Инфофорум января 2014 г. Проблемы внедрения юридически значимого электронного документооборота Е.Волчинская

Рассматриваемые вопросы: Электронный документооборот (ЭДО), электронный документ (ЭД): понятийный аппарат Юридически значимый ЭДО (ЮЗЭД): требования, условия, электронная подпись Законодательная база ЮЗЭД: проблемы применения Соотношение ЮЗЭД и традиционных процедур управления в профессиональной деятельности Выводы и предложения 2

Электронный документооборот (ЭДО) Узко - обмен электронными документами: "СМЭВ - федеральная информационная система, обеспечивающая в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями, в том числе сообщениями, содержащими информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну, между Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ и федеральными органами исполнительной власти, а также иными федеральными органами государственной власти;" (Распоряжение Правительства РФ от N 1403-р "О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти") Широко – весь жизненный цикл электронного документа, включая: создание, сбор, обработку, передачу, доступ, хранение, уничтожение. "...система электронного документооборота - информационная система, обеспечивающая сбор документов (включение документов в систему), их обработку, управление документами и доступ к ним..." (Приказ Роскомнадзора от N 61 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Роскомнадзоре)" Законодательно понятие ЭДО не определено! 3

Что такое электронный документ (ЭД)? «документ - материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения» ( ФЗ от N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов») "электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах" (ФЗ от ФЗ"Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). В определении нет обязательных требований к форме, содержанию, носителю. Почему? 4

Разные требования к ЭД: Нет единого стандарта и не может быть (как и с документом на бумажном носителе) (ГОСТ Р ИСО «Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» (утв. Приказом Ростехрегулирования от N 28-ст ) Разные требования для разных правоотношений (установлены правительством, ФНС, ПФ РФ, Ростехнадзором, Ростехрегулированием, МЧС, Росреестром, Минэкономразвития России, Минфином, ФАС, Минздравсоцразвития РФ, Минобрнауки России и др.) нет федеральных законов "О документе" и "Об электронном документе" 5

Юридическая значимость ЭД Юридическая значимость означает, что документ обладает юридической силой. Юридическая сила применимость юридического документа в данное время на данной территории для конкретных правоотношений (вступление в силу, утрата силы, обратная сила). Ю.С. это свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления (ГОСТ Р Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -М.: Госстандарт России, 1998, с.2.) К числу наиболее юридически значимых реквизитов отно­сятся: наименование организации, дата и регистрационный номер документа, подпись, печать, грифы согласования и ут­верждения. Для удостоверения юридической силы в разных документах используются различные реквизиты. Содержание понятия нормативно не закреплено! 6

Электронная подпись (ЭП) - гарант юридической значимости ЭД? Федеральный закон от N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" установил (Статья 4) условия признания равнозначности электронной цифровой подписи и собственноручной подписи Федеральный закон от N 63-ФЗ "Об электронной подписи" пошел дальше и установил (Статья 6) условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью Различие в подходах – объекты равнозначности, общее - оба закона исходили из того, что ЭП – необходимый элемент юридически значимого ЭДО (ЮЗЭД) Практика уточнила: ЭП - элемент необходимый, но недостаточный! 7

Почему ЭП элемент недостаточный для ЮЗЭД? необходимо соблюдение всех иных требований к ЭД (полномочия, реквизиты, содержание, ЭП определенного вида и т.д.) нужны сервисы поддержки ЭП, стандарты обмена ЭД, универсализация средств ЭП, интеграция разнородных систем ЭДО, меры по обеспечению информационной безопасности (конфиденциальность, целостность, доступность) Но, ГЛАВНОЕ, необходимо : создание единого пространства доверия не ЭП, а ЮЗЭД корректное включение ЭП в ЮЗЭД корректное включение ЮЗЭД в конкретную деятельность 8

Соотношение ЮЗЭД и традиционных процедур управления в профессиональной деятельности В органах власти: процедуры, как правило, усложняются, сопровождаются бумажным документооборотом, возникают проблемы порядка подписи и регистрации ЭД, спорность применения ЭП во внутриведомственном ЭДО В нотариате: Как исправить подписанный электронный документ? Как установить личность заявителя с ЭП? Как совершать удостоверительные и исполнительные надписи на электронных документах? Как обеспечить долгосрочное хранение ЭД? и др. 9

Технологическая инфраструктура ЮЗЭД есть, но этого недостаточно Сохраняются проблемы : надежно проверить можно только корпоративную ЭП, даже при межведомственном обмене нет уверенности, что подписавшее ЭД лицо сохраняет свои полномочия, распознавания ЭП одного вида, созданных разными средствами, весь комплекс проблем архивного хранения ЭД ГЛАВНОЕ: проблемы правового регулирования ЭДО И ЮЗЭД 10

Законодательная база ЮЗЭД Статья 160 "Письменная форма сделки" ГК РФ: 2. Использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронной подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон. Статья «Юридически значимые сообщения» ГК РФ: 1. Заявления, уведомления, извещения, требования или иные юридически значимые сообщения, с которыми закон или сделка связывает гражданско-правовые последствия для другого лица, влекут для этого лица такие последствия с момента доставки соответствующего сообщения ему или его представителю. Сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним. 2. Правила пункта 1 настоящей статьи применяются, если иное не предусмотрено законом или условиями сделки либо не следует из обычая или из практики, установившейся во взаимоотношениях сторон. 11

Законодательная база ЮЗЭД Статья 11 "Документирование информации" ФЗ 149-ФЗ 4. В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами. 12

Законодательная база ЮЗЭД Статья Правила использования простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг ФЗ от N 210-ФЗ 3. Запрос и иные документы, необходимые для предоставления государственной или муниципальной услуги, подписанные простой электронной подписью и поданные заявителем с соблюдением требований части 2 статьи 21.1 настоящего Федерального закона и части 1 настоящей статьи, признаются равнозначными запросу и иным документам, подписанным собственноручной подписью и представленным на бумажном носителе, за исключением случаев, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами установлен запрет на обращение за получением государственной или муниципальной услуги в электронной форме. Статья 6 "Условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью" ФЗ 6- ФЗ 1. Информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе. 13

Законодательная база ЮЗЭД (анализ за 2013) Отсутствие терминологического единообразия (ФЗ от ФЗ «документ, заверенный ЭП», «документ, подписанный ЭП»; от ФЗ «информация с подтверждением ЭП»; от ФЗ «документы и сведения в электронной форме с ЭП»; от ФЗ «информация на электронном носителе», «информация в форме электронного документа») В ФЗ не указывается вид ЭП (от ФЗ, от ФЗ) В ФЗ не регламентируются вопросы идентификации подписанта (от N 116-ФЗ) ФЗ предусматривает создание сертификата ключа ЭП для неквалифицированных ЭП (от ФЗ) 14

Ограничения на использование ЭД (прямые) ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ФЗ "Об актах гражданского состояния" ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "О беженцах" ФЗ "О переводном и простом векселе" Таможенный кодекс РФ ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" ГК РФ Статья Общие правила, касающиеся формы и порядка совершения завещания Указанные документы могут использоваться только в «бумажном» виде 15

Ограничения на использование ЭД (косвенные) Примеры: свидетельство о регистрации транспортного средства, паспорт транспортного средства, паспорт шасси транспортного средства полис обязательного медицинского страхования (до введения в субъектах РФ УЭК полис может быть представлен в форме бумажного бланка или в форме пластиковой карты с электронным носителем) охотничий билет лицензии на приобретение гражданского, служебного оружия и патронов квалификационный аттестат аудитора кадастровый план территории федеральная специальная марка и акцизная марка … То есть НПА устанавливают требования к носителю документа, которые невозможно реализовать в электронном виде 16

«Двойной» документооборот ФЗ предоставляется возможность использовать как ЭД, так и документы на бумажном носителе, при этом: «При несоответствии между записями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях.» ФЗ допускает получение ЭД, но предусматривает перевод на бумажный носитель: «В случае представления учредительных документов в электронной форме экземпляр таких документов на бумажном носителе с отметкой регистрирующего органа представляется заявителю» ФЗ допускает использование ИТ при подготовке документа на бумажном носителе (завещание) В правительстве готовится законопроект, который призван свести к минимуму «двойной» документооборот. 17

Смешанные (бумажно-электронные) технологии Они получили широкое развитие и даже законодательное закрепление. Например, созданные с использованием технологии сканирования так называемые «скан-образы» или «электронные образы» документа. Такие документы позволяют передавать их по каналам связи и при этом проводить визуальную оценку реквизитов исходного документа на бумажном носителе. 18

Соотношение ЭД и электронного образа документа "электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно- телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах" ( 149-ФЗ от ). "электронный документ, электронный образ документа" (122-ФЗ от ) Электронный образ (скан-образ) это ЭД? На него распространяются условия равнозначности электронных документов и документов на бумажном носителе? 19

Равнозначность при изменении формы документа Как применять принцип равнозначности, если есть необходимость создать бумажный документ на основе полученного со стороны электронного? Кто должен подтвердить равнозначность? В Федеральном законе 379-ФЗ от «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматриваются новые нотариальные действия: свидетельствование равнозначности электронного документа документу на бумажном носителе, свидетельствование равнозначности документа на бумажном носителе электронному документу. 20

Оригинал, копия и дубликат документа В ЭДО понятия "оригинал", "копия", "дубликат" теряют смысл, но важны для ЮЗЭД. Следовательно, эти виды документов должны иметь в ЮЗЭД отличительные реквизиты и создаваться в установленном порядке. Лицо, создающее документ, может предоставить его в любой требуемой форме (за исключением, ограничений, предусмотренных федеральными законами), при этом оба документа будут иметь равную юридическую силу оригинала. Придать юридическую силу копии документа и дубликату нотариально заверенного документа в электронной форме может нотариус. Если документа существует только в одной форме перевести его в другую форму и придать новому документу юридическую силу (оригинала или копии, в зависимости от статуса исходного документа) может только нотариус, как лицо, наделенное полномочиями от лица государства. Это пока предложения для обсуждения 21

379-ФЗ Примеры регулирования ЭДО (1): Глава VII.1. ЕДИНАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА НОТАРИАТА Статья Единая информационная система нотариата Статья Содержание единой информационной системы нотариата Статья Внесение сведений в единую информационную систему нотариата Статья Предоставление сведений, содержащихся в единой информационной системе нотариата Статья Обеспечение технических условий для внесения сведений в единую информационную систему нотариата Статья 44.2.Совершение нотариальных действий на основании электронного документа В случаях, установленных федеральным законом, нотариальное действие может быть совершено на основании электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью лица, обратившегося за совершением нотариального действия. Особенности совершения нотариальных действий на основании электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью, устанавливаются настоящими Основами. Не допускается удостоверение сделок, в том числе доверенностей, на основании электронного документа в отсутствие лица, совершающего сделку, или его представителя. 22

379-ФЗ Примеры регулирования ЭДО (2): Статья 86.Передача документов физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам Электронные документы физических или юридических лиц, подписанные квалифицированными электронными подписями соответствующих лиц, могут передаваться нотариусом другим физическим или юридическим лицам путем создания пакета электронных документов, подписанных квалифицированной электронной подписью нотариуса, и передачи его с использованием информационно-телекоммуникационных сетей. Электронные документы принимаются к передаче при условии, что квалифицированная электронная подпись лица, от которого исходят электронные документы, проверена и подтверждена принадлежность данной подписи этому лицу в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи". 23

Выводы и предложения: 1)законодательно не определены единообразно понятия: ЭД, ЭДО, ЮЗЭД 2) строится единое пространство доверия к ЭП, а не к ЭД – упрощенный подход 3) законодательство 2013 года демонстрирует неоднозначное понимание проблем ЭДО и противоречивое использование юридической терминологии 4) корректное включение ЭП в ЮЗЭД требует создания дополнительных сервисов 5) корректное включение ЮЗЭД в конкретную деятельность требует тщательного регулирования на уровне федерального закона и подзаконных актов 6) ряд вопросов, связанных с внедрением ЮЗЭД, требует совершенствования нормативного правового обеспечения, в том числе на уровне федерального закона (законов) 24

Благодарю за внимание! Волчинская Елена Константиновна, главный специалист по информационному праву ФЦИИТ