Итоги и перспективы экономических реформ в Российской Федерации Михаил Дмитриев Научный руководитель ЦСР Санкт-Петербург Леонтьевские чтения 10 февраля 2005 года

2 Данный доклад посвящен вопросам реформ переходного периода и среднесрочным приоритетам экономического развития (завершение перехода к рыночной экономике) Доклад не затрагивает вопросы долгосрочной экономической стратегии, связанной с вхождением России в число экономически развитых стран Доклад не является результатом самостоятельного сравнительного исследования рыночных реформ в переходных экономиках, в том числе не является результатом специальных обследований. В качестве основы для анализа в докладе использованы оценки экспертов ЦСР и материалы международных исследований (Всемирного Банка, Европейского банка реконструкции и развития и др.) Выводы и оценки, представленные в докладе, являются предварительными и будут уточняться в ходе дальнейшей работы

3 Особенности новой редакции доклада Первоначальный вариант данного доклада был подготовлен в начале декабря 2004 года и представлен на юбилейной конференции Центра стратегических разработок 10 декабря 2004 года. Однако с момента подготовки первоначальной версии доклада социально-политическая обстановка в России претерпела настолько серьезные изменения, что это заставило существенно скорректировать представления о ближайших и среднесрочных перспективах экономических реформ. Новая редакция доклада учитывает изменения в оценке хода и перспектив экономических реформ в связи с последствиями начала монетизации льгот и другими событиями, происходившими в период с начала декабря 2004 года по начало февраля 2005 года.

4 Достигнутый уровень социально-экономических преобразований в Российской Федерации Источники: EBRD Transition Report 2004, экспертные оценки ЦСР.

5 ТЕМПЫ РЕФОРМ Интенсивность реформ в России по перечню Европейского банка реконструкции и развития в течение последнего года была невысокой: Прогресс реформ в России был отмечен только по одному направлению (реформа на железнодорожного транспорте) В 7 других странах с переходной экономикой был отмечен прогресс по 2-3 направлениям В одной стране (Румыния) прогресс отмечен по 4 направлениям По приросту интегрального рейтинга реформ ЕБРР за истекший год Россия находится в группе стран с наименьшими показателями (0,035 против 0,11 в группе лидеров по темпу реформ)

6 Перспективы реформ в Российской Федерации на годы (оценка на основе декларируемых намерений) Источник: экспертные оценки ЦСР.

7 Возможные препятствия на пути реформ: на стадии выработки политики: специальные интересы недостаточная эффективность процесса выработки политики недостаточная политическая приоритетность отдельных направлений реформ на стадии реализации: неэффективный дизайн (в том числе вследствие компромиссов на стадии выработки политики) неэффективность правоприменения в системе исполнительной и судебной власти системные риски и ожидания экономических агентов (дефицит доверия) низкий административный потенциал исполнительной власти политические ограничения

8 НАЛИЧИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ КАК ПРАВИЛО ЯВЛЯЕТСЯ ПРОМЕЖУТОЧНЫМ, А НЕ КОНЕЧНЫМ КРИТЕРИЕМ УСПЕШНОСТИ РЕФОРМ РЕФОРМЫ МОГУТ РАССМАТРИВАТЬСЯ КАК РЕЗУЛЬТАТИВНЫЕ ТОЛЬКО В СЛУЧАЕ, ЕСЛИ ОНИ ОКАЗАЛИ ЖЕЛАЕМОЕ ВЛИЯНИЕ НА ПОВЕДЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СУБЪЕКТОВ

9 ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ТЕМПЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМ Динамика политических институтов Уровень концентрации ренты Бюджетная и кредитно-денежная дисциплина Эффективность институтов защиты собственности Уровень доверия к институтам Эффективность административной системы

10 ДИНАМИКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ Уровень политической конкурентности и интенсивность реформ Источник: The World Bank. Transition: The First Ten Years

11 Динамика политических институтов и интенсивность реформ В декабре 2004 года Freedom House понизил рейтинг политических свобод в Российской Федерации до уровня «несвободной страны», то есть страны с неконкурентной политической системой Интенсивность реформ в странах с конкурентными политическими системами как правило выше, чем в группах стран с ограниченной политической конкурентностью, к числу которых относится Россия. Ослабление политической конкурентности необязательно будет сопровождаться замедлением реформ, поскольку среди стран с неконкурентными политическими системами наблюдаются как случаи очень медленных реформ, так и случаи реформ быстрых (Казахстан). Однако по мере ослабления политической конкурентности может снижаться влияние институциональных факторов давления в пользу реформ и усиливаться зависимость процесса реформ от предпочтений высшего политического руководства.

12 Динамика политических институтов и интенсивность реформ Повышение уровня политической конкурентности в странах с утвердившимися институтами правового государства как правило способствует успешному продолжению экономических реформ, укреплению эффективных рыночных институтов и повышению темпов экономического роста.* Ряд исследователей указывают на то что повышение уровня политической конкурентости в странах с несформировавшимися институтами правового государства может усиливать влияние специальных интересов и, тем самым, затруднять проведение экономических реформ, ослаблять институциональную основу рыночной экономики и, в конченом счете замедлять темпы экономического роста.** * Alesina A. and Rodrik, D. (1994), Distributive Politics and Economic Growth ** Polterovich V. and Popov V. (2004), Democracy and Growth Reconsidered: Why Economic Performance of New Democracies is not Encouraging.

13 ДИНАМИКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ Уровень политической конкурентности и «захват государства» группами специальных интересов Источник: The World Bank. Transition: The First Ten Years

14 По состоянию на 2000 год уровень «захвата государства» среди стран с переходной экономикой был наибольшим в группе с ограниченной политической конкурентностью, к числу которых относилась и Россия Как возрастание, так и увеличение политической конкурентности в России в последующие годы, скорее всего, должно было бы привести к уменьшению уровня «захвата государства».

15 Концентрация ренты и продвижение реформ Масштабы «захвата государства» тесно связаны с присвоением институциональной ренты, возникающей вследствие преимущественного доступа рентополучателей к экономическим ресурсам. Таким образом, ограничение политической конкурентности в России может способствовать развитию реформ в тех секторах, где наблюдается «захват государства» и реформы сдерживаются из-за сопротивления получателей институциональной ренты. В странах с переходной экономикой наиболее действенное сопротивление реформам наблюдается в областях с высоким уровнем концентрации ренты. Это согласуется с тем, что в ближайшие годы в России наибольшее продвижение реформ ожидается в областях с невысоким уровнем концентрации ренты, а реформы в областях с максимальным уровнем концентрации ренты маловероятны.

16 УРОВЕНЬ КОНЦЕНТРАЦИИ РЕНТЫ Сравнительный уровень концентрации ренты и возможная интенсивность преобразований на некоторых направлениях реформ Газ Таможенноеадминист-рированиеЖелезныедорогиЭлектро-энергетикаНефтедобы-чаНаукаОбразованиеЖКХЗдравоохране-ние Условный уровень концентрации ренты Потенциальная интенсивность реформ Ожидаемая интенсивность реформ Источник: экспертные оценки ЦСР. Интенсивность реформ 1 0 0,1 0,5 0,9 0,3 0,4 1,0 0 Сравнительный уровень концентрации ренты (в порядке убывания)

17 БЮДЖЕТНАЯ И КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНАЯ ДИСЦИПЛИНА Бюджетная и кредитно-денежная дисциплина в целом положительно влияет на экономические ожидания и оценки рисков и, тем самым, может повышать результативность реформ, направленных на изменение поведения участников рынка. Бюджетная и кредитно-денежная дисциплина может ослабляться под действием политической конкуренции*, но может оставаться как высокой, так и низкой в отсутствии политической конкуренции. * Alesina A., Roubini N., (1997), Cohen G.Political Cycles and the Macroeconomy/Cambridge.MA.

18 Незащищенность прав собственности в переходных экономиках (1999) Источник: The World Bank. Transition: The First Ten Years

Источник: After the Big Bang: Obstacles to the Emergence of the Rule of Law in Post-Communist Societies, Karla Hoff and Joseph E. Stiglitz, September 2003 ВВП 2000 / ВВП 1989 Индекс защиты прав собственности и контрактов (BEEPS) Россия Экономический рост и защита прав собственности в 20 странах с переходной экономикой

20 ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТОВ БАНКРОТСТВА По инициативе кредитораПо инициативе должника Источник: EBRD Transition Report 2004

21 УРОВЕНЬ ДОВЕРИЯ К ИНСТИТУТАМ Недостаточный уровень доверия к институтам является общей проблемой переходных экономик, но в России он стоит острее, чем во многих других странах

22 ВЛИЯНИЕ МОНЕТИЗАЦИИ ЛЬГОТ Монетизация льгот продемонстрировала низкую «пропускную способность» исполнительной власти по осуществлению сложных институциональных преобразований и существенно ослабила политическую базу для продолжения институциональных реформ Проведение административной реформы способно решить проблему повышения эффективности исполнительной власти лишь в долгосрочной перспективе В среднесрочной перспективе число одновременно реализуемых комплексных институциональных реформ по- видимому не должно превышать величину 5-6 Исключается возможность проведения непопулярных реформ

23 ЭФФЕКТИВНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ способствует внедрению управления по результатам административной регламентации ликвидации избыточных функций реформе контрольно- надзорных органов реформам на региональном уровне сдерживает развитие общественного диалога в процессе выработки политики повышение транспарентности преодоление коррупции активизация гражданского общества Усиление административной централизации может способствовать реализации одних направлений административной реформы и сдерживать реализацию других

24 Перспективы реформ в Российской Федерации на годы (с учетом действия факторов, влияющих на темпы и результаты реформ)

25 Среднегодовые темпы прироста интегрального рейтинга реформ

Рост ВВП в годах в странах с переходной экономикой и интегральный индекс реформ по состоянию на 2004 год Источник: EBRD Transition Report 2004; расчеты экспертов ЦСР; Узбекистан, Туркменистан и Беларусь исключены из регрессии

27 Ход реформ и экономический рост В странах с переходной экономикой наблюдается тесная положительная связь между рыночными реформами и темпами экономического роста Однако только часть реформ способна оказать существенное влияние на темпы экономического роста в Российской Федерации в среднесрочной перспективе ( годы)

28 НЕКОТОРЫЕ ПРИМЕРЫ Реформы, влияющие на среднесрочный экономический рост Реформы, направленные на укрепление доверия и развитие институтов Реформы, в которых ожидается наибольший прогресс Наука Финансовый сектор, судебная и правовоохранительная системы Трудовое законодательство Вступление в ВТО Дерегулирование Образование, здравоохранение, природопользование Киотский протокол

29 ТЕМПЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА Источник: Статистический комитет СНГ.

30 ТЕМПЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА Темпы экономического роста в России снижаются В 2004 году темпы роста ВВП в России были самыми низкими среди стран СНГ В 2005 году вероятно дальнейшее снижение темпов роста Из «мотора» экономического развития СНГ российская экономика может превратиться в «тормоз» дальнейшего роста в регионе

31 Выводы Интенсивность экономических реформ в России в последнее время была невысокой по сравнению со странами-лидерами по темпам реформ Учитывая тесную зависимость между ходом реформ и темпами экономического роста, замедление реформ может негативно сказаться на темпах экономического роста Декларируемая интенсивность реформ на годы значительно превосходит показатели стран-лидеров по темпам реформ Воздействие политических процессов и различий в уровнях концентрации институциональной ренты может способствовать продолжению реформ по ряду направлений Интегральное действие факторов, влияющих на темпы и результаты реформ, скорее всего приведет с значительному замедлению реформ по сравнению с декларируемыми

32 Выводы По темпам реформ в ближайшие годы Россия может, как и в 2004 году оказаться в числе стран с низкими темпами реформ В среднесрочной перспективе число одновременно реализуемых комплексных институциональных реформ по- видимому не должно превышать величину 5-6 Исключается возможность проведения непопулярных реформ Возрастает зависимость результатов реформ от предпочтений высшего политического руководства и ослабевают институциональные факторы давления в пользу реформ Замедление темпов реформ может привести к дальнейшему замедлению темпов экономического роста

33 Изложенные выводы являются сугубо предварительными и могут рассматриваться лишь в качестве гипотез, которые будут использованы в ходе более подробного анализа процесса реформ