Административная реформа и Россия-2020: будет ли в России создано государство для постиндустриального общества? Михаил Дмитриев Президент Центра стратегических разработок Москва ВШГА МГУ 20 июня 2007 года

2 СОДЕРЖАНИЕ 1.Российское государство в международных сопоставлениях 2.Опыт административной реформы: успехи и неудачи 3.Перспективы административной реформы 4.Россия-2020: новые вызовы для развития государства 5.Государство для постиндустриального общества: шансы на успех

3 СОДЕРЖАНИЕ 1.Российское государство в международных сопоставлениях 2.Опыт административной реформы: успехи и неудачи 3.Перспективы административной реформы 4.Россия-2020: новые вызовы для развития государства 5.Государство для постиндустриального общества: шансы на успех

4 Россия 2020 В 2000 году главной проблемой для политиков и экономистов было предотвратить отставание России от других среднеразвитых стран. К 2020 году у России впервые в ее истории появляется реальная возможность перейти из стран со средним уровнем развития в группу наиболее развитых постиндустриальных стран

5 Цели 2020 Подушевой ВВП по ППП в ценах 2005 г.– не ниже $ Сектор услуг в ВВП и занятости – около 70 % Средний класс в терминах развитых стран–около 50 % Экономически активное население с высшим образованием – около 50% Эффективные институты правового государства и гражданского общества

6 Цели 2020 Но российское государство все еще далеко от стандартов развитых стран Оно нуждается в комплексной модернизации

7 Эффективность правительства

8 Качество регулирования

9 Соблюдение законов

10 Коррумпированность

11 Незащищенность прав собственности в переходных экономиках Источник: The World Bank. Transition: The First Ten Years

12 ЧИСЛЕННОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ И ЗАНЯТЫХ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

13 Занятость в системе госуправления в процентах от общей численности населения

14 ПАРАДОКС РОССИЙСКОЙ КОРРУПЦИИ: процент стран, превосходящих Россию в рейтингах

15 «Порочный круг» реформ 1990-х годов Государство – неконкуренто- сопособный работодатель Неадекватная мотивация госаппарата Неэффективное распределение ресурсов Подмена общественных приоритетов специальными интересами Низкая квалификация госслужащих Неэффективное регулирование и право- применение Избыточное регулирование Высокая коррупция УПРАВЛЕНИЕ ЗАТРАТАМИ, А НЕ РЕЗУЛЬТАТАМИ

16 Экономические и государственные институты Низкая конкурентоспособность Высокая энерго- и ресурсоемкость российской экономики Сильная зависимость роста от внешних условий Неустойчивость роста в традиционных отраслях Слабое развитие новых секторов предпринимательства, в том числе, малого бизнеса Отток капитала, отсутствие эффективных инвестиций в модернизацию Недоверие к государству, отсутствие социального контракта, нежелание платить налоги НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ

17 СОДЕРЖАНИЕ 1.Российское государство в международных сопоставлениях 2.Опыт административной реформы: успехи и неудачи 3.Перспективы административной реформы 4.Россия-2020: новые вызовы для развития государства 5.Государство для постиндустриального общества: шансы на успех

18 НАЧАЛО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Впервые основные положения административной реформы были сформулированы в стратегии социально- экономического развития Российской Федерации, которая была подготовлена Центром стратегических разработок в начале 2000 года Однако раздел «Реформа власти» был исключен из окончательной редакции Стратегии

19 ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ Оптимизация системы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнеОптимизация системы исполнительной власти на федеральном и региональном уровне ДерегулированиеДерегулирование Реинжиниринг деловых процессовРеинжиниринг деловых процессов Учет интересов потребителей гос. услугУчет интересов потребителей гос. услуг Прозрачность и борьба с коррупциейПрозрачность и борьба с коррупцией

20 ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ Улучшение мотивации госслужащихУлучшение мотивации госслужащих Внедрение управления и бюджетирования, ориентированного на результатыВнедрение управления и бюджетирования, ориентированного на результаты Электронное правительствоЭлектронное правительство Оптимизация сети государственных учрежденийОптимизация сети государственных учреждений

21 Комиссии по направлениям реформРазграничениеполномочий между уровнями власти и местного самоуправления Реформа исполнительной власти Реформа государственной службы Внедрение механизмов управления и бюджетирования по результатам Комиссия по адм.реформе (2003) Комиссия по разграничению полномочий (2001) Комиссия по реформе госслужбы (2001) Комиссия по повышению эффективности Бюджетных расходов (2004)

22 РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Несмотря на достигнутые успехи, процесс административной реформы далек от завершенияНесмотря на достигнутые успехи, процесс административной реформы далек от завершения Незавершенность реформы не позволила добиться коренного улучшения работы государственных институтовНезавершенность реформы не позволила добиться коренного улучшения работы государственных институтов Деловой климат улучшилсяДеловой климат улучшился Но уровень защиты прав собственности остается низкимНо уровень защиты прав собственности остается низким

23 Индекс конкурентоспособности Всемирного экономического форума Место России в 2004 г. Место России в 2005 г. Независимость судов Эффективность законодательства 8095 Защита прав собственности Фаворитизм госслужащих Бюрократия 8990 Исполнение законов 9099 Давление организованной преступности на бизнес Source: World Economic Forum

24 Корреляция показателей качества государственного управления Доверие Обществ мнение Стабиль- ность Эффек- тивность Качество регулиро- вания Право- вое гос- во Корруп- ция Доверие Обществ мнение Эффек- тивность Качество регулиро- вания Правовое гос-во Коррупция Источник: Всемирный банк. Стабиль- ность

25 РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Реорганизация исполнительной власти может быть успешной только в сочетании с другими элементами административной реформы Для успешного продолжения административной реформы необходимо ускорение реформ, влияющих на ее реализацию Развитие административной реформы невозможно без предварительного создания локальных очагов эффективного управления Основное содержание процесса административной реформы будет составлять постепенное распространение лучших практик

26 Реорганизация Правительства и другие составляющие административной реформы ПРАВИТЕЛЬСТВО Регламенты Управление результатами МИНИСТЕРСТВА Политика, основанная на доказательствах Управление результатами СЛУЖБЫ Регламенты Управление результатами Досудебное обжалование АГЕНТСТВА Стандарты услуг Управление результатами Досудебное обжалование

27 СОДЕРЖАНИЕ 1.Российское государство в международных сопоставлениях 2.Опыт административной реформы: успехи и неудачи 3.Перспективы административной реформы 4.Россия-2020: новые вызовы для развития государства 5.Государство для постиндустриального общества: шансы на успех

28 ВЫЗОВЫ И РИСКИВЫЗОВЫ Неполный консенсус Ограниченный потенциал управления изменениями Специальные интересы, политические и социокультурные барьеры Специальные интересы, политические и социокультурные барьеры Длинный период реализации Длинный период реализации Размеры госадминистрации РИСКИКонфликтность Неэффективная реализация Неэффективная реализация Фрагментарность реформ Потеря преемственности Нескоордини- рованность и медленный темп

29 Направления повышенного рискаНАПРАВЛЕНИЯ Разграничение полномочий между уровнями гос. власти и местного самоуправления Реформа гос. службы Реинжиниринг деловых процессов и управление по результатам Борьба с коррупцией Борьба с коррупциейРИСКИ Конфликт между элементами централизации и децентрализации Непоследовательная реализация Воспроизводство старых подходов и «симулирование» изменений Медленный прогресс из- за сопротивления специальных интересов Медленный прогресс из- за сопротивления специальных интересов

30 Направления повышенного рискаНАПРАВЛЕНИЯ Административная юстиция и внесудебное обжалование Электронное правительство Оптимизация сети гос. учреждений РИСКИ Сопротивление со стороны специальных интересов Фрагментация и плохая координация Сопротивление специальных интересов и большие размеры сети

31 ПЕРСПЕКТИВЫНаправления После 2008 Разграничение полномочий между органами власти и местного самоуправления Реализация на муниципальном уровне Необходимо устранение противоречий между централизующими и децентрализующими мерами Реформа гос. службы Фрагментарная реализация Необходимо обновление повестки реформы Реформа органов исполнительной власти Подготовка нормативных актов и реализация пилотов Распространение лучших практик на федеральном и региональном уровне

32 ПЕРСПЕКТИВЫНаправления После 2008 Управление по результатам Совершенствование и распространение методов измерения результатов Внедрение бюджетирования по результатам и учета по методу начислений Электронное правительство Пилоты по созданию интегрированных баз данных, электронных регламентов и электронных услуг Начало формирования целостной архитектуры «Электронного правительства» Оптимизация сети гос. учреждений Применение законодательства об АУ и о целевом капитале в пилотном режиме Начало реализации системных реформ

33 СОДЕРЖАНИЕ 1.Российское государство в международных сопоставлениях 2.Опыт административной реформы: успехи и неудачи 3.Перспективы административной реформы 4.Россия-2020: новые вызовы для развития государства 5.Государство для постиндустриального общества: шансы на успех

34 Цели 2020 Подушевой ВВП по ППП в ценах 2005 г.– не ниже $ Сектор услуг в ВВП и занятости – около 70 % Средний класс в терминах развитых стран–около 50 % Экономически активное население с высшим образованием – около 50% Эффективные институты правового государства и гражданского общества

35 Государство для постиндустриального общества Роль государства в постиндустриальном обществе усложняется Некоторые причины: -Возрастает роль секторов услуг с «провалами рынка» -Растет глубина финансовых рынков и их роль в экономике -Усиливается роль инноваций и человеческого капитала -Усложняется защита прав собственности (финансовые, интеллектуальные, и информационные аспекты) -Повышается важность партнерства с бизнесом и гражданским обществом

36 Вклад человеческого потенциала в экономическое развитие Источник: Where is the Wealth of Nations: Measuring Capital for the 21st Century, The World Bank, Washington DC, 2006.

37 Государство для постиндустриального общества Постиндустриальное государство не будет успешным, если оно: -Коррумпировано -Не может регулировать развитые финансовые рынки -Не обеспечивает эффективной защиты прав собственности (особенно в таких сложных аспектах, как финансовые, информационные и интеллектуальные) -Не способно сотрудничать с гражданским обществом и бизнесом

38 Неэффективность государства ВВП НА ДУШУ НАСЕЛЕНИЯ НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЯХ: Неэффективность государственного регулирования Низкое качество публичных услуг Неэффективность непосредственного участия государства в экономике НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЯХ: Неэффективность государственного регулирования Низкое качество публичных услуг Неэффективность непосредственного участия государства в экономике НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВА - - ПРЕПЯТСТВИЕ РОСТУ 2020 год2007 год

39 Долгосрочные сценарии роста Источник: МЭРТ

40 Прямые потери в результате банковских кризисов

41 Кредитные и валютные рейтинги

42 Пример Японии

43 АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ РЕФОРМ В период годов низкая эффективность исполнительной власти была одним из главных барьеров на пути проведения необходимых социально- экономических преобразований

44 налоговая реформа пенсионная реформа реформа образования реформа электроэнергетики реформа технического регулирования и др. Только одна почти завершенная реформа реформа здравоохранения борьба с бедностью реформа газовой отрасли Незавершенные реформы Медленные темпы принятия политических решений Отстутствие эффективных механизмов реализации решений Не начатые реформы Итоги пятилетия реформ ИТОГИ ПЯТИЛЕТИЯ РЕФОРМ

45 Борьбу с бедностьюБорьбу с бедностью Реформы образования и здравоохраненияРеформы образования и здравоохранения Пенсионную реформуПенсионную реформу Реформу ЖКХРеформу ЖКХ Реформу местного самоуправленияРеформу местного самоуправления Развитие рынков земли и недвижимостиРазвитие рынков земли и недвижимости Реформу естественных монополийРеформу естественных монополий Антипонопольную политикуАнтипонопольную политику Реформу технического регулированияРеформу технического регулирования Реформы во внешнеэкономической сфереРеформы во внешнеэкономической сфере Борьбу с бедностьюБорьбу с бедностью Реформы образования и здравоохраненияРеформы образования и здравоохранения Пенсионную реформуПенсионную реформу Реформу ЖКХРеформу ЖКХ Реформу местного самоуправленияРеформу местного самоуправления Развитие рынков земли и недвижимостиРазвитие рынков земли и недвижимости Реформу естественных монополийРеформу естественных монополий Антипонопольную политикуАнтипонопольную политику Реформу технического регулированияРеформу технического регулирования Реформы во внешнеэкономической сфереРеформы во внешнеэкономической сфере АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА влияет на зависит от зависит от Бюджетной реформыБюджетной реформы Реформы госслужбыРеформы госслужбы Судебной реформыСудебной реформы Реформы право- охранительной системыРеформы право- охранительной системы Разграничения полномочий между РФ и ее субъектамиРазграничения полномочий между РФ и ее субъектами Бюджетной реформыБюджетной реформы Реформы госслужбыРеформы госслужбы Судебной реформыСудебной реформы Реформы право- охранительной системыРеформы право- охранительной системы Разграничения полномочий между РФ и ее субъектамиРазграничения полномочий между РФ и ее субъектами Успешность административной реформы

46 КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА ВЛИЯЕТ НА УСПЕХ ДРУГИХ РЕФОРМ Борьба с бедностьюБорьба с бедностью Реформы во внешнеэкономической сфереРеформы во внешнеэкономической сфере Распространение лучших административных практик Политика, основанная на доказательствах Управление результатами Межведомственное взаимодействие Стандарты государственных услуг Аутсорсинг Электронное правительство Реформа местного самоуправления

47 КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА ВЛИЯЕТ НА УСПЕХ ДРУГИХ РЕФОРМ Развитие рынков земли и недвижимостиРазвитие рынков земли и недвижимости Реформа ЖКХРеформа ЖКХ Пенсионная реформаПенсионная реформа Электронное правительство Стандарты государственных услуг Реформа государственного регулирования Досудебное обжалование Регламенты Реформа государственного регулирования Досудебное обжалование Реформа естественных монополийРеформа естественных монополий Реформа технического регулированияРеформа технического регулирования Антимонопольная политикаАнтимонопольная политика

48 КАК ДРУГИЕ РЕФОРМЫ ВЛИЯЮТ НА УСПЕХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Бюджетная реформа Реформа госслужбы Судебная реформа Реформа право- охранительной системы Бюджетирование по результатам Мотивация и человеческий потенциал Конкурентоспособность госорганов на рынке труда Административная юстиция Борьба с коррупцией Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами Оптимизация функций Дерегулирование Регламенты Стандарты услуг

49 ГЛАВНЫЕ ВЫЗОВЫ Человеческие ресурсы 2. Институты 3. Интеграция в мировую экономику

50 ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ ВЫЗОВ К 2020 году трудоспособное население может снизиться на 15% Многим странам, близким к России по уровню развития, удавалось поддерживать устойчивый рост 7 и более процентов Но в мировой истории нет примеров устойчивого экономического роста по 7% в год при снижении трудоспособного населения на 1% в год

51 ЧИСЛЕННОСТЬ ТРУДОСПОСОБНОГО НАСЕЛЕНИЯ Источник: Росстат

52 ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ ВЫЗОВ Возможный вклад демографической и миграционной политики в замедление снижения трудоспособного населения

53 Вклад человеческого потенциала в экономическое развитие Источник: Where is the Wealth of Nations: Measuring Capital for the 21st Century, The World Bank, Washington DC, 2006.

54 Вклад человеческого потенциала в экономическое развитие Главный вызов состоит не в снижении численности трудоспособного населения, а в неспособности России использовать свой человеческий потенциал для целей развития Решение этой задачи возможно лишь путем проведения комплексных реформ, направленных на: –развитие институтов –повышение конкуренции –развитие рынков труда –содействие инновациям

Источники стабилизации предложения на рынке труда

56 Индикаторы развития институтов Политические права

57 Индикаторы развития институтов Эффективность правительства

58 Индикаторы развития институтов Коррупция

59 Индикаторы развития институтов Агрегированный страновой риск (Global Insight)

60 Индикаторы развития институтов Агрегированный глобальный индекс бизнес-регулирования (экстраполяция с помощью уравнения регрессии)

61 Признаки отставания от других переходных экономик В 2002 г. деловая среда в России была лучше, чем в странах Восточной Европы по 16 параметрам из 21, в 2005 году – только по 11 параметрам. Наиболее заметное ухудшение произошло по таким показателям, как неопределённость политики и коррупция Снизилась острота лишь таких проблем, как доступ к земельным участкам и регистрация собственности на землю

62 Институты России: сравнение с переходными экономиками По данным опроса BEEPS; красные столбики обозначают проблемы, по которым в России оценки оказались хуже, чем в международной выборке Опрос 2005 Опрос 2002

63 Критическое отставание по ряду направлений По ряду ключевых направлений состояние российских институтов сопоставимо с показателями наименее наименее успешных стран мира Стран-членов ОЭСР с такими институциональными показателями не существует Вхождение России в категорию развитых постиндустриальных стран без кардинального улучшения институтов представляется маловероятным

64 УРОВЕНЬ КОРРУПЦИИ По уровню коррупции Транспэренси Интернэшнл Россия в 2005 году находилась среди 20 процентов наиболее коррумпированных стран Россия Китай

65 Экспорт товаров из России Источник: МЭРТ

Тенденции в мировой торговле потребление сырьевых товаров мировой экспорт Темпы прироста в 2005 г., пп мировой ВВП 3,65% 1,5% 6%

Чтобы Россия развивалась темпами выше среднемирового значения в ее экспорте должна возрасти доля обрабатывающих производств и услуг, и снизится доля сырья.

Три модели внешнеэкономического регулирования

Внешнеэкономические вызовы для институтов государства Неполный учет глобальных тенденций и рисков Раздробленность внешнеэкономических органов Барьеры между внешней и внутренней экономической политикой Неэффективное исполнение договоров и соглашений Слабое экспертное обеспечение Дефицит взаимодействия с бизнес-сообществом Неразвитость системы поддержки экспорта и инвестиций

СЦЕНАРИИ РОСТА ТОВАРООБОРОТА

71 Потенциал диверсификации Индекс «густоты леса» положение России положение стран-членов ЕврАзЭС положение др. стран СНГ ВВП на душу населения (2000)

72 СОДЕРЖАНИЕ 1.Российское государство в международных сопоставлениях 2.Опыт административной реформы: успехи и неудачи 3.Перспективы административной реформы 4.Россия-2020: новые вызовы для развития государства 5.Государство для постиндустриального общества: шансы на успех

73 Что может помочь модернизации институтов государства? Продолжение административной реформыПродолжение административной реформы Присоединение к ВТО и интеграция в глобальную экономикуПрисоединение к ВТО и интеграция в глобальную экономику Присоединение к ОЭС РПрисоединение к ОЭС Р Изменение ценностейИзменение ценностей

74 Продолжение административной реформы: пример – борьба с коррупцией В России существует потенциал для дальнейшего снижения коррупции Предпринимавшиеся в прошлом меры по борьбе с коррупцией были недостаточны, чтобы обеспечить ее снижение

75 Меры борьбы с коррупцией Принятие законодательства обеспечивающего высокий уровень транспарентности органов государственной власти; Продолжение дерегулирования российской экономики; Реализация норм Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также приведение российского законодательства в соответствие с этими конвенциями; Развитие антикоррупционной экспертизы проектов законов и других нормативно-правовых актов, а также развитие мониторинга уровня коррупции; Реинжиниринг деловых процессов, внедрение административных регламентов и информационных технологий в органах государственного управления с учетом необходимости снижения риска коррупции;

76 Меры борьбы с коррупцией Повышение прозрачности и снижение манипулируемости государственных закупочных процедур; Внедрение дополнительных антикоррупционных процедур в сферах с повышенным риском коррупции (таможенные и налоговые органы, органы управления государственным имуществом); Внедрение стандартов доступности и качества государственных услуг; Развитие эффективных механизмов досудебного обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц; Расширение взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества в сфере выработки политики и правоприменения

77 Меры борьбы с коррупцией Укрепление мотивации, повышение роли служебной этики; контроль за конфликтом интересов; Развитие меритократической системы управления человеческими ресурсами в системе государственной службы; Реформирование правоохранительных органов; Продолжение судебной реформы.

78 Открытость экономики и прогресс реформ в странах переходной экономики Источник: Всемирный банк Прогресс реформ (2003) Внешнеторговый Оборот в % к ВВП (2003)

79 Вступление в ОЭСР Вступление в ОЭСР потребует комплексной модернизации рыночных и государственных институтов Существует потенциальная возможность широкого консенсуса по вопросу о присоединении к ОЭСР.

80 ИЗМЕНЕНИЕ ЦЕННОСТЕЙ: смена поколений и рост доходов Источник: EBRD

81 ИЗМЕНЕНИЕ ЦЕННОСТЕЙ: смена поколений и рост доходов Источник: EBRD