Д-р Э. Маркварт Задачи муниципалитетов в сфере предоставления муниципальных услуг и возможности их решения в современных условиях Тезисы к докладу д-ра. - презентация

1 д-р Э. Маркварт Задачи муниципалитетов в сфере предоставления муниципальных услуг и возможности их решения в современных условиях Тезисы к докладу д-ра Э. Маркварта Зам. управляющего КО OST-EURO GmbH Курск, 21 мая 2009 г.

2 д-р Э. Маркварт 1)решение вопросов местного значения, устан. Законом 131-ФЗ для соотв. типа (ст. 14 – поселения, ст. 15 – районы, ст. 16 – городские округа) – обязательные ВМЗ, 2)решение вопросов местного значения, устан. уставом МО при условии соблюдения требований ч. 2 ст 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции МО в силу закона, у МО имеются собственные средства) - добровольные ВМЗ, 3)исполнение делегированных госуд. полномочий – в случаях, формах и объемах, прямо устан. законами о делегировании и определяемых в т.ч. передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением, 4)исполнение отдельных полномочий иных МО – на основании соглашений, заключ. между МО в порядке, устан. ч. 4 ст. 15 и в иных случаях, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и выделяемыми субвенциями 5)т.н. «специальные» права, установленные ч. 1 ст.ст. 14-1, 15-1, Закона иных гос. полномочия, если участие предусм. федеральными законами (п. 5 – госполномочия, но за счет собственных средств МО) Вопрос: полномочия, установленные иными законами ??? Значение ст. 18 Закона 131-ФЗ Компетенция (круг задач) МСУ

3 д-р Э. Маркварт Круг вопросов местного значения Вопросы местного значения – вопросы непоср. обеспечения жизнедеятельности населения МО, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом 131-ФЗ осуществляется населением и (или) ОМСУ самостоятельно. (ст. 2) Круг вопросов определен путем законодательного установления определенных, практически законченных (закрытых) перечней (неудобство способа очевидно – постоянные изменения и дополнения, постепенное «открытие» перечней) «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон» (ст. 18). Перечни – «обязательный минимум» (в большинстве МО = максимум): ст. 14 – поселения, ст. 15 – муниципальные районы, ст. 16 – городские округа (= ст ст. 15) Условная открытость перечней – дополн. ВМЗ могут приниматься к решению путем внесения в устав МО при наличии 3 условий: 1) соотв. вопрос не закреплен за другими публичными образованиями, 2) нет законодат. запрета на отнесение его к ВМЗ, 3) наличие собственных доходов для решения (ч. 2 ст.ст. 14-1,15-1,16-1)

4 д-р Э. Маркварт Круг вопросов местного значения «организация» (услуги, мероприятий) – (комплекс организационных, правовых, технических мероприятий и распорядительных действий в соотв. сфере по обеспечению скоордини- рованной деятельности, направленной на достижение заданной цели) «создание условий» («обеспечение условий») – (принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо) «участие в...», «оказание содействия в...» (свидетельствует о неразграниченности компетенции различных уровней власти!) «содержание» - безусловно указывает на необходимость финансирования, оказание «конечных» услуг («строительство», «охрана и сохранение»; тесно примыкает к ним – «осуществление мероприятий», «создание»... вопросы «регулятивного» (пп. 1-3, а также планирование, зонирование, установление правил – п. 20) и контрольного характера «Категоризация» ВМЗ: несколько типов формулировок

5 д-р Э. Маркварт Функции органов местного самоуправления – не предоставление услуг, связанных с хозяйственной деятельностью, а создание, поддержание и развитие эффективно функционирующей системы отношений, обеспе- чивающей надлежащее предоставление этих услуг. С этой целью органы МСУ в пределах, предусмотренных законом, вправе осуществлять регулирование отношений, управление (вкл. распоряжение) объектами, координацию действий, контроль, содействие. П Методических рекомендаций субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (приказ МФ РФ от г. 243): «органы МСУ несут ответственность не за финансирование... муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и результаты предоставления бюджетных услуг... Мерой эффективности деятельности органов МСУ является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования». Предоставление муниципальных услуг

6 д-р Э. Маркварт Способы решения вопросов местного значения 1) привлечение частных хозяйствующих субъектов на контрактной основе (как правило, по конкурсу) - решение силами частных ХС (хозсубъектов) за счет средств местного бюджета и бюджетных фондов; муниципальный заказ 2) совместное с частными ХС решение - частно-публичное партнерство в сфере естественных публичных монополий: создание совместных (частно- публичных) предприятий, заключение договоров концессионного типа, договоров на эксплуатацию объектов муниципальной собственности, инвестиционных соглашений 3) создание и сохранение собственных ХС (коммерческих и некоммерческих в различных ОПФ), управление и контроль их деятельности, заключение договоров с ними 4) совместное решение путем межмуниципальной кооперации (договоры, хозобщества, некоммерческие организации) 5) привлечение ХС иных публично-правовых образований (государственных и муниципальных ХС) на договорной основе 6) взаимное делегирование исполнения отдельных полномочий между различными МО путем заключения индивидуальных соглашений

7 д-р Э. Маркварт предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям, приоритет применения конкурентных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность и больший экономический эффект, полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих (реально и потенциально) на рынках соответствующих услуг, необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна, повсеместный отказ от административных и переход к гражданско- правовым (договорным) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, контроль исполнения заключаемых договоров, жесткий контроль монопольных рынков, в т. ч. деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, недопущение совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг Принципы выбора способа исполнения

8 д-р Э. Маркварт При принятии решения следует учитывать: нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный), источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение, соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность), общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования. Принципы выбора способа исполнения

9 д-р Э. Маркварт Привлечение частных хозяйствующих субъектов Приоритетность: экономическая эффективность; принцип субсидиарности Ограниченное использование: неразвитость конкуренции и предпринимательства на рынках муниципальных услуг (виноваты часто сами ОМСУ и государство) Взаимозависимость спроса и предложения, необходимость развития рынков муниципальных услуг, стимулирование предпринимательства Несовпадение границ товарных рынков (рынков услуг, деятельности ХС) и административных границ (МО, субъектов РФ); вывод – поиск поставщиков услуг за пределами своих МО должен быть нормой! Муниципальный заказ – поручение МО на оказание муниципальной услуги, как правило, в интересах всего МО, на основании договора, заключенного в порядке, предусм. соотв. правовыми актами (в частности, Закон 94-ФЗ), и финансируемого за счет средств местного бюджета В устан. законом случаях - выбор (обычно – на конкурсной основе) в соответствии с устан. процедурами поставщиков и заключение с ними договоров на оказание муниципальных услуг, оплачиваемых конечными потребителями (например, выбор организации по управлению многоквартиными домами). Это не муниципальный заказ.

10 д-р Э. Маркварт Способы размещения МЗ: ч. 1 ст. 10 Путем проведения торгов в форме конкурса в форме аукциона в т.ч. в электронной форме Без проведения торгов запрос котировок у единств. поставщика на товарных биржах Правовые основы размещения муниципального заказа

11 д-р Э. Маркварт Частно-публичное партнерство ЧПП - механизм взаимодействия, при котором публичная власть (ОМСУ) для решения стоящих перед ней задач (ВМЗ и иных полномочий) заключает соглашения с частными ХС на предоставление муниц. услуг, обсуловленное использованием объектов муниц. собственности или исключ. прав МО Признаки: - муниципальная (публичная) задача - муниципальная услуга, -объект муниц. собственности, обуславливающий предост. муниц. услуги (материальные объекты – инженерные сети, дороги, либо исключит. права МО), передается в пользование (управление) частному ХС без перехода права собственности, -предоставление муниципальных услуг частным ХС (оператором) с использ. муниципальной собственности, -договор на предоставление услуги и эксплуатацию (управление) Субмиссия - частный ХС по поручению МО оказывает услуги непоср-но населению по ценам, устанавл. МО; средства поступают в местный бюджет; МО оплачивает счета ХС в полном объеме за счет платежей потребителей либо за счет бюджета Концессия - частный ХС по поручению МО оказывает населению услуги по ценам, устанавл. МО, и самостоятельно взимает платежи за услуги Талонная (ваучерная) система - частные ХС, предлагающие услуги, нужные МО, по договору с МО обязуются принимать к оплате талоны (ваучеры), которые МО вводит для социальной помощи отдельным лицам либо категориям лиц; хоз. субъекты предъявляют талоны к оплате МО, которое оплачивает их из бюджета

12 д-р Э. Маркварт Концессия - акт передачи общ. властью находящихся в ее собст-ти объектов инфраструктуры или др. общественных служб третьей стороне для управления ими при условии принятия последней на себя предприн. риска и обязанностей по эксплуатации оборудования (дир. ЕС 93/37/ЕЕС). Концессия - система отношений между публично-правовым образованием (государством либо муниципалитетом) - концедентом, и юридическим или физическим лицом- концессионером, в связи с предоставлением последнему прав по владению, пользованию и ограниченному распоряжению публичной собственностью, и/или прав на осуществление видов публичной деят-сти на основании возмездного и возвратного договора («классическое» опр-е) По концессионному соглашению концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением недвижимое имущество (объект), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом для осуществления указанной деятельности (ст. 3 Закона РФ 115-ФЗ) (В РФ – инвестиции – обязат. элемент концессии наряду с использ. (управлением) объекта публичной соб-ти и предоставлением услуги Частно-публичное партнерство

13 д-р Э. Маркварт 1) Муниципальные образования вправе создавать собственные хозяйствующие субъекты, участвовать в хозсубъектах смешанных форм собственности, межмуниципальных хозсубъектах только, если предмет деятельности хозсубъекта соответствует задачам местного самоуправления (ст.ст Закона 131-ФЗ, делегированные полномочия) (ср. ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). это – обязательное (необходимое), но не достаточное условие! 2) Создавать и сохранять собственные хозяйствующие субъекты следует только, если этот способ обеспечивает более эффективное решение вопроса местного значения, чем иные способы. Не следует создавать собственные ХС там, где есть частные конкуренты 3) Дополнительные условия: соответствие количества и размеров хозсубъектов объему решаемых ими задач; изначальная определенность и ограниченность ответственности муниципалитета по обязательствам создаваемых субъектов. Выбор наиболее приемлемой организационно-правовой формы (ОПФ) с учетом целей и возможностей, которые дает каждая разрешенная законом ОПФ Собственные хозяйствующие субъекты

14 д-р Э. Маркварт Учредитель любого муниципального хозсубъекта – муниципальное образование, а не органы местного самоуправления! (ст ГК РФ, ст. 8 Закона об унитарных предприятиях от г.) Организационно-правовые формы хозсубъектов, учредителем которых является муниципальное образование: Коммерческие: МУП, ОАО. ООО (в т.ч. долевое участие в ОАО, ООО) (право на создание хозобществ – нормы ГК РФ, законы РФ «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», судебная практика). Теоретически возможно участие в товариществах на вере, но лишь в качестве вкладчика Некоммерческие: учреждения, фонды, АНО, некоммерческие партнерства, ТСЖ (право занятия предпринимательской деятельностью для достижения уставных целей, право извлечения прибыли, но не в качестве цели; главное отличие – прибыль не распределяется между учредителями) - законы РФ «О некоммерческих организациях» от г., Жилищный кодекс РФ от г. (ТСЖ) Собственные хозяйствующие субъекты

15 д-р Э. Маркварт Преимущества хозяйственных обществ : возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций); ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хоз. обществах размером вклада в уставный капитал; наличие коллегиальных органов управления с участием учредителя; наличие органов контроля деятельности предприятия и руководства; наличие норм об учете и отчетности, подлежащих утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО); возможности повышения заинтересованности сотрудников в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда; реализация финансовых взаимоотношений МО с хоз. обществами в форме оплаты работ и услуг, т.е. в рамках договора и др. Собственные хозяйствующие субъекты

16 д-р Э. Маркварт Межмуниципальное сотрудничество Формы межмуниципальной хозяйственной кооперации: создание межмуниципальных ХС как «высшая» форма межмуниципальной кооперации: - коммерческих юридических лиц (хозобществ) (ст.ст. 8, 68): ООО – разрешены, ЗАО – запрещены Законом об АО, ОАО – не предусм. напрямую Законом 131-ФЗ (теорет.- можно) - некоммерческих юридических лиц (ст. 69): фонды – разрешены, автономные некоммерческие организации – разрешены, некоммерч. партнерства – напрямую не предусм. 131-ФЗ союзы, ассоциации – да, но не для хоздеятельности договоры и соглашения для решения вопросов МЗ (ст. 8 + ГК РФ) - разовые, краткосрочные - долгосрочные, для постоянного сотрудничества

17 д-р Э. Маркварт границы поселений границы района границы различных округов межмуниципального сотрудничества Межмуниципальное сотрудничество

18 д-р Э. Маркварт Соотношение муниципального и частного секторов при реализации задач муниципалитетов (общины ФРГ, 1991) Вид деятельности 100% муниц. смешанное 100% частное содержание кладбищ уход за могилами и памятниками канализация сточных вод чистка и ремонт канализации вывоз мусора содержание дорог уборка улиц прачечные детские дошкольные заведения измерит., землемерные работы дома престарелых планир. и надзор в строительстве уличное освещение 50% 40%10% 4% 14%82% 75% 22%3% 20% 35%45% 8% 18%74% 30% 63%7% 20% 25%55% 5% 20%75% 10% 60%30% 4% 27%69% 4% 35%61% 2% 90%8% 10% 10%80%

19 д-р Э. Маркварт Управление ТБО как муниципальная задача Актуальная ситуация управления ТБО в РФ производство отходов – около 1 кг. в день на 1 чел. доля перерабатываемых отходов – 2-3% от общего количества общее количество мусора – свыше 8 млрд. тонн (если вся промышленность была бы переведена на переработку отходов, на это надо было бы 50 лет!) под официальными свалками – более 50 млн. га земель огромное количество несанкционированных свалок (в Мособласти – сто крупных «диких» свалок, лицензию имеют 44 свалки) Предотвращение образования отходов: селективный сбор отходов с выделением части, используемой как вторичное сырье использование прогрессивных упаковочных материалов развитие высоких технологий обработки продуктов и товаров Уменьшение неконтролируемой эмиссии отходов в окруж. среду: эффективная организация сбора отходов государственный контроль за процессом вывоза отходов использование экологически чистых технологий переработки отходов

20 д-р Э. Маркварт Система управления отходами: подсистема сбора отходов подсистема транспортировки отходов (1+2 – поселения) подсистема переработки и утилизации отходов (районы) Государственное регулирование Государственное регулирование – на уровне налогового, лицензионного, технического, санитарного, экологического контроля за предприятиями, работающими в саночистке Мероприятия по улучшению системы управления ТБО: Совершенствование законодат. и нормативно-технической базы: порядок учета ТБО и отчетности определение норматива образования отходов на 1 чел. порядок санитарной очистки территорий правила транспортировки, размещения и обращения с отходами правила заключения договоров на размещение отходов админ. ответ.-ть за несанкционированную транспортировку и размещение отходов, засорение территории насел. пунктов и др.

21 д-р Э. Маркварт Мероприятия по организации управления: привлечение внимания через СМИ, пропагандистская работа с жителями анализ ситуации на конкретных территориях, предприятиях, домохозяйствах создание специализированных структур (региональных центров управления ТБО, фондов реконструкции полигонов и проч.) разработка единой эконом. политики ценообразования в сфере ТБО повышение требовательности к работе коммунальных служб по обеспечению подведомственной территории средствами сбора ТБО создание сезонных бригад по очистке территорий зон отдыха, лесов, водоемов; вариант оплаты -из районных экологических фондов введение в коммунальных платежах отдельными строками платы за сбор и вывоз ТБО и за захоронение ТБО

22 д-р Э. Маркварт Мероприятия по организации управления: тарифы за сбор, вывоз, захоронение отходов – обеспечивать безопасность захоронения отходов и эксплуатации полигонов, включая их реконструкцию, мониторинг и последующую рекультивацию программы страхования экологических рисков при размещении отходов возрождение системы приема вторсырья от населения организация достоверного учета образования и размещения ТБО меры по выявлению, учету и ликвидации несанкционированных свалок меры по установлению фактических норм образования и состава ТБО на подведомственной территории полный охват населения услугами по сбору и вывозу ТБО аудиторские проверки организаций в сфере обращения с отходами контроль деятельности предприятий при лицензировании и получении разрешений на размещение отходов

23 д-р Э. Маркварт Пример организации работы по управлению ТБО за рубежом Директива ЕС 75/442/ЕЕС: к 2002 г. количество муниципальных отходов, направляемых на полигоны, должно уменьшиться на 75% от уровня 1993 г. к 2005 г. оставшееся количество – уменьшиться на 50% к 2010 году оставшееся количество – уменьшиться на 25% 2010 год – посл. год выдачи разрешений на полигонное захоронение «Голубые контейнеры» - Постан. 101/94 – Утилизация и компост. бытовых отходов: муниципальные округа > 5 тыс. чел. - утилизация 5 обязательных компонентов (газетная бумага, алюминиевая, стальная, стеклянная тара для продуктов питания и напитков и тара из полиэтилена) и утилизация 2 компонентов по выбору (тонкий картон, полистирол, пластиковая пленка, журналы, текстильные изделия, верхняя одежда и др.) Контейнер: цена 3-4$, гражданам-бесплатно, срок службы – 8 лет Муниципальная программа сокращения/повторного использ. отходов муниципальные округа > 5 тыс. чел. – программы компостирования отходов в частных домах (предост. бункеров для компостирования за плату, равную или меньшую их стоимости; обучение населения методам компостирования; гос. финансирование 2/3 стоимости установок) Компостирование листьев и садово-огородных отходов - муниц. округа от 5 тыс. до 50 тыс. чел. – напр. на утилизацию вместо захоронения листьев и садово- огородных отходов, если они разделяются в местах их образования; муниц. округа от 50 тыс. чел. – программы разделения таких отходов и их утилизация