Ведомственное нормотворчество и нормотворческая деятельность органов исполнительной власти Лапина Марина Афанасьевна заведующий кафедрой «Административное и информационное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, д.ю.н., профессор

Источники ведомственного нормотворчества: 1. Конституция РФ: В ст. 1 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Россия есть федеративное правовое государство. Следовательно, все решения и действия органов публичной власти, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права с учетом конституционно закрепленного принципа федерализма и разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Ключевые нормы, определяющие нормотворческую деятельность органов исполнительной власти, содержатся в статьях Конституции Российской Федерации.

Источники ведомственного нормотворчества: 2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ ( ред. от ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" : п. 3 ст – полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями. п. 2 ст – полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Нормотворческая деятельность исполнительной власти включает: 1. Законотворческий процесс на основе норм, сод-ся в Конституции РФ,ФКЗ от N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ» и др. 2. Подзаконное нормотворчество Компетенция исполнительной власти означает цели и задачи, функции, совокупность полномочий (прав и обязанностей в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий), формы и методы.

Следует учесть, что сами понятия «нормотворчество» и «нормотворческая деятельность» не равнозначны. По справедливым высказываниям Т.Н. Москальковой и В.В. Черникова: «В ходе первого издается нормативный правовой акт. В рамках второго может выполняться более широкая работа, связанная с подготовкой проектов нескольких нормативных документов. По всему видно, что нормотворческая деятельность – более развернутое понятие, чем чистое нормотворчество»

В формировании нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти принимают участие Президент России и Правительство России, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 (ред. от ) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" осуществляют руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Нормативно-правовой формой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации выступают подзаконные акты (указы и постановления), принятые на основе и во исполнение федеральных законов.

Правовой основой нормотворческой деятельности, связанной с подготовкой и принятием решений Президента Российской Федерации, помимо Конституции Российской Федерации, являются непосредственно следующие нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от N 183 (ред. от ) "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" (вместе с "Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"); Указ Президента РФ от N 763 (ред. от ) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; СЗ РФ, , N 22, ст ; Указ Президента РФ от N 549 (ред. от ) "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе"; Указ Президента РФ от N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»; Распоряжение Президента РФ от N 85-рп (ред. от ) (вместе с "Порядком подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации").

Нормотворческая деятельность Правительства основана на нормативных правовых актах : Федеральный конституционный закон от N 2-ФКЗ ( ред. от ) "О Правительстве Российской Федерации"; Указ Президента РФ от N 763 (ред. от ) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от N 1185 (ред. от ) "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации"; Указ Президента РФ от N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от N 264 ( ред. от ) "Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности"; Постановление Правительства РФ от N 389 (ред. от ) "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (вместе с "Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"); Постановление Правительства РФ от N 260 ( ред. от ) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от N 576 (ред. от ) "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов".

Ведомственное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти регулируется следующими документами: Постановление Правительства РФ от N 1009 (ред. от ) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"; Постановление Правительства РФ от N 452 (ред. от ) "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Правительства РФ от N 30 (ред. от ) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Правительства РФ от N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Приказ Минюста РФ от N 88 (ред. от ) "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (Зарегистрировано в Минюсте РФ N 9449); Приказ Минюста РФ N 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ N 51 от "Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти; Приказ Минэкономразвития России от N 290 "Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия"(Зарегистрировано в Минюсте России N 29201) как правило, собственными нормативными правовыми актами.

Однако, излишняя за регламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности и национального менталитета, весьма экзотических нормативных актов. Так, А.В. Мелехин, ссылаясь на Российскую газету от 5 января 1997 г., приводит несколько таких примеров из законодательства американских штатов: в Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе. в Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту; в Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц; в Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке; в Западной Виргинии запрещается идти в школу ребенку, от которого пахнет луком; в Теннесси нельзя ловить рыбу с помощью лассо; во Флориде весной запрещено ловить сачками лягушек; в Пенсильвании запрещается мести мусор под ковер; в Коннектикуте наказанию подвергаются те, кто ходит по мостовой на руках; в Иллинойсе привлекают к суду того, кто предлагает горящую сигару собаке, кошке или иному домашнему животному».

Современное состояние ведомственного нормотворчества в системе федеральных органов исполнительной власти: Реальное количество вариантов принятия, утверждения и наименования нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, значительно больше исчерпывающего перечня форм, которые содержатся в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N Согласно п. 2 Правил, последние издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Вместе с тем, Правила не раскрывают содержательную специфику данных форм.

Их краткая характеристика такова: 1). Постановление как форма правового акта управления представляет собой нормативный или ненормативный правовой акт, принятый органами или должностными лицами законодательной, исполнительной и судебной власти. Постановление в качестве ненормативного акта применяется должностными лицами, уполномоченными принимать властное решение в рамках предоставленных им полномочий, - прокурорами, судьями, государственными инспекторами и др. Постановление используется и как форма международного документа; 2). Правила представляют собой подзаконный правовой акт, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности. В правилах обычно устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание, ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила; 3). Инструкция (лат. instructio - наставление, устройство) - форма нормативного правового акта подзаконного характера, издаваемого с целью разъяснить и определить порядок применения вышестоящего нормативного правового акта органами исполнительной власти, в которой осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу объектов. Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федеральных органов исполнительной власти, устанавливается процедура исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

4). Положение представляет собой нормативный правовой акт, в котором устанавливается статус органа исполнительной власти - его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения; 5). Приказ в обыденном понимании представляет собой "официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным" или "официальное распоряжение того, кто облечен властью". Он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ в различных организациях, предприятиях и учреждениях является распорядительным документом, который может быть как нормативным, так и ненормативным актом управления. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 министерствам предоставляется право издавать приказы, имеющие нормативный характер; 6). Распоряжения издаются разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа эти акты являются, как правило, ненормативными (индивидуальными) актами и содержат конкретные предписания. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе нормативных правовых актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания;

Краткий анализ нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти рассмотрим на примере трех ведомств, принципиально различающихся по субъектам и организационной структуре управления ими: Минобороны России и МВД России, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ Минфин России, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ; Ростехнадзор, руководство деятельностью этой службы напрямую осуществляет Правительство РФ.

Минобороны России, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ: Приказ Минобороны России (1997 г.) N 450 "О порядке подготовки, оформления и государственной регистрации официальных документов Министерства обороны Российской Федерации" (с изм., внесенными Приказом Минобороны России (1999 г.) N 155 При этом, подготовка проектов документов, представляемых в органы государственной власти, осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке подготовки, оформления проектов документов, представляемых в органы государственной власти РФ (приложение N 1 к Приказу Минобороны России 1997 г. N 450), с обязательным участием соответствующих подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ. Приказ Министра обороны РФ от N 10 (ред. от ) "Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации" содержится норма, что к основным правовым актам Минобороны России и Генерального штаба Вооруженных Сил РФ относятся: приказ, директива, указание, приказание. Однако, единственной формой нормативного правового акта в Министерстве обороны Российской Федерации является приказ. МВД России также имеет свои особенности нормативно-правового регулирования.

Минфин России, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ: Приказом Минфина РФ от N 47 "О совершенствовании работы по подготовке и государственной регистрации нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации" руководителям самостоятельных структурных подразделений Министерства предписано обеспечить строгое соблюдение Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N С этого момента Минфин России издал порядка 2,5 тысяч нормативных правовых актов, которые в своем большинстве имеют форму приказов. Все инструкции, правила и положения также утверждены в форме приказов, за исключением положений, принятых совместно с Центральным банком России. Следовательно, из шести возможных форм нормативного правового акта, предложенных Правилами востребованной федеральным органом исполнительной власти является фактически единственная – форма приказа.

Ростехнадзор, руководство деятельностью этой службы напрямую осуществляет Правительство РФ: Приказом Ростехнадзора от N 1053 утвержден Порядок подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации. В данном нормативном документе определены единые правила подготовки, утверждения, вступления в силу, признания утратившими силу, отмены, изменения и дополнения нормативного правового акта Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Сформулированы понятия нормативного правового акта и правовой нормы, идентичные содержащимся в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Согласно приказу, Ростехнадзор издает нормативные правовые акты в четырех формах: приказы, правила, инструкции и положения.

В правотворческой практике существует три варианта юридической конструкции форм нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: первый - в признании всех перечисленных в Правилах форм нормативных правовых актов исключительно самостоятельными нормативными правовыми актами; второй вариант, противоположный первому, состоит в утверждении всех имеющихся нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти приказом; третий - использование грифа "утверждаю" уполномоченного должностного лица федеральных органов исполнительной власти. Необходимо принятие федерального закона, посвященного нормативным правовым актам в Российской Федерации.

В качестве рабочей гипотезы можно предложить следующий перечень и юридическую иерархию форм нормативных правовых актов федеральных министерств, служб и агентств в порядке убывания уровня юридической силы: 1) приказ, утверждающий положение; 2) приказ, утверждающий правила (по глубине процедурной детализации уступающие административным регламентам); 3) приказ, утверждающий административный регламент; 4) приказ, утверждающий инструкцию; 5) иные приказы, в том числе утверждающие наставления, технические регламенты, и мн. др.

Важнейшими требованиями к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти: - не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, нормативным актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; - должны исходить из конституционно закрепленного разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации; - не должны ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, юридических лиц и т.п.; - должны быть изданы органом исполнительной власти в строгом соответствии с его компетенцией. При этом необходимо соблюдать иерархию, определяемую положением издавшего нормативный акт органа исполнительной власти в системе государственной власти. Правовой акт органа исполнительной власти должен учитывать требования нормативных актов, изданных вышестоящими органами исполнительной власти; - при подготовке, рассмотрении и принятии правовых актов необходимо четко соблюдать установленные для этих этапов процедуры.

Выводы и предложения: 1. Общий вывод о несистемности, громоздкости и несоблюдении действующих норм по подготовке и оформлению нормативных правовых актов, осуществлению экспертизы проектов нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти; 2.Нормативно-правовой инструментарий по подготовке и оформлению нормативно-правовых актов, осуществлению экспертизы проектов нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти требует упрощения, систематизации с учетом сложившейся практики, повышения профессионализма и ужесточения исполнительской дисциплины государственных служащих, в чьи полномочия входит выполнение ведомственных нормотворческих функций; 3. Сложившаяся практика ведомственного нормотворчества показала, что большинство федеральных органов исполнительной власти осуществляют нормотворческую деятельность с нарушением норм постановления Правительства РФ 1009 и издают нормативные правовые акты в многочисленных вариациях форм и их юридических конструкций; 4. Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения;

5. Распоряжением Правительства обязать федеральные органы исполнительной власти провести ревизию имеющихся действующих нормативных правовых актов, дав правовую оценку содержания в них норм права (прошел или нет нормативный правовой акт регистрацию в Минюсте России независимо от наличия грифа секретности, официального опубликования и т.п.). В результате Аппарат Правительства Российской Федерации должен получить сведения об общем количестве нормативных правовых актов с указанием всех имеющихся форм нормативных правовых актов и в каком количестве (разумеется, эту работу следует проводить с использованием современных информационных технологий). Критерием достоверности полученных сведений будет совпадение суммарного количества нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте России; 6. Поручить каждому федеральному органу исполнительной власти, наделенному полномочиями нормотворческой деятельности, внести в Аппарат Правительства Российской Федерации предложения по наименованию форм нормативных правовых актов (помимо тех, которые будут указаны в новом постановлении Правительства Российской Федерации) с обоснованием их необходимости для выполнения функций и оказания услуг в той или иной сфере государственного управления. 7. Установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

8. Рекомендуется пересмотреть режим и административную процедуру регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте РФ и вернуться к ранее существовавшему: все без исключения нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти обязать регистрировать в Минюсте России с присвоением регистрационного номера, позволяющего идентифицировать каждый нормативный правовой акт, содержащий нормы права. 9. После создания единого банка нормативных правовых актов на федеральном уровне Правительству Российской Федерации рекомендуются выйти с законодательной инициативой о принятии федерального закона «О нормативных правовых актах, об экспертизе проектов нормативных правовых актах органов публичной власти в Российской Федерации»; 10. Минюсту России необходимо будет на основе нового постановления Правительства Российской Федерации «О подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» издать приказ, утверждающий Административный регламент о регистрации всех нормативных правовых актов федерального уровня; 11. ВУЗам и иным научно-образовательным учреждениям, осуществляющим проф. подготовку, переподготовку и повышениям квалификации рекомендовать самостоятельный профиль подготовки юристов для правотворческой деятельности с глубоким знанием и навыками юридической техники и правовых экспертиз; 12. В работе федеральных органов исполнительной власти недостаточно представлены функции по анализу, прогнозированию и планированию в целом, а в рамках мониторинга правоприменительной практики частности – они отсутствуют.

БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ!