СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ БАБИЧЕВ Игорь Викторович, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления доктор юридических наук

© И.В. Бабичев, 2015 Этапы муниципального строительства в современной России (конец 80-х годов – наше время) Первый и второй этапы. Март 1990 – Июнь 1991 г. Июль 1991 – Сентябрь 1993 гг. Март 1990 г. Закон СССР «О началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Июль 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Третий этап. Октябрь 1993 – август 1995 г. «Президентская реформа» местного самоуправления. Декабрь 1993 г. – принятие Конституции Российской Федерации 2

© И.В. Бабичев, 2015 Этапы муниципального строительства в современной России (конец 80-х годов – наше время) Четвертый этап. Август 1995 – Декабрь 1996 гг. Август 1995 г. - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 154-ФЗ. Период перехода от «президентской реформы» местного самоуправления к организационно-правовой модели, установленной Конституцией РФ и Федеральным законом 154-ФЗ. 3

© И.В. Бабичев, 2015 Этапы муниципального строительства в современной России (конец 80-х годов – наше время) Пятый этап. Январь 1997 – Октябрь 2003 г. Сентябрь Европейская хартия местного самоуправления (для России). Становления системы МСУ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом 154- ФЗ. Создание основ федерального законодательства о МСУ; формирование законодательства субъектов РФ; завершение правового установления собственной компетенции субъектов МСУ; признание принципа автономности муниципальной власти; создание территориальных основ и системы органов МСУ. 4

© И.В. Бабичев, 2015 Главные причины, препятствующие развитию МСУ на пятом этапе: политическая нестабильность в стране (вторая половина 1990-х годов), как следствие – «правовой сепаратизм» значительного количества субъектов РФ, особенно республик; недопонимание большой частью политической элиты, федеральной и особенно региональной, сути МСУ, недооценка его важности в деле демократизации и модернизации политической, социальной и экономической жизни страны и, как следствие, сопротивление развитию этого института; отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции становления и развития местного самоуправления (к концу периода контуры этой концепции стали обозначаться). 5

© И.В. Бабичев, 2015 К 1990 – 2000-м гг. значительный массив законодательства многих субъектов РФ, особенно республик, содержит положения о местном самоуправлении, не соответствующие федеральным законам, да и Конституции РФ («правовой сепаратизм»). Необходимость совершенствования законодательства о МСУ, в частности в вопросе разграничения и уточнения полномочий уровней публичной власти, приведения их в соответствие с бюджетными возможностями. Цель - реализация подхода к регулированию межбюджетных отношений, исходя из принципа «один мандат – один бюджет» (т.е. достижение взаимно однозначного соответствия полномочия уровню публичной власти и его бюджету). 6

© И.В. Бабичев, 2015 Этапы муниципального строительства в современной России (конец 80-х годов – наше время) Шестой этап. Октябрь 2003 – Декабрь 2008 гг. 6 октября 2003 г. - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131-ФЗ. Переходный период его внедрения. Седьмой этап. Январь 2009 – Май 2014 гг. С 1 января 2009 года новый Федеральный закон реализуется на всей территории Российской Федерации (в Чеченской Республике и Республике Ингушетии – с 1 января 2010 года). 7

© И.В. Бабичев, 2015 Местное самоуправление в соответствии с Законом СССР 1990 года имело огромные права и широкий круг полномочий. Последующие законы России – 1991, 1995 и 2003 годов – их «сжимали», следуя доктрине разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти. В идеале полномочия не должны были пересекаться. Но в процессе разграничения выяснилось, что разделить их до такой степени невозможно. Разграничение полномочий не было завершено и на последних, шестом и седьмом, этапах, и надо полагать, оно будет продолжаться и впредь. 8

© И.В. Бабичев, 2015 Этапы муниципального строительства в современной России (конец 80-х годов – наше время) Восьмой этап. Май 2014 года – настоящее время. Федеральный закон от 27 мая 2014 года 136-ФЗ Федеральный закон от 23 июня 2014 года 165-ФЗ, Федеральные законы от 29 ноября 2014 года 382-ФЗ и 383-ФЗ Федеральный закон от 29 декабря года 485- ФЗ Федеральный закон от 3 февраля 8-ФЗ. 9

© И.В. Бабичев, 2015 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 154-ФЗ и Федеральный закон 131-ФЗ (до принятия Федерального закона 136-ФЗ) сохраняли значительную правовую автономию органов МСУ от органов госвласти субъектов РФ, как один из основных принципов организации МСУ. 10

© И.В. Бабичев, 2015 С вступлением в силу 27 мая 2014 года Федерального закона 136-ФЗ, внесшего комплексные поправки в базовый Федеральный закон 131-ФЗ, начался новый, восьмой, этап муниципального строительства. Принятые с июня 2004 по декабрь 2013 года 92 федеральных закона, внесшие более 300 поправок в Федеральный закон 131-ФЗ, не изменили концепции этого закона ни в одной из его существенных частей. И только Федеральный закон 136-ФЗ такое изменение концепции законодательного регулирования местного самоуправления в стране произвел. 11

© И.В. Бабичев, 2015 Новое реформирование полагает, что уровень конституционной и управленческой культуры и ответственности большинства руководителей субъектов РФ сегодня таков, что им можно доверить – но строго в рамках Федерального закона 131-ФЗ – регулирование значительных аспектов МСУ на подведомственных территориях. Такой подход более полно отражает конституционно-правовые принципы и международно- правовую традицию федеративного государства. 12

© И.В. Бабичев, 2015 Общий подход к регулированию местного самоуправления субъектами РФ на своей территории остается прежним: они осуществляют его только в случаях и в порядке, установленном Федеральным законом 131-ФЗ. 13

© И.В. Бабичев, 2015 По целому ряду позиций регулирование законом субъекта РФ различных аспектов местного самоуправления может и должно быть рамочным и вариативным. Субъекты Российской Федерации своими законами регулируют правоотношения в сфере местного самоуправления в случаях, которые напрямую установлены Федеральным законом. 14

© И.В. Бабичев, 2015 Направления дальнейшего развития федерального и регионального законодательства 15

© И.В. Бабичев, 2015 Территориальное устройство местного самоуправления Введение законодательных оснований для преобразования сельского поселения (объединения, присоединения, преобразования в городское поселение) и его упразднения Необходимые основаниям для существования и развития сельских поселений: - «шаговая» доступность органов МСУ и предоставляемых ими муниципальных услуг для жителей; - инфраструктурная достаточность: наличие школы, ФАП, информационно-культурно-досугового центра (современный клуб), почты, отделения банка, участкового полицейского. 16

© И.В. Бабичев, 2015 Территориальное устройство местного самоуправления В сельских поселениях с численностью избирателей не более 100 человек в случае проведения схода граждан в течение шести месяцев подряд, данное поселение должно быть упразднено законом субъекта РФ (в малонаселенных и труднодоступных местностях) или объединено с поселением, с которым оно граничит. 17

© И.В. Бабичев, 2015 Территориальное устройство местного самоуправления Принятие федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации Законодательное установление правового содержания понятия «населенный пункт» и его видов (город, поселок, сельский населенный пункт). Критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам. Образование и упразднение населенных пунктов, их перевод в другие виды. Корреляция разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований. 18

© И.В. Бабичев, 2015 Компетенции местного самоуправления Б олее четко сформулировать вопросы местного значения, понимая их как предметы ведения и исходя их того, что степень участия местного самоуправления в осуществлении полномочий по каждому предмету ведения среди всех трех публичных властей может быть разной. Унифицировать терминологию, которой описываются вопросы местного значения («организация», «обеспечение», «создание условий», «участие»), определить правовое содержание этих терминов. 19

© И.В. Бабичев, 2015 Компетенции местного самоуправления В опросы местного значения муниципального района должны быть сформулированы как вопросы местного значения межпоселенческого характера. К оррекция вопросов местного значения в сфере обороны, безопасности предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты прав национальных меньшинств (вопросы ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – ст. 71 и 72 Конституции РФ): понизить степень реализации МСУ этих вопросов с «организации» до «участия в» их решении. 20

© И.В. Бабичев, 2015 Компетенции местного самоуправления « Ч истка» отраслевых федеральных законов (более 200), разграничивающих полномочия среди трех уровней публичной власти: перераспределение неоднозначно урегулированных полномочий может привести к путанице в определении компетенций региональных и муниципальных органов публичной власти. Не полномочия должны идти за деньгами, а деньги – за полномочиями. 21

© И.В. Бабичев, 2015 Компетенции местного самоуправления П ри перераспределении полномочий необходимо руководствоваться принципами, установленными Европейской хартией местного самоуправления (ст. 4): принципом субсидиарности и необходимостью консультироваться с органами МСУ в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Законодательно установить положение о необходимости учета мнения муниципальных образований через советы муниципальных образований субъектов РФ при принятии законов субъектов РФ о перераспре-делении полномочий и делегировании отдельных государственных полномочий. 22

© И.В. Бабичев, 2015 Компетенции местного самоуправления В ернуться к рассмотрению необходимого и достаточного перечня вопросов местного значения сельских поселений и возможности его расширения за счет таких вопросов местного значения: - организация водоснабжения и водоотведения, снабжение населения топливом; - организация ритуальных мест и мест захоронения; - создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха; - создание условия для предоставления транспортных услуг населению; 23

© И.В. Бабичев, 2015 Компетенции местного самоуправления В ернуться к рассмотрению необходимого и достаточного перечня вопросов местного значения сельских поселений и возможности его расширения за счет таких вопросов местного значения: - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия; - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; - утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки. 24

© И.В. Бабичев, 2015 Материально-финансовое обеспечение и экономическая деятельность местного самоуправления Н еобходимо сменить фискальную бюджетно- налоговую политику на стимулирующую. МСУ должны быть заинтересованы в расширении налогооблагаемой базы и иметь возможность влиять на ее расширение. Бюджеты развития (10-20 % бюджета) есть необходимый инструмент реализации стратегий развития муниципалитетов. 25

© И.В. Бабичев, 2015 Материально-финансовое обеспечение и экономическая деятельность местного самоуправления Ц елесообразно расширить участие муниципалитетов как хозяйствующих субъектов в неконкурентных («локальные монополии») и малоконкурентных секторах местного хозяйства. Частный сектор не предназначен для обеспечения территориального и социального равновесия в сфере предоставления муниципальных услуг, он заинтере- сован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен общественному контролю. Необходимо развивать инструменты МЧП и ГЧП, в т.ч. в неконкурентных и малоконкурентных секторах местного хозяйства. 26

© И.В. Бабичев, 2015 Материально-финансовое обеспечение и экономическая деятельность местного самоуправления М естные сборы как новый инструмент местной бюджетной политики. Поступают в бюджеты поселений (городских округов): - сбор на добычу общераспространенных полезных ископаемых на территории поселения (песок, глина, гравий, известняк, торф и т.п.); - сбор за использование местной символики; - сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения; - сбор за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки; - сбор за рекламу; - курортный сбор. 27

© И.В. Бабичев, 2015 Материально-финансовое обеспечение и экономическая деятельность местного самоуправления П оступление в местный бюджет части налога на прибыль предприятий и налог прибыль организаций малого и среднего бизнеса. Р азвитие муниципальных дорожных фондов, и – за счет них – местного дорожного строительства и благоустройства. Поступление транспортного налога с физических лиц полностью в муниципальные дорожные фонды. В зимание налога на доходы физических лиц по месту жительства. 28

© И.В. Бабичев, 2015 Расширение участия населения и его сообществ в осуществлении местного самоуправления Р асширение форм участия населения и его сообществ в формировании представительных органов муниципальных образований: «ратуш- ные партии», смешанная система выборов. Повышение роли представительных органов муници- пальных образований в формировании основ местной хозяйственной деятельности: утверждение планов и программ развития, установление тарифов местных предприятий и организаций, совершенствование сис- тем публичного контроля за экономической деятель- ностью хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности, и т.д. 29

© И.В. Бабичев, 2015 Расширение участия населения и его сообществ в осуществлении местного самоуправления Р азвитие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления: ТОС; институт местных старост; институт наказов избирателей; институт представительных запросов; самообложение для реализации местных проектов; добровольчество и благотворительность для реализации местных проектов и т.п. П овсеместное формирование общественных палат (советов) в городских округах и муниципальных районах. 30

© И.В. Бабичев, 2015 Взаимодействие местного самоуправления и государства С охранение и развитие конституционно- правовых и международно-правовых основ российского местного самоуправления и его соотношения с государственной властью: - органы МСУ не являются субъектами государственной власти; - органы МСУ не находятся в субординационных отношениях с органами государственной власти; - основные органы МСУ формируются (должны формироваться) на основе всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании и подотчетны избирателям; 31

© И.В. Бабичев, 2015 Взаимодействие местного самоуправления и государства С охранение и развитие конституционно- правовых и международно-правовых основ российского местного самоуправления и его соотношения с государственной властью: - МСУ действуют в соответствии с законом и в рамках закона решают вопросы местного значения – вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения данного населенного пункта; - в решении вопросов местного значения органы МСУ взаимодействуют с органами государственной власти в рамках, установленных законом; 32

© И.В. Бабичев, 2015 Взаимодействие местного самоуправления и государства С охранение и развитие конституционно- правовых и международно-правовых основ российского местного самоуправления и его соотношения с государственной властью: - органы МСУ могут осуществлять делегированные им в соответствии с законом государственные полномочия, однако объем этих полномочий не должен быть сопоставим с объемом вопросов местного значения и затруднять их решение. 33

© И.В. Бабичев, 2015 Взаимодействие местного самоуправления и государства Р азработка и принятие Государственной стратегии развития местного самоуправления, основная цель: формирование необходимых и достаточных условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, становления местных сообществ и гражданского общества на местном уровне. 34

© И.В. Бабичев, 2015 Взаимодействие местного самоуправления и государства Ф ормирование сильного, авторитетного единого общероссийского объединения муниципальных образований – Общероссийского конгресса муниципальных образований, - состоящего из советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как профессионального политического лоббиста интересов муниципалитетов и их жителей на федеральном и региональном уровнях. 35

© И.В. Бабичев, 2015 Кадровая политика Ф ормирование и совершенствование систем подготовки и переподготовки муниципальных кадров. 36

© И.В. Бабичев,

© И.В. Бабичев,

© И.В. Бабичев, 2015 Спасибо за внимание! Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 39