Опыт проведения фискальной децентрализации в России Астана, РК – 20 мая 2004 года И.В.Трунин Институт экономики переходного периода

Начальный этап децентрализации: переход от бюджетной системы советского типа Отказ от унитарных принципов построения государства Отказ от унитарных принципов построения государства Относительная бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации Относительная бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации Фактическое возникновение местного самоуправления как уровня публичной власти Фактическое возникновение местного самоуправления как уровня публичной власти Создание системы региональных и местных налогов Создание системы региональных и местных налогов Превращение региональных властей во влиятельную политическую силу Превращение региональных властей во влиятельную политическую силу

Состояние фискальной системы в начале 1990-х годов Резкое снижение налоговых доходов бюджетов всех уровней при переходе к новой налоговой системе Децентрализация расходных обязательств вместо их сокращения в соответствии с новыми принципами Возникновение практики нефинансируемых мандатов в качестве альтернативы сокращению бюджетных расходов в соответствии с доходными возможностями Необходимость сохранения целостности страны Использование межбюджетных трансфертов и регулирующих налогов в политических целях Результат: нестабильная и неэффективная система межбюджетных отношений

Первый этап реформы межбюджетных отношений – Конституция 1993 года Установление новых принципов отношений между федеральными, региональными и местными властями, формально близких современным федерациям Попытка законодательного распределения налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями власти (в максимально возможной степени) Новая система межбюджетных трансфертов с ключевым элементом в виде выравнивающих трансфертов, распределяемых по единой формуле Растущий объем нефинансируемых мандатов и политические причины (зависимость федерального бюджета от высоко обеспеченных регионов) приводили к торможению реформ Результаты: Избыточная децентрализация в отношении высоко обеспеченных регионов и сильная централизация применительно к большинству остальных субъектов Федерации

Второй этап реформы межбюджетных отношений – финансовый кризис 1998 года Распределение федеральных грантов вышло из-под контроля резкое снижение налоговых доходов Переход к новым принципам распределения финансовой помощи регионам Отказ от изменения результатов распределения трансфертов, рассчитанных по формуле и сокращение нерегулярных видов финансовой помощи регионам Изменение пропорций распределения налоговых доходов между бюджетами Разработка концептуальных программ реформирования межбюджетных отношений Результаты: Ужесточение бюджетных ограничений субнациональных властей, внедрение новой философии распределения федеральных грантов

Налоговые доходы уровней бюджетной системы Российской Федерации (% ВВП)

Налоговая реформа и межбюджетные отношения Основные региональные и местные налоги до налоговой реформы годов Налог на прибыль организаций (частично) Налог на пользователей автомобильных дорог Налог на содержание жилищного фонда Налог на имущество организаций Налог с продаж Земельный налог Налог на имущество физических лиц Региональные и местные налоги и сборы (на нужды образовательных учреждений, содержание милиции и т.д.) Основные региональные и местные налоги после налоговой реформы Налог на прибыль организаций (?) Налог на имущество организаций Транспортный налог Налог на имущество физических лиц Земельный налог Единый налог на вмененный доход Средства самообложения

Структура федеральной финансовой помощи регионам с 1992 года

Характеристики межрегиональной неравномерности распределения налоговой базы в России

Основные элементы системы межбюджетных трансфертов в России 1. Выравнивающие трансферты – нецелевые гранты, направленные на выравнивание налогового потенциала, скорректированного на индекс расходных потребностей 2. Компенсационные гранты – целевые гранты, направленные на финансирование обязательств в рамках некоторых федеральных мандатов 3. Гранты из фонда реформирования региональных финансов – условные субсидии регионам, реализующим программы реформирования региональных финансов 4. Гранты из фонда софинансирования социальных расходов – долевые гранты, направленные на финансирование наиболее значимых социальных расходов 5. Гранты из фонда регионального развития – целевые гранты на финансирование региональных инвестиций в инфраструктуру 6. Прочие виды финансовой помощи – многочисленные трансферты (дорожное строительство, взаимные расчеты, компенсации потерь вследствие изменения федерального законодательства и т.д.), распределяемые на основании произвольных решений властей

Основные итоги процесса децентрализации к настоящему времени Создание федеративной государственной системы с самостоятельными субнациональными образованиями Создание многоуровневой налоговой системы Передача ответственности за принимаемые бюджетные решения региональным и местным властям Сохранение Российской Федерации в качестве единого государства Создание предпосылок для обеспечения экономического роста в регионах и предоставления общественных благ в соответствии с предпочтениями регионального и местного населения

Недостатки сложившейся системы Большой объем нефинансируемых федеральных мандатов фактически лишает регионы и муниципалитеты бюджетной самостоятельности Низкий объем налоговых полномочий региональных и местных властей: существенно ограничивает фискальную самостоятельность регионов вызван объективными причинами (наличие обязательств по федеральным мандатам, несовершенство налогового законодательства) Отсутствие развития органов местного самоуправления Растущий объем ресурсов, распределяемых на основе произвольных решений, приводит к смягчению бюджетных ограничений региональных властей и усилению политического влияния центра

Планы по дальнейшему реформированию федеративной системы Отказ от практики использования нефинансируемых расходных мандатов в межбюджетном регулировании: четкое разграничение полномочий по нормативно-правовому регулированию, финансированию и администрированию бюджетных расходов (полномочия по регулированию и финансированию расходов должны принадлежать одному уровню власти)Отказ от практики использования нефинансируемых расходных мандатов в межбюджетном регулировании: четкое разграничение полномочий по нормативно-правовому регулированию, финансированию и администрированию бюджетных расходов (полномочия по регулированию и финансированию расходов должны принадлежать одному уровню власти) Законодательное закрепление основных принципов межбюджетных отношений, сложившихся к настоящему времени Законодательное закрепление основных принципов межбюджетных отношений, сложившихся к настоящему времени Увеличение фискальной автономии региональных и местных властей (прежде всего, в области бюджетных расходов)Увеличение фискальной автономии региональных и местных властей (прежде всего, в области бюджетных расходов) Дальнейшая формализация процесса распределения финансовой помощи из бюджетов различных уровней Дальнейшая формализация процесса распределения финансовой помощи из бюджетов различных уровней

Фактическое начало радикальных реформ на муниципальном уровне:Фактическое начало радикальных реформ на муниципальном уровне: –Создание муниципалитетов двух типов и городских округов –Разграничение функций между различными муниципалитетами и создание единых правовых рамок их деятельности –Обеспечение реальных финансовых гарантий местного самоуправления –Попытки создания объективной системы межбюджетного выравнивания на уровне регион - муниципалитеты Создание механизма временной финансовой администрации для регионов и муниципальных образований Создание механизма временной финансовой администрации для регионов и муниципальных образований Результат: эффективная децентрализация бюджетного сектора Планы по дальнейшему реформированию федеративной системы