что диссонирует со сложившейся в Европе практикой межмуници­пального сотрудничества. Так, например, в Германии союзные корпорации, являющиеся межмуниципальными объединениями, рассматриваются как самостоятельные носители права на местное самоуправление. В связи с этим они выполняют самоуправленческие задачи, свободные от указаний государства. Такие самоуправленческие задачи складываются из вопросов, передаваемых корпорации муниципалитетами, членами корпорации. В компетенцию органа межмуниципального сотрудничества входят не только полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные муниципалитетам. Наряду с полномочиями по "исполнению" союзные корпорации осуществляют также задачи по "участию в исполнении", "содействию". При этом в процессе решения вопросов, переданных союзной корпорации, принимают участие только те члены, которые передали свои полномочия корпорации.

Таким образом, союзные корпорации позволяют муниципалитетам Германии решать те вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которые в силу тех или иных причин могут быть наилучшим образом решены путем объединения совместных усилий. Использование указанной модели в России в условиях формирования относительно слабых вновь образованных поселений, не способных на самостоятельное решение вопросов местного значения, позволило бы обеспечить население, проживающее в соответствующих поселениях, необходимыми муниципальными услугами. По смыслу главы 9 Закона 2003 г. межму­ниципальные образования создаются исключительно в целях орга­низации взаимодействия органов местного самоуправления, выра­жения и защиты общих интересов муниципальных образований. Сегодня можно говорить о трех формах межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством: -ассоциативные формы (советы, ассоциации, союзы муниципальных образований); -договорные формы сотрудничества муниципальных образований (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально- экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, создание совместных координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп и др.); - организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО).

При этом представляется необходимым еще раз подчеркнуть, что идет речь о формах указанного взаимодействия муниципальных образований, предусмотренных не только Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и другими нормативными актами, в том числе относящимися к гражданскому, бюджетному, градостроительному и др. законодательству. Поэтому давать в определении межмуниципального сотрудничества какой-либо перечень форм взаимодействия представляется нам бессмысленным - он слишком велик. В то же время межмуниципальное сотрудничество не может, с нашей точки зрения, осуществляться в формах, законом не разрешенных, так как деятельность субъектов муниципального управления носит публичный характер, следовательно, основывается на публично-правовом принцип "запрещено все, что не разрешено законом» Этому утверждению, на наш взгляд, не противоречат высказывания некоторых авторов, которые отмечают, что в межмуниципальном сотрудничестве присутствуют черты как публично-правовые, так и частно-правовые. Так, например, А.С. Серебренникова пишет: "...дуализм межмуниципального сотрудничества проявляется, с одной стороны, в том, что это публично-правовой институт, объединяющий нормы муниципального, государственного и отчасти административного права, а с другой - отражает в большой степени договорный характер таких отношений, следовательно, имеет место смешение частного и публичного начал».

Действительно, непосредственно в процессе сотрудничества муниципальные образования и (или) органы местного самоуправления могут вступать и в частноправовые отношения (например, путем учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ или заключения договоров гражданско-правового характера). В таком случае их действия регулируются в том числе нормами гражданского, а соответственно, частного права. Однако сама возможность их вступления в такого рода отношения должна предусматриваться публично-правовыми нормами, устанавливающими пределы их компетенции. При этом также должно соблюдаться общее требование к организации межмуниципального сотрудничества: действия, даже направленные на достижение каких-либо частноправовых целей (например, создание межмуниципального хозяйственного общества с целью получения прибыли), должны в конечном счете быть направлены на достижение общеполезных задач.

Создание единого общероссийского объединения муниципальных образо­ваний право советов муниципальных образований субъектов РФ. Основные функции, реализуемые ассоциациями и союзами мест­ных властей, действующими на общероссийском уровне, заключа­ются в следующем: защита (лоббирование) интересов своих индивидуальных и коллективных членов в федеральных органах государственной власти; участие в законопроектной работе на федеральном уровне, в подготовке и реализации федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления; организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне; организация информационного обмена опытом работы по средством издания различных материалов, проведения мероприятий; организация международного сотрудничества в сфере местного самоуправления. В настоящее время, например, действуют следующие общерос­сийские объединения муниципалитетов: Общероссийский конгресс муниципальных образований, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация сельских поселений Российской Федерации, Всероссийский Совет местного самоуправления. 3. Общероссийские объединения муниципальных образований

Общероссийский конгресс муниципальных образований Российской Федерации это общероссийское объединение ассоциаций и сою­зов муниципальных образований (городских и сельских поселений, районов и других территорий) России, созданное для защиты инте­ресов их жителей. Он образован 7 июля 2006 г. на собрании уполномоченных представителей советов муниципальных образований субъектов РФ. Членами Конгресса являются 80 советов муниципальных образований субъектов РФ, объединяющих примерно 92% муниципальных объединений России. Направлениями деятельности Конгресса яв­ляются: участие в федеральном законотворческом процессе с точки зрения отслеживания интересов местного самоуправления; взаимодействие с федеральными органами государственной власти в части лоббирования интересов местного самоуправления; содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ по различным вопросам; координация организаций, входящих в систему подготовки кадров для органов местного самоуправления, в том числе представителей федеральных и региональных органов исполнительной власти, советов муниципальных образований субъектов РФ и учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных служащих; продвижение информационного участия органов местного самоуправления в сети Интернет и других средствах массовой информации; участие в международном муниципальном сотрудничестве.

В соответствии уставом руководящими органами Конгресса яв­ляются: общее собрание членов; президент избирается общим собранием сроком на три года, является высшим должностным лицом Конгресса, осуществляет общее руководство его деятельностью в период между заседаниями общего собрания; президиум Конгресса - формируется общим собранием и осуществляет общее руководство деятельностью Конгресса между заседаниями общего собрания; исполнительный директор Конгресса избирается общим собранием на три года по предложению президента Конгресса. Конгресс состоит из палат: городов административных центров субъектов РФ; городских округов; муниципальных районов; городских поселений; сельских поселений; внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. -

Ассоциация малых и средних городов России добровольное объ­единение малых и средних городов Российской Федерации, создан­ное в сентябре 2000 г. Ассоциация малых и средних городов России является некоммерческой организацией в форме ассоциации, объе­диняет городские округа, городские поселения, муниципальные районы с населением до 200 тыс. человек. В ассоциации состоит более 100 муниципальных образований, ее ряды постоянно растут. Ассоциация действует в следующих направлениях: представляет интересы своих членов в органах государственной власти; участвует в формировании законодательной базы в сфере местного самоуправления; информирует своих членов об актуальных событиях в социальной, экономической и политической жизни страны; пропагандирует образцы лучшей муниципальной практики; содействует развитию межмуниципальных связей; оказывает членам ассоциации методическую и консультативную помощь по широкому кругу вопросов.

Ассоциация сельских поселений Российской Федерации создана в ноябре 2003 г. в Оренбургской области на собрании представителей сельских и поселковых территорий Российской Федерации. Учреди­тели: сельские поселения Оренбургской области, Ассоциация сель­ских поселений Астраханской области, Ассоциация сельских посе­лений Челябинской области. Ассоциация сельских поселений Российской Федерации осуще­ствляет: методическую и консультативную помощь органам местной власти сельских поселений; разрабатывает типовые проекты муниципальных правовых актов; организует различные формы межмуниципального сотрудничества. Всероссийский Совет местного самоуправления - российская общественная организация, учрежденная в мае 2006 г. Всероссийский Совет местного самоуправления объединяет де­путатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депута­тов региональных законодательных собраний, представителей об­щественности и органов местного самоуправления. Совет имеет региональные отделения, которые созданы в 76 субъектах РФ. В Совете функционируют экспертные подразделения, выражающие мнения различных групп муниципального сообщества: клуб мэров России, клуб глав муниципальных образований, клуб муниципаль­ных депутатов.

Основные направления деятельности Совета: совершенствование института местного самоуправления в масштабах государства; организация обучения, оказание методической поддержки представителей органов местного самоуправления; организация социальных проектов на территории муниципальных образований страны; вовлечение муниципальной общественности в процесс принятия важнейших решений в области местного самоуправления. В 2008 г. Совет получил право от Министерства регионального развития РФ осуществлять ежегодные конкурсы среди муници­пальных образований страны по 15 номинациям в целях выявле­ния лучших практик управления: «Лучшая практика поддержки малого и среднего бизнеса», «Лучшая практика решения социаль­ных вопросов», «Лучшая практика управления местными финан­сами», «Лучшая практика стимулирования гражданской активно­сти» и др.

Федеральный закон 131-ФЗ устанавливает обязанность муници­пальных образований каждого субъекта Российской Федерации вы­ступить учредителями совета муниципальных образований, образуе­мого в организационно-право вой форме ассоциации как некоммерче­ ской организации. В гражданском законодательстве органи­зационно-правовая форма ассоциации муниципальных образований не названа. Закон предусматривает только ассоциации юридических лиц коммерческих или некоммерческих организаций. Во многом ассоциации МО близки по своему правовому положению ассоциа­циям коммерческих и некоммерческих организаций, однако прямое отождествление в данной ситуации вряд ли допустимо. Следует об­ратить внимание на то, что участники межмуниципальных объеди­нений согласно гражданскому законодательству не являются в полном смысле слова юридическими лицами, а относятся к особым публично-правовым образованиям субъектам гражданско-право­вых отношений. 4. Региональные советы муниципальных образований

Нельзя не отметить и тот факт, что норма ч. 1 ст. 66 Федераль­ного закона 131-ФЗ, предусматривающая образование совета муниципального образования в каждом субъекте Федерации, носит императивный характер. Вместе с тем согласно Федеральному зако­ну «О некоммерческих организациях» и Гражданскому кодексу РФ любое объединение лиц происходит в диспозитивном, доброволь­ном режиме. Особая мотивация, «навязанная» законодателем для формирования межмуниципальной кооперации, характерна для Германии, где создание союзных корпораций (объединения, члена­ми которых являются муниципальные образования и иные лица) осуществляется как на добровольной основе путем объединения совместных интересов, так и в обязательном порядке в силу зако­нодательства. До принятия Федерального закона 131-ФЗ россий­ское законодательство не предусматривало каких-либо случаев обя­зательной кооперации. Если в соответствии с Федеральным законом 154-ФЗ муници­пальные образования были не обязаны, а вправе в целях координа­ции своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, то по смыслу ч. 1 ст. 66 Федерального закона 131-ФЗ данное право стало обязанностью.

Так, организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерче­ских организациях» от 12 января 1996 г. 7-ФЗ, применяемыми к ассоциациям. Следует отметить, что применение указанного феде­рального закона к созданию совета муниципальных образований должно относиться только к самой деятельности, но не к порядку создания. По смыслу Федерального закона 7-ФЗ коммерческие органи­зации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ас­социаций или союзов, являющихся некоммерческими организа­циями. Ассоциация (союз) по смыслу гражданского законодательства есть объединение коммерческих организаций для представления и защиты общих имущественных интересов. Поскольку муниципаль­ные образования вряд ли можно отнести к коммерческим органи­ зациям, нормы Федерального закона 7-ФЗ необходимо применять, учитывая публично- правовую природу советов МО. Напри­мер, учитывая императивные предписания ст. 66 Федерального закона 131-ФЗ, совет МО не вправе преобразоваться в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное обще­ство или товарищество, как это допускает Федеральный закон 7-ФЗ для ассоциаций (союзов).

По такой же причине недопус­тимо определять в учредительных документах совета МО условия и порядок выхода учредителей (участников) из состава ассоциации. Учредительными документами совета МО является учредитель­ный договор, заключенный их членами, и устав, утвержденный ими. В них должны определяться: наименование ассоциации (союза), содержащее указание на характер деятельности; место нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности; сведения о филиалах и представительствах; права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены; источники формирования имущества; порядок внесения изменений в учредительные документы; порядок использования имущества в случае ликвидации и иные положения, предусмотренные федеральными законами. В учредительном договоре учредители обязуются образовать со­вет МО, определяют порядок совместной деятельности по его соз­данию, условия передачи ей своего имущества и участия в деятель­ности ассоциации (союза). Учредительные документы ассоциации (союза) также должны содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов. Высшим органом управления ассоциации (союза) является общее собрание членов.

В ч. 2 ст. 66 Федерального закона 131-ФЗ установлены ос­новные полномочия советов МО. Несмотря на то что перечень полномочий открыт, такая детализация не представляется чрезмер­ной. Поскольку за советами МО нельзя признать статус обществен­ных объединений в полном смысле это слова, данная конкретиза­ция полномочий оправданна, поскольку совет МО прежде всего публично-правовое образование. Важной институциональной гарантией самостоятельности му­ниципальных образований является запрет советам МО вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Содержанием данной гарантии, в частности, является запрет органам управления совета МО: устанавливать порядок решения вопросов местного значения; при этом советы МО вправе разрабатывать и утверждать рекомендации, методики решения данных вопросов; определять структуру органов местного самоуправления, что не запрещает советам МО осуществлять деятельность по поиску оптимальной модели организации местных органов; утверждать порядок исполнения отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям; устанавливать правила распределения собственных доходов местных бюджетов.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 85 Федерального закона 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации должны содействовать созданию советов МО. Например, в Омской области в мае 2006 г. в соответствии с требованиями Федерального закона 131-ФЗ создана ассоциация «Совет муниципальных образований Омской области». Данное обвязывание органов государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также свидетельствует об импера­тивном характере формирования советов МО. Важно, чтобы при создании советов МО должное внимание уделялось не только фор­ме, но и содержанию данного вида муниципальной интеграции, обязательности достижения согласия при объединении.

В соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения и учреждены хозяйственные об­щества в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных обра­зований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. По смыслу Закона 2003 г. в качестве форм межмуниципального сотрудничества допускается учреждение хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, иных организаций. Существование данной статьи в Федеральном законе 131-ФЗ объяснить достаточно трудно, поскольку речь идет об обычной форме участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношения. 5. Межмуниципальные организации

Согласно п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ от име­ни муниципальных образований своими действиями могут приоб­ретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Если учитывать общий принцип гражданского права -равенство участников гражданско- правовых отношений, лишать муниципальные образования права учреждать хозяйственные обще­ства недопустимо. Представляется, что федеральный законодатель предпринял не совсем удачную попытку более рельефно определить данное участие. В соответствии с п. 4 ст. 66 Гражданского кодекса РФ, соглас­но которому органы местного самоуправления не вправе высту­пать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в това­риществах на вере, если иное не установлено законом. Таким об­разом, речь идет о запрете выступать участниками хозяйственных обществ. В ч. I ст. 68 Федерального закона 131-ФЗ говорится о принятии решения об учреждении хозяйственных обществ. Таким образом, коллизии между ч. 4 ст. 66 и ч. 1 ст. 68 Федерального закона 131-ФЗ не существует. И в первом и во втором случае участником хозяйственного общества является муниципальное образование в целом. То есть «иного» законодатель в статье не установил. Да и вряд ли правомерно установит, поскольку орган местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может быть непосредственно участником хозяйственных обществ, он может быть лишь представителем участника муниципального образования

. Вместе с тем согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акцио­нерных обществах» от 26 декабря 1995 г. 208-ФЗ акционерные общества, учредителями которых выступает в случаях, установленных федеральными законами, муниципальное образование, субъект Федерации, Российская Федерация (за исключением об­ществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми. Очевидно, что закон имеет в виду как единичное, так и множе­ственное учредительство муниципального образования (совместно с другими субъектами гражданского права). Например, чем руководствоваться правоприменителю: ст. 68 Федерального за­кона 131- ФЗ или п. 4 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. 208-ФЗ «Об акционерных обществах»? Возможно, реше­ние данного вопроса кроется только в применении общетеоретиче­ского правила правоприменения, согласно которому большую юри­ дическую силу имеет правовой акт, изданный позднее. Остается неясным, почему для муниципальной соб­ственности федеральный законодатель предусмотрел своеобразную имущественно-правовую преференцию, когда создание закрытого акционерного общества вне приватизационного процесса с государ­ственной долей невозможно, но допустимо с муниципальной долей. Все это вряд ли согласуется с положениями ст. 8 Конституции РФ, устанавливающими принцип единого статуса публичных собствен­ников (муниципальных образований, субъектов Российской Феде­рации, Российской Федерации).

В ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает право местных органов самоуправления на ассоциа­цию, предусмотрено право муниципальных образований на объеди­нения различного рода. В первой части этой статьи предусматрива­ется сотрудничество для решения хозяйственных задач. Практикуются следующие варианты: покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «малыми» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры); создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами); партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие. Например, в Финляндии существуют 262 совместных муници­пальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. В Дании два муниципалитета Холстебро и Струер организо­вали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капи­тал товарищества формировался из взносов партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарище-ство для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бы­товых и промышленных отходов в Хьерринге.

Следует отметить, что ч. 2 ст. 68 Федерального закона 131-ФЗ не имеет самостоятельного предмета регулирования, поскольку отсы­лает правоприменителя к федеральному законодательству. Бессмыс­ленность включения положений об осуществлении деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ в соответствии с Граж­данским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, государственной регистрации межмуниципальных хозяй­ственных обществ в соответствии с Федеральным законом от 8 ав­густа 2001 г. 129-ФЗ «О государственной регистрации юридиче­ских лиц», обусловлена тем, что не будь данных норм в Федераль­ном законе 131-ФЗ, в правовом статусе указанных юридических лиц ничего бы не изменилось.

Право представительного органа муниципального образования при­нятия решения о создании некоммерческих организаций в форме ав­тономных некоммерческих организаций и фондов прямо преду­смотрено в Законе 131-ФЗ. Означает ли упоминание данного органа местного самоуправления обоснованием исключительности данного права? Полагаем, что данным правом может быть наделена и местная администрация. Согласно ч. 10 и 11 ст. 35 Федерального закона 131-ФЗ в ис­ключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, иные вопросы. Другие полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Следует отметить, что отсылка к самому Федеральному закону 131-ФЗ отсутствует. 6. Некоммерческие организации муниципальных образований

Таким образом, в соответствии с решением представительного органа МО, определяющим порядок уча­стия в организациях межмуници­пального сотрудничества, право принимать решение о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов может быть предоставлено местной админи­страции. Учредительными документами фонда и автономной некоммер­ческой организации является устав, утвержденный учредителями. Автономной некоммерческой организацией признается не имею­щая членства некоммерческая организация, учрежденная граждана­ми и (или) юридическими лицами на основе добровольных имуще­ственных взносов в целях предоставления услуг в области образова­ния, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культу­ры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организа­ции ее учредителями (учредителем), является собственностью авто­номной некоммерческой организации. Учредители автономной не­коммерческой организации не сохраняют прав на имущество, пере­данное ими в собственность этой организации. Учредители не отве­чают по обязательствам созданной ими автономной некоммерче­ской организации, а она не отвечает по обязательствам своих учре­дителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана.

Надзор за деятельностью автономной некоммерческой органи­зации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммер­ческой организации могут пользоваться ее услугами только на рав­ных условиях с другими лицами. Фондом признается не имеющая членства некоммерческая ор­ганизация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязатель­ствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда. Он вправе заниматься предпринимательской деятельно­стью, соответствующей этим целям и необходимой для достиже­ния общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Попечительский совет фонда является органом управления фон­да и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием дру­гими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, ис­пользованием средств фонда, соблюдением фондом законодательст­ва. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета фонда определяется уставом фонда, утвер­жденным его учредителями. Автономная некоммерческая организация вправе преобразоваться в общественную организацию (объединение) либо в фонд. Возмож­ность преобразования фонда в другую организационно-правовую форму федеральным законодательством не предусмотрена.

Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов. 7. Международные связи муниципальных образований

Внешнеэкономические связи - совокупность направлений, форм, методов и средств торгово-экономического, научно-технического сотрудничества, а также валютно- финансовых и кредитных отношений между странами с целью рационального использования преимуществ международного разделения труда, возможностей международных экономических отношений для повышения экономической эффективности хозяйственной, предпринимательской деятельности Во внешнеэкономических связях переплетаются воедино экономика и политика, коммерция и дипломатия, торговля и промышленное производство, научные исследования и кредитно-финансовые операции. Внешнеэкономические связи включают в себя следующие направления и формы: - внешнюю торговлю; -международное производственное (аграрное и промышленное) сотрудничество; - международное инвестиционное сотрудничество; -международное научно-техническое сотрудничество; -экономическое и техническое содействие; -валютно-финансовое сотрудничество. Экономические связи осуществляют субъекты внешнеэкономической деятельности. Внешнеэкономическая деятельность может быть определена как деятельность субъектов хозяйственной деятельности разных стран, которая основывается на взаимоотношениях между ними и имеет место как на территории страны регистрации субъекта, так и за ее пределами.

В настоящее время внешние связи органов местного самоуправления и муниципальных образований с иностранными партнерами регулируются на федеральном уровне от 8 декабря 2003 г. 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», которые содержат отдельные положения, касающиеся внешнеторговой деятельности муниципальных образований и внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления и устанавливают, что «органы местного самоуправления в интересах населения в устанавливаемом законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность», а также «муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами». В данном случае норма носит декларативный характер, поскольку порядок осуществления таких связей должен быть установлен специальным федеральным законом федеральным законом. Однако до настоящего времени ни один из федеральных законов не урегулировал порядок осуществления органами местного самоуправления внешнеэкономической деятельности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал, что органы местного самоуправления вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи, но также в порядке, установленном федеральным законом (пункт 8 части 1 статьи 17).

В этой связи субъекты Российской Федерации попытались урегулировать пробел федерального законодательства своими нормативными правовыми актами и актами местного самоуправления. Например, Решение Совета депутатов городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от N 5/6 "Об утверждении Положения об осуществлении международного межмуниципального сотрудничества муниципальным образованием городское поселение Истра Истринского муниципального района Московской области" С начала 1990-х гг. качественно изменились условия внешнеэкономической деятельности на уровне муниципальных образований. Некоторые города были открыты для посещения иностранцев только с 1990 г.; изменились функции и роль местных органов власти в системе внешнеэкономических отношений; трансформировались права предприятий. Значение городов как субъектов международной деятельности в последнее время постоянно увеличивается, органы местного самоуправления все активнее включаются во внешнеэкономическую деятельность, поддерживают иностранный бизнес на своих территориях, помогают своим предприятиям осваивать внешние рынки.

Среди основных тенденций развития внешнеэкономических торговых связей крупнейших городов в последние годы можно отметить следующие: увеличение внешнеэкономических и сокращение межрегиональных кооперационных и торговых связей, связанное с уменьшение емкости внутреннего рынка в условиях экономического спада; рационализация внешних связей под воздействием закона спроса и предложения и иностранной конкуренции (на первый план вышли интересы прибыльности частных и государственных предприятий, эффективности хозяйственных связей); повышение доли услуг в сфере внешних связей и рост импорта туристических, коммерческих и финансовых услуг; ухудшение структуры экспорта, связанное с уменьшением доли экспорта машин и оборудования и увеличением экспорта сырья и конструкционных материалов; увеличение роли иностранных инвестиций в экономике городов; рост внешнеэкономических связей, реализуемых через транснациональные и многонациональные корпорации. Можно отметить следующие, достаточно общие для городов проблемы, связанные с реализацией внешних функций городов. Общей проблемой экспортеров городов является: отсутствие доступа к информации о потенциальных рынках сбыта; не всегда оптимальна структура экспорта и импорта; недостаточно широко представлена география внешнеэкономических связей; не полностью используются возможности всех форм внешнеэкономических связей (преобладает торговля продукцией) и т. п.

Для решения этих и иных возникающих проблем, для оптимизации внешнеэкономических связей городов возникает необходимость разработки программ, концепций внешнеэкономических отношений города. Такие программы являются организационной основой муниципальной политики в области развития внешних связей города, определяющей стратегию выбора приоритетных направлений развития внешних связей и обеспечивающей их реализацию. Возможными направлениями подобных программ могут являться следующие: координация и регулирование деятельности органов местного государственного управления, муниципальных предприятий, учреждений и организаций в области внешнеэкономических и межрегиональных связей; развитие и поддержание деловой активности через систему взаимодействия городских структур, предпринимателей и субъектов хозяйственной деятельности города и иностранных партнеров; совершенствование форм и методов поддержки предприятий и организаций города всех форм собственности в вопросах развития международных и межрегиональных связей; оказание информационных и консультативных услуг; создание позитивного имиджа города за рубежом; проведение маркетинга и продвижение города на международном уровне; формирование приемлемого в условиях существующего законодательства инвестиционного климата; увеличение объема, интенсивности и совершенствование структуры имеющихся связей; существенное расширение контактов с органами местного самоуправления зарубежных стран, в том числе ближнего зарубежья;

налаживание взаимодействия с муниципальными образованиями России, государственными органами и общественными организациями в осуществлении международных связей и внешнеэкономической деятельности. Как показывает анализ зарубежного и отечественного опыта, механизм реализации вышеназванных направлений достаточно разнообразен и может включать следующие направления: проведение международных мероприятий (выставок, делегаций, переговоров, конференций и т. д.), привлечение к участию в них представителей предприятий и организаций города; создание совместных предприятий (СП), целью деятельности которых является решение социально-экономических проблем города и реализация программ администрации города; содействие открытию в городе офисов иностранных компаний и предприятий с участием иностранного капитала; продвижение предложений иностранных компаний по поставкам продукции, технологий, услуг; подбор иностранных партнеров в различных сферах деятельности; привлечение возможностей иностранных фондов и программ технического содействия для решения муниципальных вопросов и проблем предприятий города; содействие в реализации грантов и программ международных фондов; организация и поддержание партнерских, экономических, культурных, образовательных связей с городами-партнерами; организация проведения переговоров (контактов, приемов, визитов, выездов и т. д.) с зарубежными партнерами;

создание и ведение базы данных инвестиционных проектов, экспортных возможностей предприятий города; проведение семинаров и конференций по тематике, связанной с внешнеэкономической деятельностью предприятий; приобретение современных знаний муниципальными служащими через привлечение иностранных экспертов и организацию стажировок. Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий и иных форм взаимодействия. Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.