Общие тенденции и методы в реформе налоговых проверок субъектов предпринимательства Обзор на основании опыта World Bank Group и обзор передовой международной практики Флорентин БЛАНК Лондон, 21 ноября 2012г.

2 Неэффективные и обременительные проверки – взаимосвязанные проблемы, подталкивающие к проведению реформы

3 Исследования и практика показали, что, когда контроль за соблюдением воспринимается как чрезмерный и несправедливый, и даже законопослушные граждане рассматриваются как потенциальные преступники, соблюдение сильно не поддерживается Нехватка адресности означает, что инспекторы пытаются охватить слишком много целей (и слишком поверхностно), а нехватка инструкций по методам проверки означает, что ключевые вопросы не всегда проверяются во время проверки Неясные требования и/или отсутствие четких инструкций для субъектов предпринимательства означает, что в любом случае соблюдение затруднено Нескоординированные проверки многочисленными учреждениями по одному и тому же вопросу означает бесполезную трату ресурсов, поскольку отсутствует эффективный обмен информацией, а одни и те же аспекты проверяются несколько раз и т.д. Почему большее количество проверок не повышает уровень соблюдения?

4 Большое количество органов проверки, инспекторов и посещений с целью проверки - частые совмещения, дублирования, нехватка координирования Недостаточная ориентация на риск – многие субъекты предпринимательства проходят проверку, даже при наличии у них низкого или среднего уровня риска Нехватка последовательности, координирования и согласованности между органами - нехватка единых инструкций и методов для инспекторов Зачастую ориентация на обнаружение нарушений вместо улучшения соблюдения и результатов Не каждая страна или орган имеют такие проблемы, и не все они имеют один уровень, однако такие общие тенденции зачастую присутствуют … Разный контекст, несколько схожие проблемы

5 Полагаться на «сокращение» только в ограниченном масштабе – многие функции проверки необходимы, проблема в том, как они работают Реформа в сфере проверок требует всестороннего взаимодействия в отношении того, как контролирующие органы выполняют свою работу Общество/потребители зачастую весьма озабочены в отношении проблемы «меньше проверок» и «меньше контроля» - возможна сильная оппозиция в отношении реформы Если практика – это то, что имеет значение, то как изменить практику? Правовых инструментов будут недостаточно … Проверки и нормативно-правовое исполнение – препятствия на пути к реформе

6 Концепция реформы

7 Реформа процесса нормативно-правовой базы: юридические положения, устанавливающие общие правила и инструкции, которые более или менее зависят от контекста Контрольные списки и требования к прозрачности: позволяют субъектам предпринимательства четко знать то, что они должны соблюдать, гарантируют внимание к существенным нормам безопасности и последовательность Подходы на основе риска: гарантируют, что проверки нацелены на самых рискованных субъектов предпринимательства и облегчают нагрузку для других Стимулирование соблюдения: начать с информирования, не наказывать за «честные ошибки», снижать частоту проверок для послушных субъектов предпринимательства и т.д. Координирование и реформа организационной структуры: сокращение совпадений и дублирования контроля и запросов Информационные технологии для усовершенствования адресности, координирования и т.д. «Как провести реформу проверок» – часто используемые инструменты и подходы

«Оперативный контроль за соблюдением»

9 Источник: Эйси Брейтуэйт, «Оперативный контроль за соблюдением», 1992г. Стимулирование соблюдения – пирамида контроля

Обеспечение ясности и предсказуемости нормативных актов

Предоставление субъектам МСБ (и инспекторам) четкого комплекта инструментальных средств с указанием, что надо или не надо делать и почему (1) В ответ на большое количество проблем у предпринимателей малого продовольственного бизнеса и наблюдаемую неэффективность проверок, Агентство по пищевым стандартам Великобритании и местные органы регулирования и надзора представили комплект инструментальных средств «Более безопасная пища, лучше бизнес» в 2005г., который доступен на 16 языках и т.д. Комплект инструментальных средств «Более безопасная пища, лучше бизнес» предоставляется всем новым субъектам МСБ продовольственного бизнеса, работающим в сфере общественного питания, торговли и т.д.: Предоставляет поэтапные инструкции для малого бизнеса, объясняя не только «как», но и «почему» это важно Включает все пункты, отмеченные органами регулирования и надзора – без «неожиданностей», инспекторы не будут внезапно штрафовать за несоблюдение требований, которые не указаны в комплекте инструментальных средств [это фактически также является «контрольным списком»] Цель: более безопасные субъекты предпринимательства - меньше риска для потребителей - лучше бизнес (без бюрократии, без потери потребителей вследствие загрязнений и т.д.)

Предоставление субъектам МСБ (и инспекторам) четкого комплекта инструментальных средств, надо или не надо делать и почему (2) Не смотря на то, что есть мало примеров (если вообще имеется), которые настолько подробны и легки в использовании, как комплект инструментальных средств «Более безопасная пища, лучше бизнес», многие страны начали разработку и использование контрольных списков, которые значительно увеличивают прозрачность и предсказуемость проверок Такие разнообразные страны, как Литва, Монголия, Армения, Украина, Босния, сделали контрольные списки требованием для большинства или всех проверок, а WBG поддержал данные действия в большом количестве случаев Ключевые элементы подхода: (a) Включены только те элементы, которые представляют существенный риск - не все правила (b) Гарантируют, что вопросы сформулированы совершенно четко (c) Включают систему «принятия решения» таким образом, чтобы результаты контрольных списков трансформировались в решение о проверке прозрачным способом

Использование частного сектора и потребителей в качестве контроллеров

Франция – контрактные отношения и гражданское право как инструменты обеспечения безопасности зданий Во Франции по существу (a) нет никакой проверки структурной безопасности на этапе разрешения на строительство, (b) главным образом нет никакого осмотра строительных площадок для проверки структурной безопасности (профессиональная безопасность проверятся на объектах высокого риска) и (c) имеется только ограниченная проверка, когда объекты сдаются в эксплуатацию (только для объектов очень высокого риска и/или только для правил эвакуации/доступа для многоместных объектов ) Соблюдение норм безопасности для зданий полностью обеспечено посредством целой серии требований страхования и ответственности: Архитекторы и строители несут 10-летнюю ответственность, которая должна быть застрахована Разработчики/владельцы объектов (за исключением частных домов для собственного пользования) также должны заключить страховой договор Для определенных объектов/конструкций (повышенного риска) требуется принудительный частный (аккредитованный) технический контроль (также с ответственностью и страхованием) Для системы требуется прочный страховой рынок и контроль за исполнением гражданского права, но они функционируют уже много лет с удовлетворительными результатами

Основывая адресность проверок на риске

Определение риска и факторов риска Риск = вероятность x масштаб потенциального вреда (масштаб: интенсивность x количество пострадавших) Три фундаментальных «аспекта» риска: Тип деятельности / сектор Объем/ размер деятельности – объем потенциального воздействия История субъекта предпринимательства или учреждения Все три аспекта необходимо объединить для проведения надлежащей оценки риска и определения уместной частоты проверок

17 Пример матрицы планирования на основании риска

Объединение структур для уменьшения дублирования

19 Фрагментация и излишне широкий спектр приводит к неэффективности …

20 …Целенаправленный контроль помогает добиться большего

Объединений органов проверки – основные функции С учетом основных функций контроля предпринимательской деятельности можно предложить список возможных «объединенных» сфер (вариантов, конечно, много, но это логическая структура): Безопасность пищевых продуктов Здравоохранение и гигиена Профессиональная безопасность и здравоохранение / Безопасность помещений Защита окружающей среды Безопасность непродовольственных продуктов, наблюдение за рынком и защита потребителей Доходы государства (налоги и таможенные сборы)

Координирование проверок и обмен информацией

Координирование проверок Солидный опыт использования структур координирования для продвижения реформы – обмен положительным опытом и надлежащей практикой – создание схожих подходов и т.д. Среди самых важных примеров: Комитет по проверкам в Голландии, объединяющий все государственные инспекции с органом, отвечающим за поддержку реформы Другие примеры: Латвия (в особенности гг.), Армения (с 2009)г., Литва («Экспертная группа» с гг.) и т.д. Труднее скоординировать фактические посещения с целью проверки, за исключением посредством объединенной информационной системы. Некоторые эксперименты: «Делегированные проверки» в Голландии, когда «ведущая» инспекция для конкретного сектора может действовать в качестве «глаз и ушей» для других Межминистерские отделы на местном уровне во Франции, которые объединяют кадры из различных государственных управлений со смежными областями компетенции

Использование информационных технологий для объединения планирования, консолидации информации и улучшения адресности «Оптимальное» решение: интегрированная система, объединенная с системами регистрации/лицензирования (так, чтобы данные заполнялись непосредственно), включая все аспекты риска учреждений, которая используется всеми инспекциями (или всеми, за исключением инспекции по доходам), что позволяет проводить планирование, управление процессами/кадрами, регистрировать результаты (непосредственно через, например, контрольные списки) и автоматически обновлять характеристики рисков на основании результатов Полная реализация всех этих пока несуществующих свойств, но некоторые системы схожи или очень схожи, например, в Боснии (Република Српска), Новая Шотландия (Канада), Колумбия (Богота, Букараманга, Кали и т.д.) Многие страны (Литва, Армения, Монголия и т.д.) заинтересованы в объединенных ИТ-решениях - в ближайшем будущем World Bank Group опубликует извещение относительно данного вопроса В целом это очень важная область с большими возможностями для прогресса - может привести к значительной экономии и росту эффективности даже только при частичном выполнении вышеупомянутой «модели», и она менее трудная и менее дорогостоящая в реализации, чем кажется в целом

Результаты и выводы

26 По оценкам нагрузка представляет собой затраты на проверку субъектов предпринимательства в таких странах, как Италия или Нидерланды, в размере сотней миллионов евро, и это только административное бремя, не стоимость неопределенности, удержанных инвестиций и т.д. Данные опросов, проведенных в Литве, Грузии, Украине и т.д., показывают, что снижение административной нагрузки на % возможно через несколько лет посредством использования адресности на основе риска, правила оформления и т.д. Усовершенствование адресности и исполнения не обязательно означает неблагоприятные результаты для безопасности и т.д., возможно даже еще лучше. Частично это зависит от базовой ситуации, но общая тенденция ясна (например, Комитет по технике безопасности, охране труда и окружающей среды Великобритании сокращает количество проверок уже в течение более 10 лет, и результаты улучшились) Снижение нагрузки – результаты лучше?

27 Очень многое может быть сделано и уже сделано В целом, это может привести к положительным результатам для государства (включая бюджет) и не только для субъектов предпринимательства Не обязательно требуется переписывать целый свод правовых норм, вместо этого следует сосредоточится на изменении того, как обеспечивается их выполнение Однако имеется множество препятствий на пути к реформе - юридических, организационных, политических и т.д. Объединить и воспроизвести полезный опыт

Благодарим за внимание Контакты: Более подробная информация о деятельности по проверкам в WBG:

29 Главные примеры в пределах ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития ): Мексика (1995г.), Великобритания (Обзор «Хэмптон» 2005г.), Голландия (Программа по возобновлению проверок начиная с 2006г.), Словения (2007г.), Италия (с 2011г.), также множество «целевых» реформ, например, в отношении проверок в сфере безопасности пищевых продуктов (Безопасность пищевых продуктов в Канаде 1997г., Безопасность пищевых продуктов в Эстонии 2000г. и т.д.) Другие страны в Центральной и Восточной Европе (Хорватия 1999г., Латвия 2000г., Босния и Герцеговина 2004г.), Колумбия (2008г.) и т.д. Многие страны в бывшем Советском Союзе - Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан (различные степени успеха/реализации) За пределами: Иордания, Монголия, Кения, Либерия, Перу … Многие страны с поддержкой World Bank Group Для сравнения: тенденция роста в других странах…

Для сравнения: примеры объединения органов проверки В гг. Голландия сократила количество органов проверки с 25 до 12 (к которым следует добавить Налоговое управление, которое не считается инспекцией, поскольку имеет больше, чем просто функции контроля), а также провела 25%-ое сокращение кадров (без учета налога) В 1999 г. Хорватия создала Государственную инспекцию для объединения инспекций при 4 различных министерствах, главным образом сосредоточенных на надзоре за рынком, охране труда и промышленной гигиене, туризме и ориентированных на потребителя помещениях В 2004 г. Босния и Герцеговина создала Государственную инспекцию, охватывающую все функции проверки, за исключением налогов/таможни и средств управления, сосредоточенных на государстве (аналогично в Монголии с 2003 г., где теперь инспекция объединена внутренне) Создание инспекций по безопасности пищевых продуктов с объединенными функциями во множестве стран, например, в Канаде (1997г.), Эстонии (2000г.), Литве и т.д. Создание единого списка органов проверки (например, в Словении в 2007г.) является хорошим шагом, даже без сильного уменьшения количества …