C.А. Власихин Установление границ и статуса муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления г. Нижний Новгород 25 августа 2004 г.

2 Основные принципы территориальной организации местного самоуправления (МСУ) 1. Демократичность, доступность и приближенность местного самоуправления к населению 2. Возможность эффективного решения вопросов местного значения Оптимальная территориальная организация МСУ – баланс между доступностью власти населению, созданием условий населению непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения и эффективной организацией решения вопросов местного значения в интересах населения

3 Основные требования к территориальной организации МСУ 1. Обязательность осуществления МСУ на всей территории Российской Федерации в установленных законом муниципальных образованиях (сельских и городских поселениях, муниципальных районах, городских округах, внутригородских территориях городов федерального значения) Федеральный закон от 28 августа 1995 года 154-ФЗ устанавливает возможность осуществления МСУ в различных типах муниципальных образований. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ осуществление МСУ становится обязательным.

4 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) 2. Установление, изменение границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом– полномочия субъектов Российской Федерации (исключения: ЗАТО, наукограды, приграничные территории) Согласно ч.2 ст.10, п.1 ч.1 ст. 85 Закона 131-ФЗ субъекты Российской Федерации обязаны до г. установить границы всех муниципальных образований на своей территории и наделить их соответствующим статусом

5 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) 3. «Сплошное» покрытие (территория субъекта федерации, за исключением территорий с низкой плотностью, разграничивается между поселениями) п. 1 ч.1. ст.11 Закона 131-ФЗ: Территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями ч.3. ст. 11 К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

6 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) Неудачно сформулированный критерий, поэтому при расчете плотности населения Госкомстатом по согласованию с МЭРиТ был взят показатель средней плотности сельского населения Российской Федерации – 2,3 чел./кв. км. Соответствующая поправка в закон подготовлена. Таким образом, территория с низкой плотностью – плотность сельского населения менее 0,77 чел./кв.км, территория с высокой плотностью – плотность сельского населения более 6,9 чел./кв.км Пример:если использовать пока действующий критерий высокой плотности, то Московская область, занимающая одно из первых мест по плотности населения в целом, не попадает в число регионов с высокой плотностью населения и,следовательно, была бы вынуждена разукрупнять муниципальные образования до уровня 1000 человек.

7 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) 4. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории входят в состав муниципальных районов Дальнейшее развитие требования о «сплошном» покрытии муниципалитетами всей территории субъекта Российской Федерации. Поселения, исключая городские округа, группируются в муниципальные районы, а на межселенные территории, включая расположенные на них сельские населенные пункты, не являющиеся муниципалитетами и не входящие в состав других муниципальных образований, распространяется юрисдикция муниципальных районов. Частная проблема: разделение между территориями муниципалитетов целостных объектов (лесопарки, земли Гослесфонда, заповедники, полигоны Министерства обороны) – закон не устанавливает порядок включения этих территорий в состав тех или иных муниципальных образований. По мере возможности их необходимо включать в территории муниципалитетов, не разделяя на отдельные «лоскуты».

8 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) 5. Наличие социальной инфраструктуры для решения вопросов местного значения 6. Наличие собственной доходной базы Территориальная организация МСУ – «каркас» для оптимального функционирования МСУ, эффективного решения вопросов местного значения. Следовательно при «нарезке» территорий муниципалитетов необходимо учитывать их экономический потенциал и финансовые возможности. Однако,надо помнить и то, что до г. осталось всего четыре месяца, а так как решение чисто организационных вопросов может поглотить этот срок, приходится констатировать, что на данном этапе реформы эти требования не имеют первостепенного значения для принятия решения об установлении границ муниципалитетов (за исключением проблемы выделения городских округов)

9 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) 7. Учет иных факторов При проектировании территориальной организации МСУ могут проявить себя факторы, не имеющие формализованного описания в законодательстве. Тем не менее, они способны как облегчить решение вопросов (в том числе спорных) установления границ, так и существенно их затруднить. К таким факторам эксперты относят: -устойчивость и авторитет местной элиты и ее заинтересованность в том или ином варианте установления границ муниципалитета; - консолидированность и зрелость местного сообщества, его способность позитивно или негативно воздействовать на принятие решений о территории муниципалитета;

10 Основные требования к территориальной организации МСУ(продолжение) - наличие неформальных лидеров местных сообществ и их влияние на местные органы власти; - авторитет и степень организованности ТОСов; - исторически складывающиеся отношения между населением отдельных населенных пунктов; - наличие компактно проживающих представителей народов, народностей и этнических групп и т.д.

11 Правила установления границ поселений 1. Если поселение было муниципальным образованием на г. и «вписывается» в требования ст.11 Закона 131-ФЗ, его границы остаются неизменными до г. 2. Городское поселение (ГП) – один город или один поселок с прилегающей территорией и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципалитетами 3. Сельское поселение (СП) – один сельский населенный пункт(СНП) с населением, как правило, более 1000 чел. (для плотнозаселенных территорий – более 3000 чел.) или несколько СНП объединенных общей территорией с населением менее 1000 чел. каждый (для плотнозаселенных территорий – менее 3000 чел.) СНП с населением менее 1000 чел. Закон рекомендует включать в состав другого поселения

12 Правила установления границ поселений (продолжение) Исключения: - с учетом плотности населения и доступности территории поселения поселением может стать и СНП с численностью населения менее 1000 чел.; - на межселенных территориях СНП с населением менее 100 человек может остаться населенным пунктом, не обладающим статусом поселения и не входящим в состав другого поселения. 4. Размер территории поселения устанавливается с учетом численности его населения Рекомендуется учитывать типологию населенных пунктов, установленную Градостроительным кодексом

13 Правила установления границ поселений (продолжение) 5. Пешеходная доступность до административного центра сельского поселения Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Россия: Свыше 24 тысяч сельсоветов и их аналогов Площадь «среднестатистического» сельсовета - примерно 700 кв. км. Если для удобства уподобить очертания сельсовета кругу, средний радиус сельсовета – 15 км (это верхний предел, а не максимальное расстояние между центральным и периферийными населенными пунктами) Если убрать из расчетов большие по площади сельсоветы Крайнего Севера, то средний радиус сельсовета – 9 км. Практика применения Закона 131-ФЗ показывает необходимость распространения правила пешеходной доступности и на городские поселения, включая городские округа (пример Сахалинской области и ряда других регионов)

14 Правила установления границ поселений (продолжение) 6. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта 7. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения Вопрос о судьбе «анклавных» территорий городских поселений со статусом муниципалитета на г. Подготовленные поправки к Закону 131- ФЗ допускают включение в состав этих ГП территории населенных пунктов, имевших на г. административное подчинение органам МСУ данного ГП, но отделенных от городской черты территорией других поселений. Предполагается дополнить пункт 1 части 1 статьи 85 Закона 131-ФЗ положением об упразднении до г. внутригородских муниципальных образований.

15 Основные проблемы в определении границ поселений 1.Отсутствие точных границ поселений в соответствии с нынешней территориальной организацией 2.В большинстве случаев – наличие только «визуальных» границ 3.Территориальные споры 4.Невозможность провести известные границы без дорогостоящих мероприятий (геодезической съемки, либо покупок карт в Российском авиационно-космическом агентстве и т.д.) 5.Возможный вариант: использование границ существующих избирательных округов

16 Правила установления границ муниципальных районов 1. В пределах границ муниципальных районов (МР) находятся территории поселений, входящих в их состав, а также межселенные территории в муниципальных районах с низкой плотностью населения 2. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек, расположенные на межселенных территориях, не наделенные статусом муниципального образования и не входящие в состав поселения, входят в состав муниципального района непосредственно 3. Границы МР устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав МР (за исключением границ МР на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах

17 Правила установления границ муниципальных районов (продолжение) Транспортная доступность - «труднопроходной» критерий для большинства субъектов РФ Перевод американской нормы, согласно которой житель поселения должен иметь возможность в течение дня добраться на двуколке, запряженной мулом, до административного центра, успеть сделать свои дела и вернуться обратно в течение дня. В Российской Федерации площадь «среднестатистического» района примерно равна 9 тыс. кв.км. Радиус круга - предельная удалённость от центра - примерно 54 км Без учета районов Севера и Востока предельная удаленность – примерно 40 км.

18 Правила установления границ муниципальных районов (продолжение) 4. Границы МР не могут пересекаться границами поселений 5. Границы МР устанавливаются с учетом создания условий для: - оптимального решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района; - наиболее эффективного осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как и в случае с поселениями на данном этапе реформы эти требования не являются определяющими, а носят скорее прогностический характер

19 Формирование городских округов 1. Наличие социальной, транспортной инфраструктуры для решения вопросов местного значения городского округа и осуществления органами местного самоуправления округа отдельных государственных полномочий 2. Наличие социальной, транспортной инфраструктуры для решения органами местного самоуправления муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления отдельных государственных полномочий Данное требование в соответствии с ч.2 ст.12 Закона 131-ФЗ относится к тем случаям, когда городской округ выделяется из состава существующего муниципального района. При этом выявления и учета мнения населения ГП и МР не требуется

20 Формирование городских округов (продолжение) 3. Признание статуса городского округа Городские поселения, являвшиеся на г. муниципальными образованиями, предметы ведения которых на не разграничены в соответствии с п.3 ст.6 ФЗ от ФЗ, с г. являются городскими округами, если законами субъектов Российской Федерации до г. не установлено иное. После г. возможное изменение статуса этих городских поселений будет происходить в общем порядке, предусмотренном Законом 131-ФЗ 4. Изменение статуса городского поселения (наделение статусом городского округа или лишение статуса городского округа)

21 Порядок проведения территориальной реорганизации МСУ в субъекте Российской Федерации 1. Общие рекомендации (политические и организационные аспекты) 2. Ставропольский край – от поселений к муниципальным районам 3. Читинская область – от муниципальных районов к поселениям 4. Сахалинская область – сплошная «урбанизация»

22 Сроки реорганизации (!) На решение всех проблем осталось четыре месяца Два варианта: 1. Руководство региона успешно организовало и провело в жизнь решение об установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом до 1 января 2005 года 2. Оставило решение этого вопроса на усмотрение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации