Каким быть местному самоуправлению в Москве и Подмосковье Рагозина Л.Г., главный специалист, руководитель проектов направления «Муниципальное экономическое развитие», Институт экономики города

Особенности Москвы Субъект Российской Федерации Город - столица Мегаполис Центр московской агломерации

4 этапа развития городов Урбанизация - концентрация населения в центральных городах (рост рабочих мест, благоустроенного жилья) Субурбанизация –– концентрация рабочих мест в центральной части города, но появление качественного жилья в пригородах, развитие транспортных услуг, наличие личного транспорта, рост экологических и социальных проблем в растущем городе,– переселение населения на ПМЖ в пригородную зону Десубурбанизация – рост в пригородной зоне экономической активности (рост рабочих мест), развитие услуг, за счет выхода из центра промышленных предприятий Реурбанизация – концентрация в центральных районах города административных и бизнес услуг (финансовых, правовых, консалтинговых, туристических, культурно-досуговых), децентрализация части административных услуг

При формировании модели управления мегаполисом важно учитывать : Возможность комплексного развития территорий, возможность решения стратегических задач развития Необходимость обеспечения равного уровня качества базовых услуг на территории всего мегаполиса Необходимость финансового выравнивания территорий, справедливого распределения финансовых ресурсов Возможность контроля за «эффектами перелива» Возможность утилизации эффекта «экономии на масштабе» Сохранение доступности жителей к органам власти, принимающим решение, и контроля за их деятельностью Учет местных особенностей (преференций, если они существовали до объединения)

Варианты подходов к решению проблем управления развитием мегаполисов и агломераций Управление крупным городом и управление развивающимися вокруг него территориями, формирующимися в агломерацию, рассматриваются как самостоятельные задачи с разными моделями и инструментами решения Город, как исторически сложившееся образование, и его система управления в той или иной степени растворяется в новой задаче – управления созданной агломерацией Центральной задачей остается управление мегаполисом, управление развивающейся агломерацией рассматривается как второстепенная задача

Модели управления мегаполисами в мировой теории и практике Одноуровневая модель – слияние муниципалитетов в одно муниципальное образование или поглощение одним – других Двухуровневая модель управления мегаполисом – сохраняется принцип самостоятельности муниципалитетов и четкого разделения полномочий между муниципалитетами разных уровней Частичная децентрализация – одноуровневая модель с элементами децентрализации

Одноуровневая модель 1 Аргументы сторонников: Фрагментация властей – источник хаоса в системе управления Централизация - единственная возможность обеспечить равенство качества благ Четкое разделение политического и административного уровня – понятно для населения

Одноуровневая модель 2 Риски: неоднозначность эффекта «экономии на масштабе» (увеличение роста потребления не у всех муниципальных услуг приводит к эффекту снижения удельных затрат) опасность потерь, связанных с ростом бюрократизации монополизация услуг

Двухуровневая модель 1 Аргументы сторонников : Фрагментация властей - не источник хаоса, а признак демократии. Для человека важен самостоятельный выбор межу объемом взимаемых налогов и качеством предоставляемых на них услуг («голосование ногами») Разрастание единой администрации – усиление бюрократического бремени, усиление неэффективности управления за счет игнорирования интересов местного сообщества Концентрация организации услуг в рамках одного муниципалитета – не всегда эффективно – поскольку максимальный эффект экономии на масштабе для разных услуг – разный Разнообразие местных властей на территории мегаполиса обеспечивает большую гибкость власти и адекватную реакцию на запросы населения.

Риски: сохранение низкой мобильности населения, концентрация бедных семей в муниципалитете с наихудшим качеством услуг – отсутствие у такого муниципалитета возможностей развития дороговизна модели, т.к. в ней больше выборных и административных структур недостатки модели формирования муниципалитета верхнего уровня: в условиях выборности муниципалитетов верхнего и нижнего уровней населением, сохраняются риски межличностных конфликтов властей, поскольку они обладают равным уровнем легитимности и ответственности перед населением в условиях выбора муниципальных властей верхнего уровня из состава представителей муниципалитетов нижнего уровня - сохраняются риски лоббирования интересов разных муниципалитетов сложности реализации общегородских проектов и программ, требующих координации муниципалитетов нижнего уровня, при некотором их несогласии с этими программами запутанная система для налогоплательщика, может быть непонятно: какой уровень власти за что отвечает Двухуровневая модель 2

Одноуровневая модель с частичной децентрализацией Название города Тип модел и Характеристика управления внутригородскими территориями: Выборные орган ы Самостоятельн ые источники доходов Самостоятельн ое расходовани е бюджетных средств Закрепленны е полномоч ия по предост авлению услуг Торонто после 1998 г. одноуровн евая ---- Виннипег (Канада) после 1972г. – 1992г. одноуровн евая ----

Выборные органы Самостоятельные источники доходов Самостоятельное расходование бюджетных средств Закрепленные полномочия по предоставлению услуг Амстердамодноуровневая с элементами децентрализации + (на части территории) --+ Берлинодноуровневая с элементами децентрализации МадридОдноуровневая с элементами децентрализации +--+ Монреальодноуровневая с элементами децентрализации ++-+ Нью-Йоркодноуровневая с элементами децентрализации +--- Парижодноуровневая с элементами децентрализации +--+

Выборны е органы Самостоятельн ые источники доходов Самостоятельн ое расходование бюджетных средств Закрепленные полномочия по предоставлен ию услуг Будапештдвухуровне вая ++++ Венадвухуровн евая +-++ Варшавадвухуровн евая ++++ Торонто до 1998 г двухуровн евая ++++ Виннипег до 1972г. двухуровн евая ++++ *Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. – ИЭПП, 2004

Формы организации местного самоуправления ГородКак формировался мегаполис Принципы формирования муниципалитетов нижнего уровня Принципы формирования муниципалитетов верхнего уровня БерлинГород – земля (федеральное значение) 12 районов (было 23) – муниципальные образования – избираются жителями района, но не имеют нормотворческих, бюджетных и финансовых полномочий и не являются юр.лицами Мэр + Совет штата избирается всем населением МонреальЕдиное муниципальное образование - слияние 31 муниципалитета + региональное правительство 27 районов – выборные органы управления – районный Совет Городской совет – делегированные члены из районных советов

Вена Община, округ и провинция (субъект Федерации) 23 района – в каждом избирается районный совет, управляющий районом назначается Советом Вены Совет Вены – выборный орган, формирует правительство и назначает губернатора Париж Статус муниципалитета (коммуны) и департамента одновременно (местный уровень ) + регион (государственный уровень) Париж – коммуна – 20 округов (выборный муниципальный совет, выборы по округам ) Департамент с Генеральным советом (выборный орган всем населением). Совет Парижа объединяет функции муниципального и Генерального совета, выборы по округам раз в 6 лет. Мэр Парижа – выборное лицо – глава города, глава муниципального и президент Генерального Совета, глава исполнительной власти, представитель государства в коммуне

ГородКак формирова лся мегаполис Принципы формирования органов власти нижнего уровня Принципы формирования органов власти верхнего уровня Москва Город - субъект РФ 125 районов - Управа – территориальный орган гос. власти – глава Управы назначается постановлением Правительства г. Москвы (от 25 июля 2007 г. N 596- ПП) 146 внутригородских муниципальных образований на уровне районов, избираются населением района Московская городская дума – представительный орган, избираемый всем населением Мэр г. – назначаемое лицо, руководитель исполнительной власти, формирует правительство г. Москвы. префектуры в 10 административных округах – государственная власть Присоедине нные территории 19 поселений – МО 2 городских округа – МО представительные органы избираются населением, Избранные населением МО представительные органы – Советы Глава муниципального образования - в соответствии с уставами МО

Принципы разграничения полномочий из представленного зарубежного опыта 1 Предоставляются муниципалитетом верхнего уровня полномочие по формированию общей стратегии социально-экономического развития территории мегаполиса полномочия, для которых характерны «эффекты перелива», «экономия на масштабе», выгоды от которых распространяются на всю территорию мегаполиса

Принципы разграничения полномочий из представленного зарубежного опыта 2 Предоставляются муниципалитетами нижнего уровня полномочия, которые не нарушают прав других районов/муниципалитетов города услуги, которые могут без ущерба для других предоставляться на территории одного муниципалитета

Практика разграничения полномочий 1 Берлин – город – земля (муниципалитет + субъект федерации) Децентрализуемые полномочия определение границ образовательных округов, обслуживаемых начальными школами содержание ДОУ, детских домов содержание приютов для бездомных, интернатов для престарелых наименование улиц

Практика разграничения полномочий 2 Монреаль – муниципалитет - столица Децентрализуемые полномочия инициирование и содействие социально-экономическому развитию района участие в земельном зонировании общественных земель содержание парков, спортивных площадок, учреждений культуры, организация мест отдыха сбор и вывоз мусора содержание местных (внутрирайонных) дорог выдача разрешений и лицензий (скорее, - делегируемое полномочие)

Практика разграничения полномочий 3 Париж – муниципалитет и департамент одновременно (уровень государственной власти) Децентрализуемые полномочия разработка местных планов землепользования содержание дорог местного значения предоставление транспортных услуг населению (в кооперации с другими муниципалитетами) содержание школьных автобусов, подвоз детей в школы обеспечение дошкольного и начального образования (строительство школ, их оборудование, выплата заработной платы учителям) предоставление услуг в сфере культуры содержание библиотек, музеев, архивов содержание и развитие центров для молодежи предоставление услуг полиции (под надзором гос служб) предоставление услуг по водоснабжению, канализации, газо- электро-, теплоснабжению

Практика разграничения полномочий 4 Амстердам – единое МО - столица Децентрализуемые полномочия разработка планов экономического развития территории участие в земельном зонировании общественных земель, контроль использования земель

Полномочия и вопросы местного значения органов местного самоуправления в Москве Муниципальные округаГородские округаГородские/сельские поселения Собственные обязательные – 50 Из них: - полномочия и ВМЗ, по которым ОМСУ могут принимать решение – 15 - виртуальные – 8 - согласование внесение предложений участие в государственных мероприятиях - 11 Собственные обязательные – 49 Из них: - полномочия и ВМЗ, по которым ОМСУ могут принимать решение – 46 - виртуальные – нет - согласование - нет - внесение предложений - нет - участие в государственных мероприятиях - 3 Собственные обязательные – 44 Из них: - полномочия и ВМЗ, по которым ОМСУ могут принимать решение – 41 - виртуальные – нет - согласование - нет - внесение предложений - нет - участие в государственных мероприятиях - 3 Собственные факультативные - нет Переданные государственные полномочия - 2 Переданные государственные полномочия - 6 Переданные государственные полномочия - 1

Организация системы управления и самоуправления на внутригородских и присоединенных территориях Москвы – спорные моменты +- Сохранение гарантий населению муниципальных образований на самоуправление и доступность к органам власти, принимающим решение по вопросам местного значения Противоречие в Законе Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 и в законопроекте о внесении изменений в закон о МСУ, в части установления принципов организации системы власти, в т.ч. местного самоуправления, в Москве. Утвержденные принципы: единство бюджетной системы г. Москвы, сохранение единства городского хозяйства (ст.3). В новой системе – самостоятельность бюджетов и хозяйства МО

+- Сохранение гарантий занятости, статуса и преференций муниципальным служащим и депутатам присоединенных территорий Неравнозначность типов МО по объему полномочий, ресурсам, подходам к организации системы власти – поле для возникновения конфликтов как на муниципальном уровне (МО -ГО - ГП), так и между муниципальными округами и районными органами власти Необходимость приведения в соответствие с законодательством г. Москвы переданных государственных полномочий в области здравоохранения, социальной поддержки населения и нотариата – потеря доступности для населения Необходимость приведения всех нормативных правовых актов ОМСУ присоединенных территорий законодательству и Уставу г. Москвы (ч.6 ст.6 Закона о МСУ) - дополнительные трудозатраты и потери полномочий МО

+- Рост бюджетных расходов за счет «эффектов перелива» Город получил дополнительную нагрузку в виде прироста непрофильных активов, требующих новых административных решений, отвлекающих внимание от существующих проблем Москвы В будущем – надежда на выравнивание качества муниципальных услуг на присоединенных территориях Заявлено, что роста расходов бюджета г. Москвы в связи с присоединением территорий не предполагается. Значит, бюджетные услуги, предоставляемые на территории присоединенных муниципалитетов будут какое-то время оказываться из бюджетов этих муниципальных образований по нормативам, утвержденным для данных МО Правительством Московской области. Это приведет к тому, что качество материально-технической базы учреждений, предоставляющих эти услуги (особенно в сельских поселениях) будет и дальше отставать от городских территорий

Так, каким быть МСУ в Москве?

Использованные источники: Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения Законодательство г. Москвы и Московской области