« Организация и развитие государственно- частного партнерства в регионах Российской Федерации » Виктор Кабашкин Центр ГЧП, Внешэкономбанк

« Организация и развитие государственно- частного партнерства в регионах Российской Федерации » Виктор Котов Партнер ЗАО «Юридические консультанты по праву стран АТЭС (ЮКАТЭС)»

Организация проектов ГЧП Организация проекта ГЧП как задача региональных органов власти (!) Для успешного участия в проектах ГЧП региональным властям необходима соответствующая институциональная среда. 4 основных составляющих: 1. Инициирование проектов ГЧП и приложение усилий для их реализации, должно происходить в соответствии со стратегией экономического развития субъекта Федерации и разрабатываемыми на их основе региональным программами ГЧП. 2. Региональным властям требуются специальные органы (отделы), способные подготовить стройную программу ГЧП и, при необходимости, наладить взаимодействие с привлеченными консультантами. 3. Регионам необходима собственная нормативная база, определяющая порядок участия субъекта Федерации в отношениях ГЧП. 4. Региональным администрациям необходимы подконтрольные организации, которые способные выполнять функции по подготовке и реализации проектов в интересах публичного субъекта в ГЧП, для чего осуществлять различные виды деятельности, недоступные госорганам

Организация проектов ГЧП Организация проекта ГЧП как задача региональных органов власти Наиболее распространенные заблуждения представителей ОГМУ относительно ГЧП: первичность контракта и вторичность правовой, политической и институциональной базы партнерства; ГЧП – панацея от всех бед, не требующая специальных компетенций, знаний и навыков от государственных и муниципальных служащих; в ГЧП государство может позволить себе получить новые объекты и предоставить обществу услуги, не затратив при этом существенных средств и ничем не рискуя; ГЧП – всего лишь сложная техническая финансовая операция, а отношение общества к проекту – вторично; государство может не замечать проблем частного партнера в ГЧП и не думать об окупаемости и доходности проекта для частного сектора.

Организация проектов ГЧП Организация проекта ГЧП как задача региональных органов власти Типовые причины неудач ГЧП-проектов: - ошибки при разработке технико-экономического обоснования проекта, например, завышение уровня планируемых транспортных потоков и доходов; - недостаточное внимание к социологическим факторам; - недостаточная четкость и прозрачность в организации проекта, определении и фиксации «входящих» условий участия. Стадия планирования и подготовки проекта является наиболее ответственной для государственных органов, поскольку от результатов подготовки во многом зависит успех проекта в будущем. Основные факторы успеха и достижения оптимального соотношения цены и качества: 1)Ясность задач. 2)Четкие процедуры. 3)Выбор наилучшего конкурсного предложения. 4)Заключение сделки. 5) Показатели деятельности.

Подразделение ОГМУ Последовательность действий Глава региона (муниципального образования) Коллегиальный орган РЦГЧП** Рабочий орган РЦГЧП*** Управление финансов Управление экономики Отраслевые управления Блок-схема процесса организации работы ОГМУ* по отбору проектных предложений Сбор информации о проектных предложениях Анализ собранной информации Отбор проектов *Органы государственного и муниципального управления **Правительственная комиссия или иной коллегиальный орган, сформированный для управления процессом организации ГЧП ** Управление или отдел в структуре ОГМУ, к компетенции которого отнесены полномочия по организации ГЧП Анализ стратегий развития, сбор инвестиционных предложений, интервьюирование. 1 Отбор проектов ГЧП для подготовки в среднесрочной перспективе (3 года) по критериям, рекомендуемым Центром ГЧП ВЭБ. Формирование программы ГЧП. 2 Группировка проектов на основании собранной информации по трем блокам: проекты частного финансирования, проекты бюджетного финансирования, проекты ГЧП. 3 Рассмотрение проекта программы ГЧП. Отправка, в случае необходимости, на доработку. 4 Принятие распорядительного акта об утверждении программы ГЧП. 5 информационные запросы направление проекта программы ГЧП на согласование в установленные регламентом сроки требуется методика

Подразделение ОГМУ Последовательность действий Глава региона (муниципального образования) Коллегиальный орган РЦГЧП Рабочий орган РЦГЧП Управление финансов Управление экономики Отраслевые управления Блок-схема организации процесса принятия решения о подготовке проекта ГЧП, включенного в программу ГЧП Анализ проектов ГЧП, входящих в программу ГЧП. Принятие решения о подготовке проекта ГЧП Подготовка укрупненного бизнес- плана; определение состава работ по подготовке проекта и сметы работ; определение источников финансирования проекта Подготовка инвестиционного меморандума проекта и графика мероприятий по организации проекта ГЧП с распределением функций в соответствии с компетенцией ОГМУ. 2 2 Одобрение проекта инвестиционного меморандума и графика мероприятий по подготовке проекта ГЧП (протокол). 3 3 Принятие распорядительного документа о подготовке проекта, с определением обязательств ответственных ОГМУ. Процесс согласования разработанных документов (меморандума и графика) с ОГМУ в сроки, установленные регламентом получение исходных материалов и информации по проекту у частного сектора Подготовка проекта распорядительного акта

Подразделение ОГМУ Последовательность действий Глава региона (муниципального образования) Коллегиальный орган РЦГЧП Рабочий орган РЦГЧП Управление финансов Управление экономики Отраслевые управления Блок-схема организации процесса подготовки проекта ГЧП Юридическая, экономическая и техническая подготовка проекта ГЧП. Рассмотрение результатов работ по подготовке проекта ГЧП. Принятие решений о дальнейшем финансировании. *Лицо или орган, уполномоченные принимать обязательные для подразделений ОГМУ решения ** Управление или отдел, к компетенции которых отнесено ГЧП Разработка технических заданий юридических, технических экономических консультантов и проектов контрактов с ними Принятие результатов работ, экспертиза, актирование. Принятие распорядительного акта о финансировании подготовки проектной и конкурсной документации Определение условий привлечения частного партнера (структура финансирования, сроки реализации проекта и т.д.). Определение сметы работ по подготовке проектной документации и конкурсной документации для проведения конкурса ГЧП Согласование ТЗ Подготовка конкурсной документации и проведение конкурса на выбор юридических, технических, экономических консультантов Одобрение условий реализации проекта, утверждение сметы работ по подготовке проектной документации Оценка целесообразнос ти реализации проекта

Организация проектов ГЧП Процедура организации проекта ГЧП Процесс подготовки проекта включает в себя несколько этапов. Этап 1. Принятие решения о подготовке проекта ГЧП 1) Проводятся предварительные консультации с заинтересованными инвесторами, консультантами, общественными организациями, финансовыми организациями по резюме проекта. Определяются ожидания и требования к организации проекта. 2) Определяется порядок достижения необходимого социально-экономического и бюджетного эффекта от реализации проекта на условиях ГЧП. 3) Определяется состав и смета работ по подготовке проекта. 4) Определение источников финансирования подготовки проекта (варианты – региональный (муниципальный) бюджет; средства унитарных предприятий; заемные средства коммерческих организаций, в том числе на условиях компенсации по результатам конкурса, средства уполномоченной организации ОГМУ по развитию проектов) 5) Планируются мероприятия по размещению заказов на выполнение работ. 6) Формируется график мероприятий по подготовке проекта с учетом распределения ответственности и порядка размещения заказов на выполнение работ и принимается решение о подготовке проекта (распоряжение регионального правительства или главы муниципального образования) с постановкой задач ОГМУ.

Организация проектов ГЧП Процедура организации проекта ГЧП Этап 2. Подготовка проекта ГЧП (с момента принятия решения об организации проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП) На данном этапе осуществляется работа с проектом с целью организации и проведения конкурса на выбор частного оператора проекта ГЧП с целью заключения контракта, определяющего условия достижения заявленных ОГМУ целей. Последовательность действий на данном этапе определяется графиком и планом финансирования работ по подготовке проекта, включающим, как правило, следующие мероприятия: 1) Проводятся конкурсы либо заключаются контракты на выполнение работ вне конкурсной основы (в зависимости от источника финансирования работ). 2) Выполняются работы по подготовке конкурса (как правило, выбранными на конкурсной основе консультационными компаниями): юридическая, экономическая, техническая подготовка 3) Осуществляется подготовка проектной команды ОГМУ, участвующей в организации проекта. 4) Проводятся необходимые публичные процедуры По результатам проведенных работ принимается решение о продолжении/приостановлении подготовки проекта.

Организация проектов ГЧП Процедура организации проекта ГЧП Этап 2. Подготовка проекта ГЧП (с момента принятия решения об организации проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП) ПРОДОЛЖЕНИЕ 5) В случае продолжения принимаются решения: - Утверждение информационного извещения о проведении конкурса. Определение сроков проведения конкурса -Утверждение графика и плана финансирования работ ОГМУ по подготовке проекта и выполнению обязательств, принимаемых в составе контракта ГЧП, включая: вопросы разработки проектной документации (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта); вопросы подготовки территории (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта); вопросы разрешений и согласований; вопросы доработки правоустанавливающих документов и развития локальной нормативной базы (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы юридического консультанта); вопросы выработки необходимых тарифных и иных решений, относящихся к экономическому регулированию, бюджетным субсидиям в проект, финансовому обеспечению работ ОГМУ по подготовке проекта (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы экономического консультанта).

Организация проектов ГЧП Процедура организации проекта ГЧП Этап 2. Подготовка проекта ГЧП (с момента принятия решения об организации проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП) ПРОДОЛЖЕНИЕ 6) Осуществляется подготовка и проведение конкурса в соответствии с документацией, подготовленной на предшествующем этапе. Осуществляется уполномоченным органом ОГМУ 7) Заключение контракта ГЧП с победителем конкурса.

Организация проектов ГЧП Процедура организации проекта ГЧП Этап 3. Подготовка проекта ГЧП (с момента заключения контракта ГЧП до момента привлечения финансирования в проект и введения контракта ГЧП в силу). На данном этапе осуществляется работа по привлечению частным инвестором внебюджетного финансирования в проект на условиях заключенного контракта ГЧП. 1)Уполномоченное управление участвует в переговорах и презентациях частного инвестора с финансирующими организациями, разъясняет условия контракта, порядок деятельности ОГМУ по выполнению своих обязательств, механизмы обеспечения обязательств ОГМУ перед частным инвестором, принятых в рамках контракта. При необходимости предоставляется дополнительная информация финансирующим организациям по проекту и деятельности ОГМУ. 2)Уполномоченное управление рассматривает предложения финансирующих организаций по коррекции контракта ГЧП в части, касающейся условий получения частным инвестором финансирования, и организации взаимодействия ОГМУ с финансирующими организациями по реализации проекта. По результатам рассмотрения принимается решение о коррекции отдельных условий контракта, не являющихся существенными, а также о заключении дополнительных соглашений с финансирующими организациями и частным инвестором по вопросам взаимодействия при реализации проекта. 3)Уполномоченное управление контролирует заключение частным инвестором необходимых финансовых соглашений и при получении от частного инвестора необходимых документальных подтверждений согласовывает вступление в силу контракта ГЧП

Организация проектов ГЧП Этап 4. Мониторинг исполнения обязательств по проектам, вступившим в стадию реализацию На данном этапе осуществляется работа по мониторингу исполнения обязательств частных инвесторов и профильных подразделений ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП 1)Уполномоченное управление разрабатывает рабочий план-график контроля исполнения контрактных обязательств частного инвестора и профильных подразделений ОГМУ по каждому проекту 2) В соответствии с планом-графиком проводятся мероприятия по опросу сторон по взаимному исполнению обязательств. При наличии проблем организовывается переговорный процесс (совещание) по вопросам устранения проблем. По результатам совещания определяются мероприятия, за которые отвечает ОГМУ, также определяются вопросы корректировки контрактной и нормативной документации по проекту ГЧП. 3) Финансирующие организации информируются о результатах опроса и принятых мерах по решению проблем в соответствии с условиями соглашений о взаимодействии по реализации проекта.

Организация проектов ГЧП Отдельные аспекты подготовки проекта ГЧП Формирование проектно-сметной документации, привлечение средств финансирования и софинансирования. Необходимо учитывать: Как правило, стоимость ПСД достигает 10% от общей стоимости проекта. Подготовка на первоначальном этапе только технико-экономическое обоснования проекта (или обоснование инвестиций), позволит существенно сократить издержки. Готовая СД позволит: Получить наиболее точное представление о стоимости строительства объектов проекта Сформировать финансовую модель всего проекта и оценить его окупаемость Определить размер и источники необходимого финансирования

Организация проектов ГЧП Отдельные аспекты подготовки проекта ГЧП Источники возврата средств частного партнера Возврат инвестиций частного партнера может осуществляться из следующих источников: прибыль, генерируемая объектом инвестиций; прибыль, генерируемая основным проектным объектом, если инвестиции осуществляются во вспомогательную инфраструктуру; экономия, получаемая инвестором от стоимости услуг, предоставленных ему с использованием объекта инвестиций; инвестиционная составляющая в тарифе; другие источники.

Организация проектов ГЧП Отдельные аспекты подготовки проекта ГЧП Проработка контрактной документации. Разработка нормативных актов. Сложные или масштабные проекты в формате ГЧП как правило являются долгосрочными, реализация которых занимает не один год. Поэтому в таких случаях приобретает особую значимость очень основательная и детальная проработка контрактов, оформляющих взаимоотношения публичного и частного партнеров. Для разработки таких контрактов привлекаются юридические, экономические, при необходимости, технические консультанты, которые являются специалистами в решении подобных вопросов. Зачастую, для реализации конкретного проекта ГЧП требуется не только разработка контрактной документации, но и принятие специальных нормативных актов, утверждения регламентов, методик. Так, например, при решение о заключении концессионного соглашения должно быть принято на уровне высшего исполнительного органа, реализующего концессию. Также, для реализации концессионного проекта может потребоваться принятие специальных распоряжений о наделении отдельных органов или организаций по осуществлению отдельных полномочий концессионера.

Организация проектов ГЧП Отдельные аспекты подготовки проекта ГЧП Различия по проведению инвестиционного конкурса; конкурсные процедуры в ГЧП, организация конкурса и обеспечение финансовой привлекательности проекта ГЧП и подготовка проекта к конкурсу. Размещение госзаказов в России имеет длительную практику применения и развитую институциональную среду: Отношения по размещению госзаказов регулируются Федеральным законом от г. 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Определен механизм финансирования госзаказов – федеральные и региональные целевые программы, установлен порядок их разработки и утверждения Урегулирован порядок деятельности государственных и муниципальных заказчиков Урегулирована система взаимоотношений государственных и муниципальных заказчиков с иными органами государственной власти при размещении заказов и реализации государственных контрактов (МЭР как органом, уполномоченным на ведение официального сайта для публикации информации; Минфином, Федеральным казначейством т.д.)

Организация проектов ГЧП Отдельные аспекты подготовки проекта ГЧП Различия по проведению инвестиционного конкурса; конкурсные процедуры в ГЧП, организация конкурса и обеспечение финансовой привлекательности проекта ГЧП и подготовка проекта к конкурсу. Природа отношений публичного и частного субъектов в ГЧП и в системе госзаказа различна. Гос.заказ: Инвестиционный характер деятельности отсутствует. ГЧП: Частный партнер в проекте ГЧП преследует цели извлечения прибыли.

Организация проектов ГЧП Отдельные аспекты подготовки проекта ГЧП Различия по проведению инвестиционного конкурса; конкурсные процедуры в ГЧП, организация конкурса и обеспечение финансовой привлекательности проекта ГЧП и подготовка проекта к конкурсу. В общем виде процедура проведения конкурса выглядит так: Этап 1. Отбор заявителей 1) Публичное объявление и поиск кандидатов по критериям отбора 2) Заявка на участие от заинтересованных сторон 3) Орган власти, заключающий контракт, отбирает кандидатов из всех, подавших заявку Этап 2. Отбор по критериям конкурса 4) Орган власти, заключающий контракт, издает программу требований, включая публикацию о критериях и приглашение кандидатам об участии 5) Кандидат подает свое предложение 6) Выбор наилучшего предложения на основе критериев 7) Переговоры с наиболее предпочтительным кандидатом по оптимизации предложения 8) Подписание контракта. Если во время переговоров не удается достигнуть соглашения, заключающий контракт орган власти в праве начинать переговоры со вторым кандидатом по рейтингу.

Пример схемы подтверждения финансирования промышленной части проекта в проектах «складчины» государства и бизнеса Государственно-частное партнерство – альтернатива бюджетному финансированию капитальных вложений при дефиците и профиците бюджета Суть государственно-частного партнерства – привлечение на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, в ситуации бюджетных, финансовых, мотивационных, компетентностных ограничений, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций сторон За счет привлечения опыта частного сектора и распределения риск в отношении стороны, которая способна более эффективно справиться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта

И в ГЧП проектах и в проектах «складчины» государства и бизнеса Инвестор всегда сталкивается с рядом ключевых вопросов, от решения которых напрямую зависит скорость и эффективность реализации проекта и, как результат, размер экономической выгоды каждого из спонсоров ? ? ? Где учредить проектную Компанию? Как минимизировать регресс и управлять проектными рисками? Как быть с регулированием и законодательными требованиями, которые «мешают»? Какие схему и источники финансирования выбрать для Проекта? Как интересы отдельных спонсоров могут повлиять на структуру и экономику проекта? Нужно ли консолидировать обязательства проектной компании на балансе основных акционеров и как этого добиться или избежать? Как определить структуру тарифа и условия предоставления услуг, чтобы соблюсти баланс коммерческих интересов спонсоров, заказчиков и кредиторов?

Примерные критерии отбора проектов для реализации на принципах ГЧП Соответствие проекта приоритетам социально-экономического развития региона (муниципалитета) Проект касается использования государственного (муниципального) имущества или связан с оказанием общественных услуг Отсутствие альтернативных вариантов решения поставленной задачи (менее рисковых и затратных способов, нежели ГЧП) Социальная значимость проекта (его реализация повлечет повышение качества обслуживания населения, удешевления общественно значимых услуг и т.д.) Предложение к участию в проекте будет иметь спрос частного сектора Наличие приемлемой юридической модели реализации проекта на принципах ГЧП

специальными практическими навыками в области организации эффективных партнерств и управления ими способностью обеспечить менеджмент проекта в областях, где обычный опыт органов власти не достаточен /проектное финансирование, риск – менеджмент, навыки ведения переговоров и т.д./ способностью разработать хорошо продуманные и подготовленные проекты, принимая во внимание их долгосрочную контрактную основу, создавать их привлекательность для кредитных институтов, органов власти и общества в целом способностью проводить постоянные консультации с инвесторами и находиться в постоянном взаимодействии с другими ведомствами способностью осуществлять менеджмент программы ГЧП в целом потенциалом для привлечения и удержания квалифицированных специалистов* * Практическое руководство по вопросам эффективного управления государственно- частными партнерствами, ЕЭК ООН, 2008 год Чем должен обладать публичный субъект, организующий ГЧП?

Формирование региональной законодательной базы, обеспечивающей внедрение механизмов ГЧП В регионе должен быть принят свой закон, определяющий порядок участия субъекта РФ, муниципального образования в проектах ГЧП: Предмет регулирования Цели участия субъекта РФ, МО в проектах ГЧП Принципы участия субъекта РФ, МО в проектах ГЧП Основный понятия, используемые в законе Имущественное участие субъекта РФ, МО в проектах ГЧП Финансовое участие субъекта РФ, МО в проектах ГЧП Объекты соглашений ГЧП Условия участия субъекта РФ, МО в проектах ГЧП Порядок управления проектами ГЧП субъектом РФ, МО Полномочия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления при заключении и исполнении соглашений ГЧП Принятие решений о заключении соглашения ГЧП Конкурс на право заключения соглашения ГЧП Требования у участникам конкурса Подача конкурсных предложений Заключение соглашения ГЧП Гарантии прав партнеров при заключении и исполнении соглашений ГЧП Порядок вступления в силу Закона

Спасибо за Ваше внимание!

Виктор Котов ЗАО «Юридические консультанты по праву стран АТЭС (ЮКАТЭС)» тел.|факс: +7 (495)