Бюджетная система Российской Федерации на современном этапе
Бюджет и его роль в экономике и социальном развитии страны. Термин «бюджет» неоднозначно трактуется в экономической литературе и законодательстве РФ. По своей экономической сущности бюджет как экономическая категория представляет собой особую сферу объективно существующих финансовых отношений, имеющих особое экономическое назначение. Материально-вещественным воплощением этих отношений являются фонды денежных средств, формируемые соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления, называемые бюджетами (например, федеральный, бюджета субъекта РФ, местный). А с организационной точки зрения любой бюджет (независимо от уровня управления) представляет финансовый план, составленный в виде баланса доходов и расходов органов государственной власти и органов местного самоуправления, утверждаемый в форме закона либо муниципального правового акта. Именно в таком контексте и определяется термин «бюджет» в Бюджетном кодексе Российской Федерации как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Являясь частью финансовых отношений бюджетные отношения тем не менее обладают специфическими признаками, суть которых состоит в следующем. Они носят главным образом перераспределительный характер, т.е. они обслуживают процесс дальнейшего распределения первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения валового внутреннего продукта (прибыли, заработной платы, доходов от собственности и т.д.). В отличие от финансовых обязательным участником бюджетных отношений является государство в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления, на которые возлагается удовлетворение общественных потребностей. В системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. К последним относятся потребности в услугах общественного сектора экономики, расширении общественного производства, регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики. Бюджетные отношения выполняют особое назначение – распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешнеэкономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов. И, наконец, результатом бюджетного распределения является формирование финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей.
Исходя из вышеизложенного бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач. После образования Российской Федерации в 1991 году как самостоятельного государства бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде (Государственном бюджете СССР), а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Количество таких бюджетных фондов соответствует количеству органов государственной власти и органов местного самоуправления в зависимости от государственного устройства и уровней управления (федеральный, региональный, местный). В Российской Федерации как федеративном государстве формируется 1 федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет, 9 краевых, 46 областных, 1 областной бюджет автономной области, 4 окружных, 2 городских (гг. Москвы и Санкт-Петербург). Количество местных бюджетов превышает двадцать три тысячи.
Формирование бюджетов соответствующих субъектов власти происходит путем концентрации части ВВП и национального богатства в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей. При этом важным моментом является определение степени такой концентрации, поскольку именно это определяет стратегические задачи и направления бюджетной политики на очередной финансовый год и перспективу. Обобщающим показателем степени концентрации финансовых ресурсов в распоряжении субъектов власти является удельный вес доходов бюджетов всех уровней в объеме валового внутреннего продукта. В результате изменения целей и задач бюджетной политики данный показатель может варьироваться от минимальной до максимальной границы, что может привести к двум крайностям. С одной стороны, решение социально-экономических задач в условиях проведения реформ во многих отраслях экономики требует адекватного увеличения бюджетных расходов, что требует увеличения налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования. Это, в свою очередь, снижает заинтересованность предприятий и организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. С другой стороны, уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования экономическим субъектам для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квалифицированных кадров и, в конечном итоге, к снижению темпов экономического роста.
Исходя из вышеизложенного в основе определения конкретных задач бюджетной политики лежит определение разумных масштабов концентрации средств в руках государства в условиях недостаточного объема валового внутреннего продукта и противоречивостью экономических интересов всех экономических субъектов (органов власти, организаций, граждан). Это возможно только на основе установления экономически обоснованных пропорций и методов распределения финансовых ресурсов между всеми субъектами бюджетных отношений. На уровень концентрации влияют уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции. Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджет оказывает активное влияние на развитие экономики и социальной сферы, прежде всего, через возможность изменения воспроизводственных, отраслевых и территориальных пропорций развития экономики, регулирования темпов развития отдельных сфер и отраслей для достижения основных задач и целей финансовой политики. Регулирующая роль бюджета проявляется через соответствующие группы бюджетных отношений – доходы бюджета и расходы бюджета, но не автоматически, а через адекватный целям и задачам бюджетной политики бюджетный механизм, который позволяет облечь объективно существующие отношения в организационные формы мобилизации доходов в бюджет и осуществления расходов. Бюджетный механизм определяет методы мобилизации отдельных видов доходов бюджета, порядок их исчисления и взимания, формы бюджетных расходов, принципы и порядок предоставления бюджетных средств, формы межбюджетного распределения и перераспределения средств.
Доходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с формированием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Основным назначением доходов бюджета является создание устойчивой финансовой базы для выполнения органами власти и органами местного самоуправления своих задач. Вместе с тем, доходы бюджета выступают одним из важнейших методов государственного регулирования социально-экономических процессов через установление соответствующих форм налоговых изъятий, которые бы стимулировали устойчивые темпы экономического развития и рост накоплений. Они призваны, с одной стороны, обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления объемом денежных средств, достаточных для выполнения возложенных на них функций и задач, а с другой – регулировать объем средств, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования, достаточный для нормального воспроизводственного процесса, обеспечивающего высокий уровень накоплений. Это, в свою очередь, создает условия для увеличения валового внутреннего продукта и роста государственных доходов.
Эффективность применяемых налоговых методов изъятия зависит от выбора состава налогов, входящих в налоговую систему страны, их соотношения, изменения размера ставок налогов, их дифференциации, обоснованности применяемых правил определения налогооблагаемой базы, применения налоговых льгот. Так, изменение соотношения между прямым и косвенным налогообложением, позволяет перемещать налоговое бремя между различными категориями налогоплательщиков (юридическими или физическими лицами). Оптимальное соотношение центральных и местных налогов обеспечивает разграничение налогов по звеньям бюджетной системы с целью создания во всех бюджетах доходной базы, адекватной выполняемым органами власти всех уровней возложенных на них функций и задач. Изменение ставок налогов (их повышение или снижение), как и сужение или расширение налогооблагаемой базы, оказывает прямое влияние как на уровень налоговых изъятий у субъектов хозяйствования, так и на совокупное налоговое бремя в стране, что в свою очередь стимулирует или тормозит развитие общественного производства. Применение налоговых льгот, с одной стороны, способствует ускоренному обновлению производственного потенциала, развитию научно-технического прогресса, стимулирует рост производства, но, с другой стороны, нарушает принцип равенства налогоплательщиков, создает условия для уклонения от налогов, и главное не обеспечивает достижение целей, ради которых эти льготы предусмотрены. Исходя из этого, стимулирующее воздействие налогового механизма достигается только при полной взаимоувязке всех его элементов и их направленности на достижение заявленных целей и задач налоговой политики.
Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с распределением и использованием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Основное назначение расходов – обеспечить выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. Вместе с тем, бюджетные расходы выступают фактором, оказывающим влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Стимулирование совокупного предложения осуществляется через бюджетное субсидирование и бюджетное кредитование субъектов хозяйствования, через размещение государственных (муниципальных) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд. При этом финансовая политика, направленная на стимулирование совокупного предложения, а значит и производства валового внутреннего продукта, создает предпосылки для дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Влияние расходов бюджета на совокупный спрос обеспечивается посредством прямых бюджетных инвестиций, социальных выплат нуждающимся категориям населения, финансирования производства общественных благ. Тем самым уровень бюджетных расходов свидетельствует о степени участия государства в экономической деятельности общества и в обеспечении общеэкономического равновесия. Бюджетные расходы влияют на социально-экономические процессы также путем использования адекватных форм бюджетного финансирования, нацеленных на повышение эффективности использования предоставленных бюджетных средств. Так, формы финансирования коммерческих организаций в виде субсидий, субвенций нацелены на предоставление средств для осуществления целевых расходов, при этом финансируются затраты, связанные в основном с расширением производства, его модернизацией, развитием наукоемких производств, промышленной инфраструктуры. Данные формы финансирования постепенно замещают применявшиеся ранее дотации на покрытие убытков коммерческих организаций. Эффективность применения формы финансирования бюджетных учреждений в виде ассигнований на обеспечение выполнения их функций, предусматривающее покрытие всех затрат учреждения (и на текущее содержание, и на расширение деятельности), достигается только при условии обоснованного определения собственником заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результаты деятельности (а не затраты), и применения научно-обоснованных норм расходов. Перспективной формой бюджетного финансирования является предоставление бюджетных средств коммерческим и некоммерческим организациям в рамках целевых программ на конкурсной основе, что обеспечивает большую увязку выделяемых бюджетных средств с ожидаемыми результатами, заявленными на стадии бюджетного планирования.
Бюджетное устройство Российской Федерации и принципы его организации В бюджетном законодательстве понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система» используются как синонимы. Между тем в российской и зарубежной экономической литературе данные понятия различаются, при этом понятие «бюджетное устройство» трактуется как более широкое, нежели понятие «бюджетная система». Бюджетное устройство любой страны - организационное построение бюджета, отражающее как его структуру, так и формы взаимодействия. Бюджетная система как наиболее важный элемент бюджетного устройства представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собою установленные законом взаимоотношения.
Тем самым бюджетное устройство - понятие более широкое, чем бюджетная система, включающее помимо самой бюджетной системы: - бюджетные полномочия публично-правовых образований; - принципы и формы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также межбюджетного перераспределения средств. В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы государства, следует выделить: - форму государственного устройства (федеративная либо унитарная); - политический режим (демократический, тоталитарный, либерально- демократический и т. д. ); - исторические и национальные особенности развития государства; - цели и задачи экономической и финансовой политики. Первичным элементом бюджетной системы выступают виды бюджетов. Вид бюджета - форма организации бюджетных ресурсов конкретного органа государственной власти или органа местного самоуправления, финансовой базой деятельности которого он является (т.е. областной, республиканский, окружной и т.д. бюджет). Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, образуют уровень бюджетной системы государства (федеральный, региональный, местный).
Таким образом, число уровней бюджетной системы прямо производно от числа уровней системы государственной власти и местного самоуправления в государстве. Бюджетная система унитарного государства включает два уровня - центральный и уровень местных бюджетов; в свою очередь, бюджетная система федеративного государства трехуровневая и объединяет наряду с федеральным бюджетом (бюджетом центрального звена) уровень региональных бюджетов и уровень местных бюджетов. Верхний уровень бюджетной системы и в унитарных, и в федеративных государствах представлен всегда одним бюджетом – бюджетом центрального правительства в унитарных государствах или федеральным бюджетом в федеративных государствах. Второй уровень бюджетной системы, как и третий, представлен разными видами бюджетов. В государствах с федеративным устройством бюджеты среднего звена бюджетной системы могут соотноситься с федеральным бюджетом по-разному. Если взаимоотношения бюджетов субъектов федерации с федеральным бюджетом строятся в соответствии с принципом равенства – это симметричная федерация с симметричными бюджетными правами субъектов федерации. Если же взаимоотношения субъектов федерации с федеральным центром характеризуются неравенством – это асимметричная модель бюджетной системы федеративного государства с неравными бюджетными правами субъектов федерации. Существенные различия в организации и характере функционирования бюджетных систем имеются в государствах с либерально-демократической и административно-командной системами управления. В первых важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, обусловленная широкими демократическими правами каждого органа власти; в государствах с административно-командной системой управления бюджетная система строится на принципе единства, когда каждый бюджет выступает как часть единого государственного бюджета страны и принципе централизма, означающем не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов на основе централизованно принимаемых решений (например, бюджетная система бывшего Советского Союза).
В демократических государствах, характеризующихся рыночными методами хозяйствования, бюджетные системы могут различаться степенью самостоятельности каждого бюджета, входящего в бюджетную систему страны. В зависимости от этого различаются бюджетные системы американского и западно-европейского типа. Бюджеты внутри системы американского типа являются не только самостоятельными, но и автономными; здесь принцип «один налог – один бюджет» реализуется, как правило, полностью. В бюджетных системах западно-европейского типа самостоятельность каждого бюджета органично сочетается с возможностью получения субфедеральными и муниципальными органами стабильной финансовой помощи из других бюджетов при наличии резких колебаний в уровне социальной обеспеченности граждан по территории страны. В таких бюджетных системах используются методы бюджетного выравнивания социальной обеспеченности граждан разных территорий, что обусловлено социально-ориентированной моделью экономики (например, бюджетная система ФРГ).
Бюджетная система страны может быть представлена в расширенном варианте – тогда в нее входит не только совокупность бюджетов всех уровней, но и свод внебюджетных фондов. Понятие расширенной бюджетной системы используется в практике международных сопоставлений, когда наряду с только бюджетными показателями важно учесть количественные параметры внебюджетных фондов. Основой для построения бюджетных систем федеративных (а нередко и унитарных) государств является бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита, образование и т.п.), а для этого - органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов; разграничивать бюджетные полномочия, бюджетные расходы и доходы; распределять и перераспределять бюджетные ресурсы между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации, выравнивая бюджетную обеспеченность территорий, оказавшихся в разных социально-экономических, географических, климатических и пр. условиях.
Федерализм, влияя на бюджетную систему страны, предопределяет наличие следующих принципов ее построения: равенство (что не означает тождество) бюджетных прав субъектов федерации и муниципльных образований; разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления в соответствии с возложенными на них задачами и функциями; разграничение бюджетных расходов и доходов между уровнями бюджетной системы в соответствии с бюджетными полномочиями органов государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления; прозрачность межбюджетного перераспределения средств.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов федерации (муниципальных образований) означает установление государством в лице его федеральных органов (субъектом федерации в лице субфедеральных органов) единых и обязательных для всех субъектов федерации (муниципальных образований) норм и правил, определяющих компетенцию региональных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в области регулирования бюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса. Принцип разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления означает разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений между органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Принцип разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление на долговременной основе расходов (в соответствии с возложенными на органы власти и управления полномочиями), соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления. Прозрачность межбюджетного перераспределения средств означает установление такой системы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, которая была бы ясной и понятной для всех субъектов федерации, строилась бы на принципах справедливости и предоставляла бы всем территориям равные возможности для выравнивания своей бюджетной обеспеченности. Ключевым положением в содержании бюджетного федерализма является единство интересов, основанное на сочетании интересов бюджетов всех уровней. Такое сочетание не ущемит интересы федерального бюджета, если в бюджетной системе будут четко разграничены полномочия между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления. От того, как складываются отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, во многом зависят и взаимоотношения внутри субъектов Федерации, то есть между региональными органами власти и органами местного самоуправления.
Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 года бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты, когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет, утверждался высшим законодательным органом страны - Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).
Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от г "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально- государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 году Конституции РФ понятие бюджетов национально- государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были пре- республиканскими бюджетами республик в составе РФ; - областным бюджетом автономной области; - окружными бюджетами автономных округов; - краевыми бюджетами краев; - областными бюджетами областей; - городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург; - местными бюджетами. дставлены:
Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 года, закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 года и определил в ст.6 бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст.10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ.
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральный бюджет Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ Феднерации Федера ции ФедерацииФФе едерации Бюджеты субъектов Российской Федерации Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов I уровень II уровень III уровень Местные бюджеты, в том числе: - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; - бюджеты городских и сельских поселений
Бюджетная система России как федеративного государства включает три уровня: верхнее, представленное федеральным бюджетом; среднее, состоящее из бюджетов субъектов РФ; и нижнее – уровень местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу РФ, верхний уровень бюджетной системы включает федеральный бюджет, бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ и бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Поскольку субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус (республики в составе России, края, области, в т.ч. автономная область, автономные округа и города федерального значения), то второй уровень бюджетной системы Российской Федерации представлен пятью различными видами региональных бюджетов, а общее их количество составляет 83. С 1 января 2008 года в результате объединения нескольких субъектов Российской Федерации второй уровень бюджетной системы Российской Федерации представлен 21 республиканским, 9 краевыми, 46 областными, 1 областным бюджетом автономной области, 4 окружными, 2 городскими бюджетами. Третий уровень бюджетной системы Российской Федерации также представлен разными видами бюджетов - бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов, бюджетами внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга, бюджетами городских и сельских поселений. По состоянию на 1 января 2009 года в Российской Федерации насчитывается более 23 тысяч местных бюджетов. В связи с введением в действие Федерального закона от г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего двухзвенную структуру муниципальных образований, изменилась и структура бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от ФЗ третий уровень бюджетной системы представлен двумя подуровнями: первый - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; второй – бюджеты городских и сельских поселений. При этом в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Формирование муниципальных внебюджетных фондов Бюджетным кодексом Российской Федерации не допускается.
Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы РФ, включая в нее не только соответствующие уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки (хотя в финансовой науке общепринято считать внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой, но не бюджетной, системы), хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему внебюджетных фондов не означает, тем не менее, их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Соответственно бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются. Бюджетное законодательство РФ оперирует таким понятием, как «консолидированный бюджет». Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. В Российской Федерации составляется консолидированный бюджет РФ, консолидированный бюджет субъекта РФ и на местном уровне консолидированный бюджет муниципального района. Консолидированный бюджет РФ – это совокупность федерального бюджета и свода консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Консолидированный бюджет субъекта РФ – совокупность бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного, окружного или городского бюджета) и свода бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Консолидированный бюджет муниципального района – совокупность бюджета муниципального района (районного бюджета) и свода бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Консолидированные бюджеты используются для свода статистических показателей, а также анализа показателей, характеризующих структуру доходов и расходов по звеньям бюджетной системы РФ. В частности, данные консолидированного бюджета РФ очень важны при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, а также при определении объемов межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.
Принципы Бюджетной системы Российской Федерации Бюджетная система любой страны строится в соответствии с определенными принципами, а их состав обусловлен, прежде всего, уровнем развития демократических начал в управлении страной. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетная система РФ основана на 13 принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств подведомственности расходов бюджета единства кассы.
Следует отметить, что первые четыре принципа относятся к построению бюджетной системы РФ; принципы «эффективности и экономности использования бюджетных средств» и «адресности и целевого характера бюджетных средств» - к организации системы бюджетного финансирования, а остальные принципы – к организации бюджетного процесса. Таким образом, в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ говорится о разнородных принципах, одни из которых определяют собственно построение бюджетной системы, другие – характер ее функционирования. Принцип единства бюджетной системы РФ означает: - единство бюджетного законодательства РФ; - единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ; - единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности; - единство бюджетной классификации бюджетной системы РФ; - единство санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ; - единый порядок установления и исполнения расходных обязательств; - единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ; - единый порядок ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений; - единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, который означал консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, а также ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.
Принцип самостоятельности бюджетов означает: - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ); - недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; - недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; - недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем, самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований введен в состав принципов бюджетной системы РФ Федеральным законом от г. 120-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений». Он может быть отнесен к принципам построения бюджетной системы РФ, так как: - выражает одну из сторон бюджетного федерализма в условиях асимметричной федерации; - принцип логически вытекает из зафиксированного в Конституции РФ положения о равенстве прав всех субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, федеральными и субфедеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.
Содержание остальных принципов бюджетной системы РФ рассмотрено в ст Бюджетного кодекса РФ. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: - субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - средств целевых иностранных кредитов (заимствований); - добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; - расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; - расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; - отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости) означает: - обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); - стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально- экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса РФ. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований Бюджетные полномочия представляют собой совокупность предметов ведения, прав и обязанностей органов государственной власти (федеральных и региональных) и органов местного самоуправления по принятию правовых актов, относящихся к бюджетной сфере, регулированию бюджетных отношений, а также осуществлению бюджетного процесса на всех его стадиях. Компетенция отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления строго разграничена и определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований, бюджетным, налоговым и иным законодательством, а также нормативно-правовыми актами соответствующего уровня. Поскольку бюджетными полномочиями обладают субъекты публичной власти всех уровней, возникает необходимость разграничения полномочий между ними. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления, зафиксированными в Конституции РФ. Под предметами ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления. В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксированы бюджетные полномочия всех публично-правовых правовых образований. В статье 7 определены бюджетные полномочия Российской Федерации, в статье 8 – бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, в статье 9 – бюджетные полномочия муниципальных образований.
В соответствии с принципом самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, бюджетные полномочия соответствующего органа власти и органа местного самоуправления осуществляются в отношении своего собственного бюджета (либо федерального, либо регионального, либо местного). Однако бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти дополняются бюджетными полномочиями в отношении всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Это обусловлено необходимостью реализации принципа единства бюджетной системы РФ и создания единого правового пространства в сфере бюджетных отношений. Поэтому бюджетные полномочия Российской Федерации условно можно разделить на две группы: бюджетные полномочия в отношении всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, и бюджетные полномочия применительно к собственному федеральному бюджету.
В первую группу полномочий включаются: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности; установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов; установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету; установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений; установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений; установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В состав бюджетных полномочий применительно к собственному федеральному бюджету входят: установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации; осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации, и осуществление других полномочий.
Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации аналогичны полномочиям Российской Федерации применительно к бюджетам субъектов РФ. В их состав входят: установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти; установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации; детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации; временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления; в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
Субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных полномочий, осуществляют следующие бюджетные полномочия: определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные настоящим Кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга; установление нормативов отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах; определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов; определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетные полномочия муниципальных образований ограничены рамками бюджетных прав и обязанностей, закрепленных за органами местного самоуправления и муниципальными образованиями. К их ведению относятся: установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом; детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету; установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
Муниципальные районы, помимо указанных выше полномочий, осуществляют также дополнительные бюджетные полномочия: установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района. Органы местного самоуправления поселений наряду с указанными выше полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями позволяет четко определить тот уровень бюджетной системы и вид бюджета, за счет средств которого должно происходить финансирование соответствующих мероприятий.
За счет средств федерального бюджета обеспечивается реализация полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Средства бюджетов субъектов РФ используются на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Местные бюджеты обеспечивают реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен перечень вопросов местного значения. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия. Некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления с одновременной передачей финансовых ресурсов для реализации последних. Передача может носить как временный, так и постоянный характер. Конституция РФ и Федеральный закон от г. 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ из числа предметов совместного ведения. Наделение полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ. В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субфедерального уровня на один раз, на определенный срок или бессрочно. В результате делегирования нормативный акт, принятый субфедеральным органом, по своей юридической силе становится практически равным акту делегирующего органа. В соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями осуществляется только в соответствии с федеральным законом или договором, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Наделение полномочиями должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Российская Федерация оставляет за собой право контроля за реализацией переданных (делегированных) полномочий. Этот контроль предполагает возможность соответствующих органов государственной власти давать указания органам власти субфедерального уровня относительно выполнения переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта РФ с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения. Передаче (делегированию) подлежат только полномочия органов исполнительной власти.
Понятие бюджетных обязательств Понятие бюджетных обязательств появилось в бюджетном законодательстве недавно с принятием Федерального закона от г «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». До принятия этого закона состав расходов бюджетов соответствующих уровней определялся в соответствии с перечнями расходов, финансируемых из соответствующих бюджетов, которые определялись Бюджетным кодексом РФ. Так в статьях 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ были определены перечни расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а в ст. 85 Бюджетного кодекса РФ - перечень расходов, финансируемых совместно из бюджетов всех уровней. Однако в Бюджетном кодексе РФ недостаточно четко устанавливались разграничения по некоторым расходам. Например, расходы на «обеспечение противопожарной безопасности» одновременно были отнесены к «совместному финансированию из бюджетов всех уровней» (ст. 85) и к «расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов» (ст. 87). Если расходы на «муниципальное дорожное строительство» предусматривались в местных бюджетах, то федеральное дорожное строительство вообще не упоминалось в перечне расходов федерального бюджета (ст. 84). Существующее разграничение расходных полномочий во многом складывалось стихийно, без учета зависимости эффективности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на предоставление этих услуг населению. При этом не проводилось различия между разными функциями (расходными полномочиями органов власти) функциями нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансового обеспечения и по непосредственному финансированию бюджетных услуг и не обеспечивалось четкого разграничения и закрепления их за соответствующими уровнями власти.
Практика показала, что невозможно исчерпывающе определить и закрепить в бюджетном законодательстве перечень расходов соответствующего бюджета. Поэтому в настоящее время методологические подходы в определении расходов бюджета изменены. В Бюджетном кодексе определяются не виды расходов, а расходные обязательства соответствующего публично-правового образования, которые возникают не из бюджетного законодательства, а из других законов и нормативных правовых актов. С 1 января 2005 года в соответствии со ст Бюджетного кодекса РФ (в ред. федерального закона от ФЗ) разграничиваются не расходы, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов, а расходные обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. При этом расходные обязательства представляют обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Указанные законы и правовые акты обуславливают возникновение этих обязательств. Однако не все расходные обязательства могут быть профинансированы в бюджете соответствующего финансового года. Поэтому только те расходные обязательства, которые подлежат исполнению в соответствующем финансовом году, называются бюджетными обязательствами. Именно они формируют расходы бюджета на соответствующий год.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которым понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обуславливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Реестры расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ. Соответственно реестр расходных обязательств муниципальных образований предоставляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.